II SA/Gd 198/22

II SA/Gd 198/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Charzykowy w obrębie geod. Charzykowy, w gminie Chojnice 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 3 i 4, § 6 ust. 5, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 w zakresie odnoszącym się do działek 148/2, 151/1 i 148/1, 2. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącej J. H. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z 26 kwietnia 2013 r. nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Charzykowy, w obrębie geod. Charzykowy, w gminie Chojnice (dalej jako uchwała lub miejscowy plan), wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym działek skarżącej o numerach [..]-[..], stanowiących jej własność a objętych zaskarżonym planem, w tym o stwierdzenie co najmniej nieważności § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2 , 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5 i 6 zaskarżonej uchwały. Skarżąca alternatywnie wniosła o uchylenie (stwierdzenie nieważności) zaskarżonej uchwały w całości. Powyższej uchwale skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącej poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego całkowitego zakazu zabudowy należących do skarżącej działek .
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała była już 3-krotnie poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w prawomocnych wyrokach z 30 grudnia 2013 (sygn. akt II SA/Gd 755/13 ), 3 lipca 2019 (sygn. akt II SA/ Gd 639/18) oraz 8 września 2021 (sygn. akt II SA/Gd 59/21) stwierdził nieważność tej uchwały w jej najbardziej newralgicznych punktach dotyczących zakazu zabudowy. W ocenie skarżącej, stan faktyczny działek [..]-[..] jest identyczny z działkami, co do których wypowiedział się we wskazanych orzeczeniach.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie odnoszącym się do działek, stanowiących własność skarżącej, tj.:[..]-[..], znajdujących się w jednostkach planistycznych o symbolach 14.ZE oraz 12.ZL.
Tryb wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu gminnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) uległ zmianie z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek wejścia w życie nowelizacji tej ustawy i szeregu innych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) zwanej dalej ustawą nowelizującą. Zmiana polegała na odstąpieniu od obligatoryjnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę i powiązania terminu do wniesienia skargi z datą udzielenia odpowiedzi na takie wezwanie.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy innych zmienianych ustaw (m.in. ustawy o samorządzie gminnym) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.
Znaczenie powyższego przepisu przejściowego polega zatem na zachowaniu dotychczasowego trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w stosunku do uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017 r. Skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy w Chojnicach z 26 kwietnia 2013 r. została podjęta przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to termin do wniesienia skargi określał art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (dotyczyły one między innymi skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Skarżąca wniosła do Rady Gminy Chojnice wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 23 listopada 2021 r. Termin do zaskarżenia tej uchwały upływał zatem, wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi, w dniu 22 stycznia 2022 r. W tych okolicznościach sprawy należało uznać skargę wniesioną przez skarżącą za wniesioną w terminie.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Chojnicach z 26 kwietnia 2013 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest właścicielem działek nr [..]-[..] w obrębie C., położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą - oznaczonym symbolami 12.ZL i 14.ZE.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie co najmniej nieważności § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 zaskarżonej uchwały.
Sąd uwzględnił, że powołane wśród wniosków skargi przepisy § 15 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego planu nie dotyczą jednostek planistycznych określonych symbolami ZE i ZL, odnoszą się bowiem do terenów rolnych. W tym więc zakresie żądanie skargi wykraczało poza interes prawny skarżącej i okazało się nieuzasadnione. Natomiast, we wnioskach skarżąca pominęła postanowienia planu dotyczące terenów leśnych (ZL), a więc dotyczące jej działki położonej w tej strefie o nr [...], a zawarte w § 15 ust. 1 (pkt 2, 5 i 6). W tym też zakresie, Sąd zastosował art. 134 p.p.s.a., nie będąc związany granicami skargi. Niewątpliwie bowiem ustalenia planu w postanowieniach odnoszących się do jednostek planistycznych ZL i ZE, m. in. na które wskazuje skarżąca, naruszają jej interes prawny, ponieważ pozbawiają ją uprawnień wynikających z treści prawa własności przedmiotowych nieruchomości – o czym stanowi art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. 2022 r., poz.1360 ze zm., dalej jako k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących współwłasność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności.
I tak, w § 4 ust. 3 uchwały, na terenach oznaczonych literą ZL – tereny leśne przewidziano przeznaczenie podstawowe: tereny leśne położone w strefie zakazu zabudowy, ze wskazaniem dopuszczalnych sposobów zagospodarowania oraz zakazów i ograniczeń.
W § 4 ust. 4 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych literą ZE - tereny zieleni ekologicznej – przewidziano:
a) przeznaczenie podstawowe: zieleń naturalna, nieużytki, niewielkie tereny semileśne;
b) dopuszczalne sposoby zagospodarowania:
– uprawy leśne, zadrzewienia i zalesienia, łąki,
– lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej,
– lokalizacja służących prowadzeniu gospodarki rolnej lub leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych,
– lokalizacja ścieżek pieszych, turystycznych,
c) zakazy i ograniczenia:
– ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych,
– wyklucza się parkowanie i postój pojazdów;
Dodatkowo w § 6 ust. 5 uchwały ustalono, ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego, nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten, jak wskazano w § 6 ust. 5 uchwały, uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro Ch.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.
W § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1.
Dla kart dla terenów 1.ZL, 5.ZL, 6.ZL, 7.ZL, 12.ZL, 15.ZL, 16.ZL w § 15 ust.1 ustalono w pkt 2) planu: przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy: a) funkcja podstawowa - teren gruntów leśnych, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania leśnego; b) funkcje dopuszczalne, uzupełniające – nie dopuszcza się;
W punkcie 5 tego paragrafu postanowiono: "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: nie dotyczy ze względu na zakaz sytuowania zabudowy". W punkcie 6 zaś wskazuje się na szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: ustala się zakaz zabudowy;
Ponadto, w odniesieniu Karty dla terenu 2.ZE, 3.ZE, 4.ZE, 13.ZE, 14.ZE, 19.ZE w przepisie § 15 ust. 2 uchwały:
w punkcie 2): ustalono przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy a) funkcja podstawowa - teren zieleni ekologicznej, nieużytków, terenów semileśnych zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 4), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania, z dopuszczeniem zalesień i określono funkcje dopuszczalne - zadrzewienia, zalesienia;
w punkcie 5): wskazano na parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: nie dotyczy ze względu na zakaz sytuowania zabudowy;
zaś w punkcie 6) ustalono szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: ustala się zakaz zabudowy.
W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz.503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) wynika natomiast, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).
Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego planu miejscowego wynika, że na obszarze, na którym położone są działki skarżącej, występują zróżnicowane formy ochrony przyrody i krajobrazu. Należą do nich: otulina Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborski Park Krajobrazowy, obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Wielki Sandr Brdy – PLB220001.
Zatem zastosowanie znajdują przepisy:
- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (Dz. U. nr 64, poz. 305 ze zm.), w którym wyznaczono obszar Parku oraz strefy ochronnej, zwanej otuliną.
- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. nr 230, poz. 1545) którym ustanowiono plan ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", a które zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, które stanowią załącznik nr 7 do rozporządzenia.
– § 2 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66, poz. 1459), wskazującego szczegółowe cele Parku oraz § 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Sejmiku, którym wprowadzono na terenie Parku szereg zakazów i uregulowano odstępstwa od nich.
- art. 28 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) dotyczących obszaru Natura 2000.
Jednakże regulacje te, dotyczące ustanowionych na obszarze planu miejscowego, na którym położona są nieruchomości skarżącej, form ochrony przyrody i krajobrazu, że nie przewidują całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy.
Ograniczenia, wynikające z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego nie wprowadzają bezwzględnego zakazu realizowania nowej zabudowy. Po pierwsze, dopuszcza się budowę nowych obiektów budowlanych w odległości większej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Po drugie, dopuszcza się budowę nowych obiektów budowlanych również w pasie 100 m od linii brzegów, jeżeli obiekty te służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po trzecie, dopuszcza się pod określonymi warunkami zabudowę w pasie 100 m od linii brzegów na obszarach zwartej zabudowy wsi, istniejących siedlisk rolniczych oraz istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
W tym miejscu należy zauważyć, że ograniczenia zawarte w ww. uchwale Sejmiku są w większości powtórzeniem przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który wymienia zakazy, które mogą zostać wprowadzone w parku krajobrazowym. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). Innym ograniczeniem wynikającym także z ustawy o ochronie przyrody jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy.
Załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" wprowadza ustalenia dla aktów planistycznych obowiązujące w otulinie Parku. Ustalenia te wprowadzają ograniczenie zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w strefach wytyczonych w ww. załączniku. Z analizy granic powyższych stref wynika, że nie obejmują one obszaru zaskarżonego planu miejscowego, a tym samym nieruchomości będącej własnością skarżącej.
Ustalenia zawarte w załączniku nr 7 do powyższego rozporządzenia wprowadzają ponadto wymagania ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, który to teren także nie pokrywa się z terenem objętym planem miejscowym.
Powyższe ustalenia potwierdza treść załącznika graficznego do Studium zatytułowanego "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", na którym oznaczono zarówno przebieg istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, jak zasięg ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, które nie obejmują działki skarżącego.
Również punkt ujęcia i kierunek widoku o wybitnej wartości oznaczony na mapie Studium oraz na załączniku graficznym nr 1 do planu nie obejmuje działek skarżącej. Zgodnie z § 6 ust. 10 zaskarżonej uchwały wschodnia część obszaru planu położona jest w zasięgu atrakcyjnego widoku na Jezioro C. z punktu widokowego usytuowanego poza obszarem planu. Działki będące własnością skarżącej usytuowane są według rysunku planu, poza liniami wyznaczającymi kierunek i ujęcie atrakcyjnego widoku.
Nie znajduje właściwego uzasadnienia § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada uzasadniała zakaz zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako ZE, a więc części terenów, na których położone są działki skarżącej, położeniem ich w zasięgu korytarza ekologicznego, a także istniejącą ekspozycją krajobrazową (położeniem w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro C.).
W odniesieniu do możliwości zabudowy załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadza nadto:
– wymóg lokalizowania nowej zabudowy we wsiach o zwartej zabudowie w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy(pkt 4 lit. g),
– na terenach rolniczych wymóg nie rozpraszania zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 4 lit. h),
– zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli na gruntach leśnych z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną oraz bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką (pkt 4 lit. i),
– wymóg dążenia do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zespołów i skupisk zabudowy (pkt 4 lit. j).
Z powyższych postanowień nie wynika zatem bezwzględny i całkowity zakaz zabudowy na terenach otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie", a wręcz przeciwnie, dopuszczają one możliwość zabudowy, po spełnieniu określonych wymogów.
Ogólnikowa argumentacja dotycząca § 6 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym zakaz zabudowy terenów oznaczonych jako R, ZL, ZE uwarunkowany jest ponadto "szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", również nie stanowi – zdaniem Sądu - uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącej.
Sąd orzekający w niniejszym składzie uwzględnia stanowisko zawarte w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 755/13 i II SA/Gd 679/19 i II SA/Gd 59/21, które dotyczą nieruchomości położonych w tych samych jednostkach planistycznych, co nieruchomości skarżącej, a w których wskazano, że Rada nie wykazała, aby zachodziły okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazów dalej idących od przyjętych w powszechnie obowiązujących przepisach wprowadzających wyżej opisane formy ochrony przyrody. Co za tym idzie, przewidziane postanowieniami planu wyłączenie nieruchomości skarżącej spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza jednak, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, CBOSA).
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.
Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, jak np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Konstytucja RP - w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 - dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności.
Tak więc organ przy uchwalaniu planu musi dokonywać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).
W analizowanej sprawie Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy jego nieruchomości. Brak jest bowiem wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości będącej własnością skarżącej. Podkreślić należy, że wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, to jest w aktach ustanawiających na tym terenie otulinę Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborski Park Krajobrazowy oraz obszar Natura 2000 "Wielki Sandr Brdy". Wprowadzenie dalej idących ograniczeń wymaga zatem od organu planistycznego wnikliwego uzasadnienia i wyważenia interesu publicznego z prywatnym, których - w okolicznościach niniejszej sprawy - w ocenie Sądu zabrakło. Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynikają przyczyny, dla których Rada uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak daleko naruszających prawo własności skarżącego. Brak jest dostatecznego wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w sferę własności skarżącej.
Swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują postanowienia planu przewidujące dla terenu nieruchomości skarżącej całkowity zakaz zabudowy.
Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art.31 ust 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych. Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.
W ocenie Sądu, Rada nie wykazała, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności skarżącej, to jest, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia jej nieruchomości całkowitym zakazem zabudowy.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał nadto na uwadze, że granice władztwa planistycznego wyznacza także wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości mówiąca, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Sądu, zasada ta została naruszona w zaskarżonym planie poprzez określenie przeznaczenia działek skarżącej z wykluczeniem zabudowy, przy jednoczesnym wyznaczeniu w planie terenów, na których dopuszczono realizację zabudowy "na podstawie wydanych decyzji administracyjnych". Należy przy tym podkreślić, że - wbrew twierdzeniom Rady, z postanowień planu nie wynika, jakich prawomocnych decyzji administracyjnych dotyczy ta regulacja.
W § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE. Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne. Postanowienia planu mówią o prawomocnych decyzjach administracyjnych, bez ich uszczegółowienia. Należy więc przyjąć, że uwzględniają również ewentualne ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które – bez takiego przepisu planu, w myśl przepisów u.p.z.p. podlegałyby wygaszeniu jako sprzeczne z postanowieniem zakazującym zabudowy. Oba te przepisy są sprzeczne, określają bowiem różny zakres zakazu zabudowy. Z § 6 ust. 5 wynika, że na terenach oznaczonych jako R, (i ZL, ZE) ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych. Natomiast z § 14 ust. 1 uchwały wynika, że ustalony zakaz zabudowy (bezwarunkowy) dotyczy wszystkich terenów w obszarze planu, za wyjątkiem terenu 10.R1, dla którego jedynie dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne. Nie wiadomo, czy § 14 ust. 1 uchwały dotyczy tylko zabudowy, która już powstała w dniu uchwalania planu, czy również zabudowy przyszłej.
Należy również zauważyć, że jeżeli Rada, konstruując takie przepisy chciała aby dotyczyły one jedynie tych terenów, na których rozpoczęto już procesy budowlane, a więc dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, to takie postanowienia pozbawione byłyby normatywnej treści. Zgodnie bowiem z art. 65 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1); przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2); stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (ust. 3). Oczywistym zatem jest, że również bez tak sformułowanych przepisów planu w mocy pozostałyby ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie których inwestor mógłby budować.
Jeżeliby natomiast przyjąć, że § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały uwzględnia również ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady równości. Brak jest bowiem rzeczywistej cechy odróżniającej nieruchomości skarżącej znajdujące się na terenach oznaczonych jako ZE od nieruchomości znajdujących się na tych samych terenach, na których – zgodnie z § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały - dopuszczono zabudowę gdyż "wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocne decyzje administracyjne". Tym bardziej, że również te nieruchomości (objęte możliwością zabudowy) położone są - jak cały obszar planu - na terenie otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 "Wielki Sandr Brdy", co potwierdza brak cechy odróżniającej je w sposób relewantny od nieruchomości skarżącej. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kwestionowany zakaz zabudowy został wprowadzony na działkach skarżącej również z naruszeniem zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na działkach tych wykluczono bowiem jakąkolwiek zabudowę, pomimo iż część sąsiednich działek z obszaru planu, w wyniku postanowienia planu dopuszczającego zabudowę "na podstawie wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych", została w istocie przeznaczona pod zabudowę. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.
Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są do organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma zatem obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem interesu publicznego w przeznaczeniu nieruchomości w planie są wymagane ustawą uzgodnienia z określonymi organami. Organy uzgadniające treść projektu planu przedstawiają wymogi interesu publicznego w zakresie swojej właściwości. Nie mogą natomiast wyrażać występujących na danym terenie interesów prywatnych. Te są bowiem konkretyzowane przez podmioty, którym służą określone prawa do terenów objętych procedurą planistyczną. W konsekwencji interes publiczny i interesy prywatne podlegają rozważeniu przez radę gminy. Sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez uprawnione do tego organy nie zwalniała Rady z obowiązku rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych planem. Szczegółowej i dogłębnej analizy w tym zakresie w niniejszej sprawie zabrakło.
W świetle cytowanego powyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem.
Opisane powyżej naruszenia władztwa planistycznego przez uchwalającą zaskarżoną uchwałę Radę poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowią o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i są podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.
Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego, Sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez objęcie nieruchomości skarżącej całkowitym zakazem zabudowy. Organ nie uzasadnił wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącej. Ponadto w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów, przeznaczając niektóre z nich - w wyniku niejasnych postanowień planu - pod zabudowę, zaś działki skarżącej z zabudowy całkowicie wykluczając.
Powołane wśród wniosków skargi przepisy § 15 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego planu nie dotyczą w ogóle jednostki planistycznej określonej symbolem ZE i ZL, a zatem wniosek o stwierdzenie ich nieważności nie mógł być uwzględniony, skoro działki, będące przedmiotem własności skarżącej w całości położone są na tak oznaczonym w planie terenie. Natomiast, o czym już mowa była powyżej, Sąd wychodząc poza granice wniosków skargi, stwierdził również nieważność przepisów planu dotyczących działki skarżącej położonej w strefie ZL o nr [...], a zawartych w § 15 ust. 1 pkt 2, 5 i 6.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/414/2013 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r. w części wykluczającej całkowicie zabudowę na nieruchomościach będących własnością skarżącej, tj. § 4 ust. 2 pkt 3 i 4, § 6 ust. 5, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 - w zakresie odnoszącym się do działek [...]-[...].
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Rady Gminy Chojnice na rzecz J. H. kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.