II SA/Gd 198/25

II SA/Gd 198/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2025 r., nr SKO Gd/4156/24 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej "A" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w R. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (dalej również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dnia 5 marca 2024 r. do Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Sopotu (zwanego dalej Wydziałem) zostało przekierowane przez Biuro Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu (zwane dalej BKZ) mailowe zgłoszenie, dotyczące usunięcia drzew rosnących na posesji przy Al. [...] w S. Dnia 8 marca 2024 r. zwrócono się do BKZ o wskazanie drzew, które zostały usunięte z przedmiotowej posesji, a nie były objęte zezwoleniami wydanymi przez BKZ. Dnia 26 marca 2024 r. BKZ poinformowało, że po oględzinach w terenie stwierdzono, iż 18 sztuk drzew zostało usuniętych z przedmiotowej działki bez zezwolenia BKZ. Wskazane zostały konkretne numery inwentaryzacyjne drzew, zgodnie z "Inwentaryzacją drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi przebywających na terenie kempingu w S. przy ul. [...]", wykonanej w 2021 r. na zamówienie M. Sp. z o.o. sp. k., będącą w posiadaniu BKZ.
Pismem z 2 kwietnia 2024 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Miasta Sopotu, użytkownikiem wieczystym P., a dzierżawcą – M. Sp. z o.o. sp. k. Jednocześnie wyznaczono termin oględzin w terenie na dzień 6 maja 2024 r. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronom.
Dnia 6 maja 2024 r. na przedmiotowej działce odbyły się oględziny, w których udział wzięli: przedstawiciele Urzędu Miasta Sopotu, przedstawiciel Straży Miejskiej w Sopocie, przedstawiciel spółki M. Podczas oględzin ustalono, że z przedmiotowej działki zostało usuniętych 18 sztuk drzew gatunek topola kanadyjska, ujętych w ww. inwentaryzacji. Drzewa zostały usunięte całkowicie, bez pozostawienia kłód, co uniemożliwiło wykonanie pomiarów drzew w terenie. Zgodnie z oświadczeniem P. M., uprawnionego do reprezentowania spółki M., drzewa zostały usunięte prawdopodobnie w 2023 r. Reprezentant odmówił udzielenia odpowiedzi na temat przyczyn usunięcia drzew. Jako sprawcę usunięcia drzew ustalono spółkę M. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół, który został podpisany bez uwag przez wszystkich uczestników oględzin.
Pismem z 24 maja 2024 r. wezwano spółkę M. do złożenia wyjaśnień, dotyczących m.in. daty i przyczyn usunięcia drzew oraz danych firmy, której zlecono usunięcie drzew. Wezwanie zostało odebrane przez strony. W związku z brakiem odpowiedzi w wyznaczonym terminie, pismem z 19 czerwca 2024 r. ponownie wezwano spółkę o złożenia wyjaśnień. Wezwanie zostało odebrane przez strony. W wyznaczonym terminie spółka nie udzieliła wyjaśnień.
Pismem z 9 lipca 2024 r. powiadomiono strony o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie i wyznaczono 7-dniowy termin na wniesienie uwag i wypowiedzenie się co do zebranej dokumentacji. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronom. W wyznaczonym terminie strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i wniesienia do nich uwag.
Decyzją z 24 lipca 2024 r. nr IOŚ.6132.3.2024.VII.6 Prezydent Miasta Sopotu wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 105 160,50 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 18 sztuk drzew gatunek topola kanadyjska z ww. działki.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z Konstytucją RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowanie przez siebie jego pogorszenie. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (zwana dalej u.o.p.) w art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 mówi, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Właściciel lub posiadacz jest zobowiązany do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na własnej nieruchomości.
Drzewa, będące przedmiotem niniejszego postępowania rosły na działce, która znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta S., który z uwagi na reprezentowane przezeń historyczne wartości przestrzenno architektoniczne został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 12 lutego 1979 r. Skutkiem tej decyzji obszar ten podlega ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zwanej dalej u.o.z.). Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z. ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny - przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Oznacza to, że dla miasta S. ochronie podlegają: układ przestrzenny miasta określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym.
Dla przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr R-1/04 uchwalony uchwałą nr XXIV/312/09 Rady Miasta Sopotu z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Zamkowa Góra w mieście Sopocie. Przeznaczenie tego terenu zgodnie z kartą terenu nr 01.US do ww. planu zostało określone jako tereny usług sportu i rekreacji, z dopuszczeniem usług z zakresu gastronomii i obsługi turystyki - lokalizacja campingu. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna została określona nie mniej niż 60%.
Następnie organ przywołał treść art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. art, 5 pkt 26a u.o.p. i przypomniał, że decyzją z 27 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Sopotu nałożył na spółkę M. administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 21 sztuk drzew, rosnących na działce nr [...] obręb [...] przy Al. [...] w S. Zniszczenie drzew polegało na pozbawieniu ich koron poprzez ścięcie na wysokości ok. 8 m. Od tej decyzji spółka złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które decyzją nr SKO Gd/3047/22 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po złożeniu skargi przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została ona odrzucona przez Sąd. Organ przypomniał przy tym, że wydana w trybie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew stanowi efekt tzw. deliktu administracyjnego, z tytułu którego nakładana jest przez organ sankcja. Decyzja wymierzająca powyższą karę nie rodzi natomiast po stronie jej adresata uprawnienia do usunięcia przedmiotowych drzew, niezależnie od stanu tych drzew. Jeżeli zatem drzewa, które zostały uprzednio zniszczone, nie rokują szans na przeżycie, należało wystąpić wnioskiem o zezwolenie na ich usunięcie.
W dniu 6 maja 2024 r. w toku prowadzonego postępowania ustalono, że z przedmiotowej działki zostało usuniętych bez zezwolenia 18 sztuk drzew gatunek topola kanadyjska. Z uwagi na brak pozostałości drzew w terenie organ nie mógł dokonać pomiarów ich pni na wysokości 130 cm, ani też najmniejszych średnic na wysokości ścięcia poniżej 130 cm. Do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej wykorzystano pomiary obwodów pni drzew, które były zawarte w ww. inwentaryzacji. Ustalono, iż 17 sztuk tych drzew objęte było wcześniejszym postępowaniem organu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za ich zniszczenie (drzewa o numerach inwentaryzacyjnych: 83, 87, 92, 94, 95, 96, 97, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 107, 108, 109, 110). Jedno drzewo o numerze inwentaryzacyjnym 98 nie było objęte poprzednim postępowaniem, jednak też zostało usunięte. Ustalono, iż na usunięcie tych 18 drzew spółka nie występowało z wnioskiem do Biura Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu o wydanie zezwolenia.
Po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego organ uznał za udowodnione, iż doszło do usunięcia 18 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia oraz że winnym usunięcia drzew jest spółka M. Przy obliczaniu kary zastosowano stawki opłat określone w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330). Wyliczenie kary za usunięcie drzew przedstawia tabela będąca częścią decyzji.
Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z ww. inwentaryzacją stan zdrowotny drzew o numerach 94, 101, 107, 108, 109 określony został jako drzewa obumarłe. W związku z powyższym organ naliczył karę za usunięcie tych drzew w wysokości opłaty, gdyż zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. nie nalicza się opłat za usuwanie drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 -3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. W stosunku do pozostałych drzew organ uznał, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty, a tym samym wyliczenia kary w wysokości opłaty. Dlatego za te drzewa naliczono karę w wysokości dwukrotnej opłaty.
W 2021 r. przedmiotowe drzewa zostały zniszczone przez M., po czym w 2023 r. zostały całkowicie usunięte. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.o.p. jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. W ten sposób wyliczono karę dla wszystkich drzew. Ponieważ organ nie miał możliwości dokonania pomiarów drzew w terenie z powodu braku pni i kłód, posiłkował się ww. inwentaryzacją, która została przyjęta za informację o obwodach pni do wyliczenia kary.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki M. decyzją z 28 stycznia 2025 r. sygn. SKO Gd/4156/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy, a następnie wskazał, że decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia nie jest decyzją uznaniową, a organ I instancji w ustalonym stanie faktycznym był zobligowany do jej wydania.
Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które Kolegium podziela w całości, administracyjna kara pieniężna definiowana jest w orzecznictwie jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu. Wskazuje się, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną, zaś sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiany środek ma na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Drugą jej funkcja wyraża się natomiast w tym, iż ma ona zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Jednocześnie w przypadku drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia nie są one zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, lecz tylko zwolnione są z obowiązku naliczenia opłaty za ich usunięcie. Ten fakt Spółka pominęła i po usunięciu drzew nie można już stwierdzić, czy faktycznie zagrażały one bezpieczeństwu ludzi i mienia. Powołując się na taką okoliczność Spółka winna była to jednoznacznie wykazać, a nie ma już takiej możliwości.
Uwzględniając powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji. Nie dopatrzyło się bowiem naruszenia procedury administracyjnej wskazanej przez Spółkę, a także naruszenia przepisów u.o.p. wskazanych wyżej. Nie dopatrzyło się również naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 i art. 2 k.p.a. Organ I instancji, choć tego nie uzasadnił, z pewnością podobnie, jak Kolegium i sądy administracyjne obu instancji stoi na stanowisku, że administracyjna kara pieniężna, w takim przypadku jak niniejszy ma działać prewencyjnie. Delikt prawny w postaci usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenie winien być w zawiązku z tym skutecznie ukarany. W powołanym przepisie, jako przesłankę jego zastosowania wskazuje się m.in., że "waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Zdaniem Kolegium, waga naruszenie przepisów u.o.p. nie jest w tym przypadku znikoma. Usunięte drzewa, oprócz 5 wskazanych wyżej, nie były martwe. Usunięte zostały z terenu wskazanego w planie zagospodarowania przestrzennego R-l/04 uchwalonego uchwałą nr XXI V/312/09 Rady Miasta Sopotu z dnia 6 marca 2009 r. wskazanego jako tereny usług sportu i rekreacji z dopuszczeniem usług w zakresie gastronomii i obsługi turystyki - lokalizacja campingu przy nie mniejszej niż 60% minimalnej powierzchni biologicznej. Oprócz tego działka na której rosły drzew objęta jest ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Miasta Sopotu. Ochronie podlegają formy zaprojektowanej zieleni w istniejącym układzie urbanistycznym działek, ulic i sieci dróg. Waga naruszenie przepisów prawa jest w niniejszym przypadki, zdaniem Kolegium znaczna i nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie;
2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
3) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nieustalenie w sposób prawidłowy kluczowych z punktu widzenia przedmiotowego postępowania okoliczności, a wskutek powyższego:
4) przepisów prawa materialnego to jest art. 89 ust. 1 u.o.p. poprzez nieustalenie w sposób jednoznaczny oznaczenia drzew jakie miały zostać usunięte;
5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez ustalenie, że to Skarżąca winna być stroną decyzji pierwszo instancyjnej;
6) przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 3 u.o.p. poprzez bezzasadne podwyższenie kary pieniężnej o 50%;
7) przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 6 u.o.p. poprzez nieobniżenie kary pieniężnej o 50%.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo, a organ II instancji nie zweryfikował, co było przedmiotem zarzucanego deliktu, to jest co zostało usunięte z terenu nieruchomości użytkowanej przez Skarżącą. Organ I instancji powołał w decyzji numery inwentaryzacyjne drzew określone w sporządzonej na zlecenie Skarżącej "Inwentaryzacji drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi przebywających na terenie kempingu w S. przy ul. A. [...]" sporządzonej przez architekta krajobrazu inż. S. L. w 2021 r., zwanej dalej "Inwentaryzacją". Tymczasem jak wprost wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji Inwentaryzacja ta nie była elementem materiału dowodowego w sprawie, nie została włączona do jej akt. Organ I instancji włączył do materiału dowodowego natomiast ekspertyzę sporządzoną w innym postępowaniu administracyjnym, na zlecenie organu w dniu 16 czerwca 2021 r. przez dr. inż. W. S. (dalej zwaną: "Ekspertyzą"), natomiast Ekspertyza ta posługuje się zupełnie inną numeracją drzew. Nie można więc uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił w tym zakresie stan faktyczny, zaś organ II instancji wady tej nie skorygował i nie wyjaśnił we własnym zakresie. Określone w decyzji pierwszoinstancyjnej numery drzew, którym przypisano określone obwody i na tej podstawie wyliczono karę, nie są możliwe do zidentyfikowania w materiale dowodowym sprawy, bowiem odnoszą się do dokumentu, który nie został w jej aktach uwzględniony. W ocenie Skarżącej, nie ustalono więc prawidłowo jakie konkretnie drzewa, tudzież pozostałości po drzewach, zostały usunięte, co powoduje konsekwentną dalszą wadliwość wyliczenia opłaty nałożonej na Skarżącą. Brak oparcia powyższego ustalenia w materiale dowodowym w sprawie uniemożliwia także sądowo-administracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji.
Kolejną, absolutnie pryncypialną kwestią, jest ustalenie podmiotu który winien ponieść opłatę za potencjalne nielegalne usunięcie pozostałości po drzewach. Decyzja pierwszoinstancyjna w tym jakże kluczowym zakresie ogranicza się do kuriozalnie lakonicznego stwierdzenia: "Jako sprawcę usunięcia drzew ustalono M." Brak jest jakiegokolwiek rozwinięcia tej myśli, przedstawienia ciągu logicznego opartego o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który prowadziłby do takiej konkluzji. Co więcej, organ II Instancji w ogóle do okoliczności tej się nie odniósł, a więc pominął w postępowaniu drugoinstancyjnym ponowne ustalenie absolutnie podstawowej dla przedmiotowej decyzji kwestii - prawidłowości ustalenia strony decyzji. Powołując się na orzecznictwo Skarżąca wskazała, że administracyjna odpowiedzialność za bezprawne zniszczenie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, co oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Lektura decyzji pierwszoinstancyjnej i zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie związek takowy wykazano. W tym zakresie Skarżąca także wskazuje na niemożność dokonania prawidłowej kontroli sądowej tak skonstruowanych decyzji, gdzie nie jest widoczny proces prowadzący to tak istotnego dla sprawy ustalenia.
Niezależnie od powyższych zarzutów (kluczowych z punktu widzenia konieczności usunięcia z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie), Skarżąca wskazuje na szereg wtórnych wad postępowania przed organami obu instancji dodatkowo uzasadniających konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 89 ust. 3 u.o.p., jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. Samo literalne brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje, że by móc go zastosować muszą być spełnione dwie przesłanki - niemożność ustalenia obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa oraz brak kłody jako przyczyna tej niemożności. Skarżąca powołała się przy tym na doktrynę, która zwraca uwagę na aspekt tej niemożliwości i trudności w ustaleniu podstawowych z punktu widzenia tego typu decyzji okoliczności, a także na aspekt negatywnie postrzeganego działania sprawcy, który dąży swoim działaniem do uniemożliwienia dokonania pomiarów stanowiących podstawę wyliczenia opłaty. Nie sposób jednak nie zauważyć (choć umknęło to uwadze organów obu instancji w postępowaniu administracyjnym), że niniejsza sytuacja drastycznie różni się od standardowej. Organy obu instancji nie kwestionują bowiem, że w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z usunięciem pozostałości po drzewach definitywnie zniszczonych już w 2021 r., bez szans na ich odrodzenie. Okoliczność tę można uznać za niebudzącą wątpliwości w sprawie. Potwierdzona jest ona między innymi w Ekspertyzie i wyraźnie powołana w uzasadnieniach obu decyzji. Skoro więc drzewa (obejmujące także pozostałości stanowiące przedmiot postępowania w niniejszej sprawie) zostały w 2021 r. uznane za zniszczone oraz co do których biegły dendrolog wyraźnie wskazał, że "nie odbudują korony i nie zachowają żywotności", to nie ulega wątpliwości, że drzewa te nie mogły urosnąć w stosunku do stanu z 2021 r. Tym samym uznać należy, że usunięcie przedmiotowych kłód nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia obwodów pni. Usunięcie pozostałości po zniszczonych drzewach nie daje więc sprawcy żadnych korzyści, bowiem całość dokumentacji dotyczącej tych drzew jest w posiadaniu organu, żadne z okoliczności sprawy nie zmieniły się w stosunku do roku 2021, a drzewa uznane za nierokujące przeżycia, nie odżyły w cudowny sposób. Dodatkowo trzeba podkreślić, że w decyzji nakładającej na Skarżącą karę za zniszczenie drzew z 27 kwietnia 2022 r. (włączoną do akt niniejszej sprawy) organ nie odroczył na pięć lat terminu zapłaty tej kary, do czego zobligowany był mocą art. 88 ust. 4 u.o.p. w sytuacji ustalenia, że stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności.
Zdaniem Skarżącej logiczne byłoby przyjęcie, że skoro: 1) w dacie sporządzenia Ekspertyzy obwód drzew wskazany był w Inwentaryzacji; 2) biegły w Ekspertyzie ocenił, że drzewa po ich zniszczeniu nie rokowały szans na przeżycie; 3) konsekwentnie organ nie odroczył terminu zapłaty kary za zniszczenie drzew objętych Ekspertyzą o 5 lat; 4) obwody drzew nie mogły zmienić się od czasu Inwentaryzacji - to obwody drzew wskazane w Inwentaryzacji pozostają aktualne i powinny stanowić podstawę do wyliczenia kary za usuniecie ich pozostałości. Tu jednakże pojawia się problem natury proceduralnej, bowiem organ I instancji nie włączył do akt sprawy Inwentaryzacji, na ustalenia której się powołuje, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Podobnie braku tego nie uzupełnił organ II instancji. W opinii Skarżącej obie decyzje wydane w sprawie dotknięte są więc wadami: 1) albo rozstrzygnięcie oparto o dokumenty nie będące dowodami w sprawie, 2) albo opłatę za usunięte pozostałości pni nieprawidłowo podwyższono o 50% bowiem ustalenie obwodów tych pni było możliwe w oparciu o Inwentaryzację, na którą powoływał się organ I instancji.
W ocenie Skarżącej powyższe zastrzeżenia uzasadniają konieczność uchylenia obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Brak prawidłowego ustalenia obwodów pni pozostałości drzew stanowiących przedmiot niniejszego postępowania jest okolicznością tak kluczową, że musi być poddana kontroli instancyjnej. Tym samym, zdaniem Skarżącej, brak jej ustalenia obligował organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II Instancji nie tylko nie wydał decyzji kasatoryjnej, ale także nie przeprowadził w ogóle własnego postępowania wyjaśniającego, naruszając przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Następnie Skarżąca wskazała, że organy obu instancji w sposób bardzo uznaniowy i swobodny podeszły do kwestii postępowania dowodowego w sprawie, co więcej działania ich dotknięte są w opinii skarżącego wewnętrzną sprzecznością.
I tak 1) jeżeli organy uznały że Inwentaryzacja, na podstawie której ustalono numery usuniętych pni oraz ich obwody była elementem materiału dowodowego (co jest wprost sprzeczne z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej) to z Inwentaryzacji wynikała także okoliczność, iż żadne z topól kanadyjskich na terenie przedmiotowej nieruchomości nie rokują na przeżycie; 2) Ekspertyza wprost stanowi o braku szans na zachowanie żywotności przez wszystkie objęte nią drzewa (w całości rozciągając się na przedmiot niniejszego postępowania); 3) organ nie odroczył w decyzji z 2022 r. na podstawie art. 88 ust. 4 u.o.p. terminu płatności kar za zniszczenie drzew (obejmujących także przedmiot niniejszego postępowania), do czego zobligowany był dyspozycją tego przepisu jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. Nie ulegało więc wątpliwości, że drzewa, usunięcie pozostałości których było przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (o ile pozostałości te mogą w ogóle zostać uznane za drzewa w rozumieniu u.o.p.) nie rokowały szans przeżycia. Tym samym organ zobligowany był do zastosowania stawki 50% do kary za usunięcie pozostałości 17 topoli kanadyjskich.
Tymczasem organ I instancji uznaniowo jedynie przyjął w swoim rozstrzygnięciu wybrane elementy z Inwentaryzacji (niebędącej częścią materiału dowodowego w sprawie), a jednocześnie pominął uznaniowo elementy Ekspertyzy (wyraźnie włączonej do materiału dowodowego w sprawie) w zakresie, w jakim dotyczyły one okoliczności braku szans na przeżycie drzew nią objętych, pokrywających się z przedmiotem niniejszego postępowania. W efekcie organ I instancji obniżył wyłącznie wysokość kary za usunięcie pozostałości drzew określonych jako obumarłe w Inwentaryzacji, a nie zastosował tego samego do drzew niemających szans na przeżycie wskazanych w Ekspertyzie. Ponownie organ II instancji nie zauważył powyższych braków oraz pominął okoliczność, iż cytowany przepis art. 89 ust. 6 u.o.p. przewiduje obowiązek obniżenia kary pieniężnej o 50% nie tylko w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego, ale także nierokującego szansy na przeżycie, a z takowymi mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Podnoszone przez Skarżącą powyżej zastrzeżenia wobec decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały ani dostrzeżone ani naprawione w zaskarżonej decyzji. Powyższe wynika w ocenie Skarżącej z faktu, iż organ II instancji nie przeprowadził w ogóle własnego postępowania, a jedynie ograniczył się do zdawkowego (pół strony uzasadnienia) odniesienia się do niektórych zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca przytoczyła orzecznictwo dotyczące art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 15 k.p.a. i stwierdziła, że analiza zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, iż organ II instancji powyższym obowiązkom nie podołał. Nacisk uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest położony na konstytucyjne i społeczne umocowanie przepisów dotyczących ochrony przyrody. Nie można w jej uzasadnieniu natomiast znaleźć elementów, jakie nakazuje zawrzeć w nim art. 107 § 3 k.p.a., to jest faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdawkowo jedynie organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania, jednakże nie przeprowadził własnego, ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 z późn. zm.), dalej jako u.o.p. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Od powyższej zasady art. 83f ust. 1 u.o.p. przewiduje wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.
W myśl art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
3) zniszczenie drzewa lub krzewu;
4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;
5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;
6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2).
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że właścicielem nieruchomości, z której usunięto drzewa jest Gmina Miasta S., użytkownikiem wieczystym P., a dzierżawcą – M. Sp. z o.o. sp. k. Tym samym Skarżąca jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego Skarżąca nie podnosiła, iż drzewa te usunął inny podmiot bez jej zgody. Tym samym wbrew zarzutom skargi właściwie w myśl art. 88 ust. 2 u.o.p. karę za usunięcie drzew nałożono na Skarżąca.
Wbrew stanowisku Skarżącej w aktach sprawy organu I instancji znajduje się "Inwentaryzacja drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi przebywających na terenie kempingu w S. przy ul. A. [...]" sporządzona przez inż. S. L., na podstawie której przyjęto numerację 17 drzew objętych wcześniejszym postępowaniem organu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za ich zniszczenie (drzewa o numerach inwentaryzacyjnych: 83, 87, 92, 94, 95, 96, 97, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 107, 108, 109, 110), zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2022 r. Tym samym ustalenie usuniętych drzew przez organy w przedmiotowym postępowaniu nie budzi wątpliwości Sądu.
Stosownie do art. 89 ust. 3 u.o.p. jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. W przedmiotowej sprawie nastąpiło wykarczowanie pnia i brak kłody uniemożliwiające w niniejszym postępowaniu ustalenie obwodu drzew w chwili gdy zostały one usunięte. Skarżąca dokonując wykarczowania pni i usuwając kłody usuniętych drzew bez stosownego zezwolenia doprowadziła do tej sytuacji, narażając się tym samym na niekorzystny w świetle przywołanego przepisu sposób ustalenia obwodu tych drzew. Zatem właściwie w ocenie Sądu przyjęto obwody spornych drzew ustalone w toku wcześniejszego postępowania w przedmiocie uszkodzenia tożsamych drzew na podstawie dowodów włączonych do niniejszego postępowania powiększając je o 50%.
Natomiast zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 89 ust. 6 u.o.p. Stosownie do tego przepisu w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%.
W ocenie organów jedynie drzewa o numerach inwentaryzacyjnych: 94, 101, 107, 108 oraz 109 były drzewami obumarłymi. Natomiast co do pozostałych drzew organ odwoławczy stwierdził, że ich stan przyjęto w oparciu o opinię dendrologiczną wykonaną na zlecenie organu I instancji.
W aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza dendrologiczna dotycząca drzew w ilości 21 sztuk – topole kanadyjskie, rosnących na działce nr [...] KM 4 przy A. [...] w S.", sporządzona przez dr inż. W. S. na zlecenie Gminy Miasta Sopotu, z której w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż drzewa te nie rokują szansy na przeżycie (pkt IV.4 Widoczne wady drzew). W pkt V. 4 tej ekspertyzy stwierdzono, że w wyniku usunięcia koron nie rokuje się przeżywalności inwentaryzowanych drzew.
W aktach tych brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na inny niż przedstawiony przez biegłego w powyższej opinii stan usuniętych drzew.
Tym samym organy winny były uwzględnić dyspozycję określoną w przywołanym wyżej art. 89 ust. 6 u.o.p. w stosunku do drzew objętych ekspertyzą dr inż. W. S., które są przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).