II SA/Gd 177/26

II SA/Gd 177/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/2598/25 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących T. K. i K. K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. T.K. i K. K.(dalej: "Strony", "Wnioskodawcy", "Skarżący") wystąpili do Wójta Gminy Luzino (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...] położonej w D., gmina L.
Decyzją z 20 maja 2025 r. nr ZPNOS.6730.30.2025.DR/MM Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W dniu 21 maja 2025 r. Wnioskodawcy złożyli w Urzędzie Gminy Luzino pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy", w którym wskazali, że działając jako współwłaściciele działek nr [...], [...] i [...] składają odwołanie od decyzji RRL.6730.123.2025 wydanej dnia 14 maja 2025 r., która dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W dniu 27 maja 2025 r. T. K. naniosła na powyższym odwołaniu odręczne poprawki skreślając numer "RRL.6730.123.2025" (zastępując go numerami: "ZPNOS.6730.29.2025", "ZPNOS.6730.30.2025", "ZPNOS.6730.31.2025"), skreślając słowo "wydanej" (zastępując go słowem "wydanych") oraz dopisując: "20.05.25" po słowach: "z dnia".
Postanowieniem z 16 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja opisana na wstępie - przesyłka pocztowa została odebrana osobiście przez T. K. w dniu 4 czerwca 2025 r. (środa). Tym samym 14-dniowy termin wniesienia odwołania od tej decyzji zaczął Stronie biec od dnia następnego (5 czerwca 2025 r.) i upłynął w dniu 18 czerwca 2025 r.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się
w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kolegium podkreśliło, że przepis ten należy odczytywać w ten sposób, iż zakreśla on jedynie końcowy termin do wniesienia środka odwoławczego, zaś wskazany w tym przepisie początek biegu terminu, jakim jest dzień "doręczenia decyzji stronie" oznaczany jest zasadniczo po to, aby możliwe było ustalenie daty, w której termin ten upłynął, przy czym - stosownie do art. 57 § 1 k.p.a. - przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie.
Organ odwoławczy wskazał: "w niniejszej sprawie strony złożyły swoje odwołanie od opisanej na wstępie decyzji organu I instancji (pismo stron z dnia 21.05.2025 r.) zostało nadane osobiście tego samego dnia w siedzibie organu".
Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowe odwołanie zawiera odręczne skreślenia i dopiski Stron wskazujące m.in. na decyzję nr ZPNOS.6730.30.2025.DR/MM wraz z datą 27 maja 2025 r., co oznacza, że odwołanie Stron od decyzji zostało złożone jeszcze przed doręczeniem przedmiotowej decyzji Stronom, które miało miejsce w dniu 4 czerwca 2025 r.
Zdaniem organu odwoławczego wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Decyzja, która nie została doręczona stronie jest bowiem decyzją nieistniejącą, która nie weszła do obrotu prawnego. Dopiero dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania.
Podsumowując Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia
z przedmiotową niedopuszczalnością odwołania wniesionego przez stronę przed doręczeniem decyzji, od której strona wniosła odwołanie.
Na powyższe postanowienie Kolegium T. K. i K. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący wskazali, że skargę opierają na zarzutach rażącego naruszenia przez Kolegium następujących przepisów prawa
o postępowaniu administracyjnym, stanowiącego również rażące naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP, tj. na zarzutach:
1. naruszenia: art. 129 § 2 k.p.a., które było wynikiem rażącego naruszenia art. 57 § 1 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Kolegium nieprawidłowego założenia, że k.p.a. wyznacza moment początkowy terminu do wniesienia odwołania
i jako ten moment wskazuje jedynie datę doręczenia stronie decyzji administracyjnej, co spowodowało rażąco nieprawidłowe ustalenia początkowej daty terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie,
a co równocześnie stanowiło naruszenie art. 2, art. 7, art. 30, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.,
2. naruszenia: art. 57 § 5 k.p.a., art. 2, art. 30, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7
i art. 8 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że dokonanie przez stronę postępowania administracyjnego czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej przed rozpoczęciem biegu terminu do jej dokonania (z zastrzeżeniem tego, że Skarżący uważają, że w ich przypadku ten termin rozpoczął bieg) jest bezskuteczne;
3. naruszenia art. 2, art. 30, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., jak również art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że odwołanie Stron było niedopuszczalne w sytuacji, którą Kolegium zakwalifikowało jako wniesienie tego środka prawnego za przedwczesne,
a w konsekwencji powyższego
4. naruszenia art. 134 k.p.a. oraz art. 2, art. 30, art. 78 Konstytucji RP - poprzez uznanie odwołania Skarżących za niedopuszczalne i wydanie zaskarżonego postanowienia,
a ponadto
5. naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. stosowanego zgodnie z art. 126 tej samej ustawy, a tym samym art. 8 § 1, art. 9, art 80 i art. 11 k.p.a. oraz Preambuły, art. 1, art. 2 oraz art. 30 i art 78 Konstytucji RP - poprzez niechlujne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które:
a) nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do kolejności zdarzeń związanych z wydawaniem i doręczaniem przez Wójta decyzji z 20 maja 2025 r. w sprawie ZPNOS.6730.30.2025.DR/MM oraz do złożenia odwołania przez Skarżących, a także przebiegu tych zdarzeń,
b) nie wyjaśnia w wymagany sposób przesłanek prawnych uznania przez organ drugiej instancji odwołania za przedwczesne oraz rozumowania, które doprowadziło Kolegium do takiego wniosku i rozstrzygnięcia,
oraz
c) w ogóle nie wyjaśnia przesłanek uznania odwołania wniesionego rzekomo przedwcześnie za niedopuszczalne - brak opisania dokonanej przez Kolegium wykładni przepisu art. 134 k.p.a.;
6. naruszenia przepisów Preambuły, art. 1, art. 2, art. 30 i art. 78 Konstytucji RP oraz
art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. - poprzez uznanie odwołania za niedopuszczalne
w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi Skarżącym niezwłocznie po wniesieniu przez nich odwołania na możliwe negatywne skutki takiego działania tych stron podjętego przed formalnym doręczeniem im decyzji administracyjnej;
a w konsekwencji powyższego
7. naruszenia przepisów art. 15, art. 6, art. 7, art 7b, art. 8 § 1, art. 9 i art 12 § 1 k.p.a.,
a także Preambuły, art. 1, art. 2, art. 7, art. 30 i art. 78 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe wykonanie przez Kolegium instancyjnej kontroli niniejszej sprawy, w tym dokonanie jej z naruszeniem Konstytucji i ustawy (k.p.a.);
8. naruszenia przepisów art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz Preambuły i art. 78 Konstytucji RP - poprzez pozbawienie Stron prawa do odwołania na skutek arbitralnego, nieadekwatnego i niewłaściwego zastosowania przepisów k.p.a.
W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że zaskarżone postanowienie stanowi jaskrawy przykład regresu, jaki systematycznie następuje w podejściu zarówno ustawodawcy, jak i organów władzy oraz administracji publicznej do roli państwa w relacji do obywatela oraz pozycji obywatela względem państwa, a przez to do obowiązków organów państwa i samorządu terytorialnego względem obywatela.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w k.p.a. brak jest przepisu statuującego explicite skutki przedwczesnego wniesienia pisma do organu, zwłaszcza odwołania. Co więcej, k.p.a. nie określa daty początkowej terminu do zdziałania przez stronę określonej czynności oraz nie definiuje, czym w ogóle miałoby być przedwczesne wniesienie pisma,
w tym odwołania. Podniesiono, że skoro żaden z przepisów k.p.a. nie określa wprost, czym jest przedwczesne wniesienie pisma i skutków takiego przedwczesnego wniesienia, w tym odwołania, Kolegium powinno było wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu skarżonego postanowienia (tj. wyjaśnić Stronom) swoje rozumowanie, które doprowadziło do przedmiotowego wniosku, tzn. wskazać przepisy ustawy, które wyłożyło w ten sposób,
że doprowadziły go do kwestionowanych wniosków, iż odwołanie zostało wniesione przedwcześnie i takie odwołanie jest niedopuszczalne oraz przedstawić sposób procesu myślowego, który do tych wniosków doprowadził.
W ocenie strony skarżącej Kolegium powinno było wyjaśnić Stronom, dlaczego pominęło w ocenie sprawy fakt zapoznania się przez Strony z decyzją Wójta w siedzibie tego organu za niewystarczające do uznania decyzji za doręczoną lub niewystarczającą do rozpoczęcia dla nich biegu terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem Skarżących lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i jego istotne wady nasuwają wniosek, że organ odwoławczy w ogóle nie dokonał własnej analizy i wykładni przepisów, a posłużył się jedynie wnioskiem znalezionym w części orzeczeń sądów administracyjnych, których nie powołał nawet w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucono, że pobieżność i lapidarność merytorycznej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz jego ułomności językowe (wskazujące na brak korekty tekstu) sugerują, że Kolegium zlekceważyło nie tylko swoje obowiązki uregulowane w kodeksowych zasadach postępowania administracyjnego, ale i przepisy Konstytucji RP.
Strona skarżąca powtórzyła, że skoro żaden przepis k.p.a. wprost nie określa skutków przedwcześnie podjętej czynności procesowej strony tego postępowania, to wszelkie przepisy regulujące terminy dokonywania czynności i ich skutki powinny być wykładane z poszanowaniem słusznego interesu strony, którego elementem jest prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji w toku instancji (art. 2 i art. 78 Konstytucji RP). Wskazano, że w dniu 21 maja 2025 r. decyzja Wójta już istniała i Strony miały możliwość zapoznania się z nią w aktach sprawy. W sprawie istniał zatem w chwili wnoszenia odwołania przez Strony konkretny akt administracyjny, który mógł być substratem zaskarżenia.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 grudnia 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania T. K. i K. K. od decyzji Wójta Gminy Luzino z 20 maja 2025 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego
z częścią usługową na działce nr [...] położonej w D., gmina L.
Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), zgodnie
z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo
i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie "niedopuszczalności odwołania" nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. Natomiast w judykaturze wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym (zob. wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, np. w razie wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji (tak: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r. sygn. akt
II SA/Gd 651/12). Natomiast do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu, który nie jest decyzją, czy też wniesienie odwołania od decyzji, która nie została skutecznie doręczona stronie (zob. wyroki NSA: z 24 marca 2026 r. sygn. akt I FSK 1304/23 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt III FSK 1555/22).
Po tych uwagach natury ogólnej dotyczących niedopuszczalności odwołania należy również wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej.
W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania,
tj. zasadę prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8
§ 1 k.p.a.) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasady te znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno
w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego
w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie
z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).
Z kolei w judykaturze zwraca się uwagę, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Podkreśla się także,
że prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W rezultacie, uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach
z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23). Konsekwentnie też przyjmuje się,
że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził,
że powyższym zadaniom Kolegium nie sprostało, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.
Należy zauważyć, że uzasadnienie postanowienia z 16 grudnia 2025 r. składa się
z kilku krótkich akapitów i - jak słusznie zauważono w skardze - jest nie tylko lakoniczne, ale również sporządzone w sposób bardzo niestaranny. Świadczy o tym choćby pierwsze zdanie w czwartym akapicie uzasadnienia, które brzmi: "Natomiast w niniejszej sprawie strony złożyły swoje odwołanie od opisanej na wstępie decyzji organu I instancji (pismo stron z dnia 21.05.2025 r.) zostało nadane osobiście tego samego dnia w siedzibie organu". Mało zrozumiałe jest również pierwsze zdanie w trzecim akapicie: "Decyzja opisana na wstępie - przesyłka pocztowa została odebrana osobiście przez p. T. K. w dniu 04.06.2025 r. (środa)". Po czym Kolegium stwierdza: "Tym samym
14 dniowy termin wniesienia odwołania od tej decyzji zaczął stronie biec od dnia następnego (05.06.2025 r.) i upłynął w dniu 18.06.2025 r.".
Zdaniem Sądu powyższe zapisy zawarte w zaskarżonym postanowieniu mnożą wątpliwości, gdyż nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy wyrażenie "tego samego dnia" odnosi się do daty, którą było opatrzone odwołanie, dnia, w którym T. K. odebrała decyzję Wójta, czy dnia następnego, czy też może do 18 czerwca 2025 r. Nie pozwalają także stwierdzić, jaką datę Kolegium uznało za miarodajną do stwierdzenia, że w tej dacie Skarżący uzyskali możliwość zapoznania się z decyzją Wójta i kiedy, korzystając z tej możliwości, zapoznali się z nią.
Zasadnie zauważono w skardze, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do okoliczności zapoznania się przez Skarżących z decyzją Wójta w siedzibie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wypowiedział się również w kwestii, czy fakt zapoznania się z treścią decyzji (przed jej formalnym doręczeniem za pośrednictwem operatora pocztowego) może być wystarczający do uznania decyzji za doręczoną.
W kwestionowanym postanowieniu organ odwoławczy pominął również przebieg czynności i zdarzeń pomiędzy wydaniem przez Wójta decyzji (21 maja 2025 r.) a jej doręczeniem Skarżącym przez operatora pocztowego (4 czerwca 2025 r.).
Należy zwrócić uwagę, że po rozpoznaniu wniosków Skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanych na działkach nr [...], [...] i [...] Wójt wydał trzy decyzje odmowne, których uzasadnienia były niemal identyczne.
Lektura lakonicznego uzasadnienia postanowienia z 16 grudnia 2025 r. prowadzi do wniosku, że Kolegium nie odniosło się do całości materiału dowodowego, złożoności stanu faktycznego i wielości aspektów prawnych, jakie decydują o terminie, który należy uznać za właściwy do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
W powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem - co do zasady - wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07). Pogląd ten jest jednak uzasadniony jedynie w przypadku, gdy przewidziany ustawą środek zaskarżenia jest wniesiony od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego w dniu zapoznania się przez Skarżących z jej treścią w siedzibie organu pierwszej instancji.
Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2734/14
i z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12).
Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1320/18, brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym.
Dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art 110 § 1 k.p.a. zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu prawnego i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń
(zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3095/15). Pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a., należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia z zasadami prawidłowego doręczenia decyzji określonymi w k.p.a., decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana
(zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2289/17).
Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się
w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2022). Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 575).
Mając na uwadze przywołane wypowiedzi doktryny i judykatury jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko Kolegium co do przedwczesności odwołania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarżący zapoznali się z treścią decyzji Wójta z 20 maja 2025 r.
w siedzibie tego organu przed dniem 21 maja 2025 r., tj. przed dniem wniesienia odwołania. Późniejsze doręczenie tej decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie mogło skutkować stwierdzeniem, że Skarżący przedwcześnie wnieśli środek zaskarżenia.
W ocenie Sądu jako nad wyraz formalne i rygorystyczne jawi się więc podejście Kolegium, które w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawiło Skarżących uprawnienia do złożenia odwołania tylko z tego powodu, że wniesiono je przed formalnym odebraniem decyzji w dniu 4 czerwca 2025 r. Takie podejście stoi w opozycji do zasady ochrony zaufania do państwa i prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie
z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, OTK 2001/2/29; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 2).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 134 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i uznając odwołanie Skarżących za złożone w terminie rozpozna je merytorycznie.
Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądził od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 614 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).[pic]