II SA/Gd 1146/24

II SA/Gd 1146/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. K.-D. na uchwałę nr III/23/2024 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obręb geodezyjnego Stara Kiszewa, gmina Stara Kiszewa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Gminy Stara Kiszewa na rzecz skarżącej D. K.-D. kwotę 798 (siedemset dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr III/23/2024 Rady Gminy Stara Kiszewa w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego Stara Kiszewa w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad jej sporządzania, a mianowicie:
a) art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Stara Kiszewa uchwalonym uchwałą nr XVIII/124/2004 Rady Gminy Stara Kiszewa dnia 23 czerwca 2004 r.,
b) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad ładu przestrzennego oraz naruszenie prawa sąsiedzkiego, polegające na dopuszczeniu zabudowy produkcyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkalnych na terenach przeznaczonych przede wszystkim pod rozwój turystyki, gdzie dotychczas priorytetem było zachowanie struktur przyrodniczych i ich ochrona oraz brak wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi przedmiotową zmianą, w zmianie sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu wyłącznie w celu usankcjonowania jednej inwestycji, kosztem nieruchomości sąsiednich.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działek bezpośrednio sąsiadujących, tj. działek o nr [...] i [...]. Analizując interes prawny wskazano, iż zaskarżona uchwała umożliwia wybudowanie zakładu produkcyjnego o znacznych rozmiarach w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, w tym domu skarżącej, co znacząco zmieniło warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W Studium wskazano, iż gmina na tym terenie winna wspierać rozwój obiektów obsługujących ruch turystyczny i uatrakcyjniających pod względem rekreacyjnym ten obszar. Wskazano bezpośrednio, iż jest to teren potencjalnego rozwoju gospodarczego gminy związanego z turystyką. Z tych też powodów uznano jako politykę gminy dbałość o ład przestrzenny poprzez potrzebę uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenie na budowę, w szczególności zlokalizowanych poza terenem ośrodków usługowych. Równocześnie wskazano o potrzebie wspierania na tym terenie przekwalifikowania istniejących sposobów użytkowania na obsługujące ruch turystyczny.
Następnie skarżąca podniosła, że strefa K jest obszarem specjalnym związanym z rozwojem turystycznym gminy, w którym priorytetem jest zachowanie struktur przyrodniczych i ich ochrona, a zaskarżona uchwała ją wyłączyła. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności i prawie wykonywania własności (art. 140 i 144 k.c.), a także w przepisach prawa sąsiedzkiego. Jednocześnie wskazano, iż na skutek wyroku uchylono uchwałę nr XVI/101/2016 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Stara Kiszewa (działka nr [...]-[...]) w całości, gdzie jednym z motywów jej uchylenia było naruszenie prawa sąsiedzkiego (braku wyważenia interesów), jak i niezgodność ze Studium. Jednocześnie przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwiał realizację inwestycji w postaci zakładu produkcyjnego, gdzie zgodnie z poprzednim planem miejscowym była możliwość zrealizowania inwestycji jedynie mieszkaniowo-usługowej. Tym samym aby zalegalizować niezgodne z prawem działania umożliwiające realizację inwestycji w postaci zakładu produkcyjnego, Gmina Stara Kiszewa postanowiła zmienić Studium jedynie w zakresie takim, aby umożliwić realizację ww. inwestycji. Skarżąca ma więc interes prawny w tym aby zniweczyć możliwość zalegalizowania niezgodnej z prawem inwestycji, która w sposób znaczny oddziałuje na sąsiedztwo.
Ponadto, interes prawny został także potwierdzony dnia 9 czerwca 2021 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 3252/20, gdzie w uzasadnieniu wyroku ustalono, iż przedmiotowa inwestycja może wpływać na sposób korzystania z prawa własności. W niniejszej sprawie, zmiany są analogiczne, a przedmiotowa uchwała, która de facto legalizuje inwestycję w postaci zakładu produkcyjnego, który nie mógłby powstać na podstawie wcześniejszych zapisów planu miejscowego, narusza interes prawny skarżącej.
Przechodząc do zarzutów skarżąca przypomniała, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie ustaleń Studium uchwalonego uchwałą nr XVIII/124/2004 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 23 czerwca 2004 r. W tym przypadku kluczowa do powstania zaskarżonej uchwały była zmiana Studium uchwalona uchwalą nr XLVIII/305/2023 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 2 lutego 2023 r., gdyż zgodnie z wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy Stara Kiszewa od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 20/20, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały nr XVI/101/2016 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy nieruchomości położonych zgodnie z postanowienia studium w dwóch strefach, to jest w strefie A i K. Nie można zgodzić się z ogólnikowym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy Studium nie przewidują w takiej sytuacji uprzywilejowania dla którejkolwiek z tych stref" (str. 15 uzasadnienia wyroku NSA). Dalej NSA wskazał, iż jedna z tych stref wykazuje się daleko idącymi ograniczeniami. Stąd w przypadku ich nałożenia, winno się stosować zapisy dotyczące obydwu tych stref w taki sposób, aby zapisy nie były sprzeczne ze strefą A jak i K. Z uwagi na to, że strefa K ma większe ograniczenia niż strefa A (wszystkie działania w ramach strefy K są możliwe w strefie A, a nie wszystkie działania w ramach strefy A są możliwe do przeprowadzenia w strefie K), to zmiany muszą być zgodne przede wszystkim ze strefą K. Natomiast, jak już wielokrotnie wskazywano, nie ma żadnych wątpliwości, iż zmiany w zaskarżonej uchwale są niezgodne z zapisami strefy K, a co za tym idzie, uchwała ta jest niezgodna ze Studium. W strefie K nie jest możliwe ustanowienie stref produkcyjnych. Stąd z uwagi na nałożenie się tych stref NSA uznał, iż Studium nie pozwala na przeznaczenie terenu pod produkcję.
Powyższy wyrok spowodował procedowanie zmiany Studium poprzez wyeliminowanie strefy K, co pozwoliłoby uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczający tereny pod produkcję. Organ był świadomy, iż brak zmiany w tym zakresie uniemożliwia ustanowienia stref produkcyjnych. Zważając na powyższe nie ma żadnych wątpliwości, iż gdyby nie zmiana Studium, zaskarżona uchwała nie mogłaby powstać, bo byłaby niezgodna ze studium co najmniej w zakresie stworzenie funkcji produkcyjnej w strefie K, gdzie takowa nie może być realizowana.
Następnie skarżąca przypomniała, że w dniu 17 kwietnia 2024 r. WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1090/23 stwierdził niezgodność z prawem zmiany Studium uchwalonej uchwałą nr XLVIII/305/2023 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 2 lutego 2023 r. Wyrok ten jest prawomocny. Natomiast na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. uchwała ta utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Z niezrozumiałych przyczyn, w związku z utratą mocy zmiany Studium, zamiast zrezygnować z zaskarżonej uchwały, w dalszym ciągu ją procedowano, co stoi w sprzeczności ze Studium, zgodnie z argumentacją NSA z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 3252/20. Co więcej, zakwestionowana przez NSA zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła zmiany funkcji obszaru z usługowo-mieszkalnej na przemysłowo-magazynowo-usługową. Sąd uznał, że zmiana ta jest niezgodna ze Studium oraz przekroczyła władztwo planistyczne. Zaskarżona uchwała dotyczy zmian dalej idących, tj. zmiany funkcji na produkcyjną, która byłaby co do zasady możliwa w przypadku, gdyby zmiana Studium uchwalona uchwała nr XLVIII/305/2023 się ostała. Tym samym przywołana obszernie w skardze argumentacja Sądu nie straciła na aktualności, a co za tym idzie nie ma wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna ze Studium.
W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że powołany wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r. o sygn. II OSK 3252/20 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy Stara Kiszewa od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r. o sygn. II SA/Gd 20/20, na mocy którego stwierdzono nieważność w całości uchwały nr XVI/101/2016 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana dotyczyła zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki z funkcji mieszkaniowo usługowej na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały było m.in. nieuwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. NSA stwierdził, że prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale, obejmującej nieruchomości tylko jednego podmiotu zainteresowanego rozbudową zakładu produkcyjnego, umożliwił rozwój zabudowy produkcyjno usługowej, składów i magazynów na terenie sąsiadującym z terenami rolnymi i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, a dodatkowo umożliwił zmianę przeznaczenia północnej części działki nr [...] – dotychczas oznaczonej jako las i tak zagospodarowanej. Na skutek tych rozwiązań dopuścił znaczną zmianę zastanego ładu przestrzennego poprzez umożliwienie powstania zakładu produkcyjnego znacznych rozmiarów i pozbawił sąsiednie tereny mieszkalne (zagrodowe) naturalnego buforu przed immisjami związanymi z działalnością produkcyjną, bez należytego wyważenia interesu właściciela działek objętych zmianą planu miejscowego, interesu publicznego i interesów właścicieli działek sąsiednich. Tym samym powodem stwierdzenia nieważności był m.in. brak wyważenia interesów właścicieli działek sąsiadujących. Ponadto, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1090/23 WSA w Gdańsku stwierdził niezgodność z prawem zmiany Studium uchwalonej uchwalą nr XLVIII/305/2023 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 2 lutego 2023 r. z uwagi na analogiczne zmiany w uchwale.
Skarżąca przypomniała, iż powyższe rozstrzygnięcie zachowało swoją aktualność. Organ dokonując zmiany Studium ponownie podszedł do sprawy jednokierunkowo dopasowując politykę planistyczną do prywatnej inwestycji, do właściciela działek objętych zmianą, z pokrzywdzeniem właścicieli działek sąsiadujących. Ponownie umożliwiono na danym terenie zabudowę produkcyjną w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz umożliwiono usunięcie jedynego naturalnego buforu przed immisjami związanymi z działalnością produkcyjną - terenów leśnych. Ponownie organ nie wyważył interesu właściciela działek objętych zmianą planu miejscowego, interesu publicznego i interesów właścicieli działek sąsiadujących. Jednocześnie skarżąca zdaje sobie sprawę z potrzeby wspierania przedsiębiorców na terenie gminy, ale sam prawodawca gminny zauważył, iż gmina ma w większości charakter rolniczy, stąd nie powinno stanowić problemu znalezienie lokalizacji dla terenów produkcyjnych, która nie byłaby w bezpośrednim sąsiedztwie z istniejącą zabudową mieszkaniową. W tym przypadku prawodawca gminny w dokumentacji planistycznej wprost wyraził, iż działa na wniosek inwestora, a zmiana ma jedynie na celu ochronę jego interesów i zalegalizowanie zakładu produkcyjnego znacznych rozmiarów.
Skarżąca podkreśliła, że zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą jest istotna, umożliwiająca zabudowę produkcyjną w miejscu dozwolonej zabudowy mieszkalno-usługowej, zmieniając jednocześnie dla przedmiotowych działek strefę z K na A, gdzie w obszarze strefy K bezwzględnym priorytetem jest zachowanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona, a obszar strefy A dotyczy wzmożonego rozwoju gminy z trzonem usługowo-mieszkaniowo-produkcyjnym. Tak więc przedmiotowa zmiana Studium wywróciła do góry nogami dotychczasowe przeznaczenie działek jednej osoby umożliwiając rozwój zakładu produkcyjnego, co stoi w sprzeczności z interesami osób mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie.
Zważając na powyższe zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiająca zabudowę produkcyjną na działkach o nr [...]-[...] (działki jednego inwestora) stoi w sprzeczności ze wskazaniami m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak wyważenia interesów właścicieli działek sąsiednich umożliwiając powstanie zakładu produkcyjnego znacznych rozmiarów i pozbawiając sąsiednie tereny mieszkalne (zagrodowe) naturalnego buforu przed immisjami związanymi z działalnością produkcyjną, a działania organu - przykładowo w zakresie ekranów akustycznych -mają charakter jedynie prowizoryczny, gdyż abstrahując od realnego wyeliminowania immisji dzięki ekranom akustycznym, to położenie ich w zaproponowanym miejscu nie jest technicznie możliwe.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stara Kiszewa, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi w całości, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ przypomniał stanowisko skarżącej i wskazał, że nie zgadza się z przedstawionymi zarzutami oraz argumentacją. Ponadto, obie wymienione przez skarżącą sprawy sądowe odnoszą się jednak do Studium, a nie do planu miejscowego, co czyni rozważania w tym zakresie nieadekwatnymi względem treści zaskarżonej uchwały. Co więcej, ze wskazanego wyroku WSA w Gdańsku nie wynika, aby fakt nakładania się stref A i K był bezwzględną przeszkodą dla ustalenia funkcji produkcyjnych w planie miejscowym. A zgodnie z przywołanym orzeczeniem NSA "naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności".
Następnie organ odniósł się do władztwa planistycznego, czyli zadania własnego gminy, stanowiącego prawo samodzielnego stanowienia przez gminy o sposobie zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze i wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie powoduje, że zachodzą czy zajdą przypadki udaremnienia lub utrudnienia zabudowy działek skarżącej, bądź że sąsiedztwo z obszarem produkcyjnym spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu oraz rozporządzaniu tymi działkami w stopniu wyższym czy szerszym niż istniało to dotychczas na podstawie Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. przyjętego uchwałą nr XX/118/2012 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 24 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 1 czerwca 2012 r. poz.1904). Należy mieć bowiem na uwadze, że strefy A i K nakładają się w obszarze objętym planem miejscowym, przy czym obszar ten - ze względu na swoje położenie - jest częścią istniejących już struktur urbanistycznych pasa zabudowy wzdłuż ul. P. w S. o obowiązujących od lat różnorodnych funkcjach, w tym produkcyjnych. Tego typu funkcje zostały wskazane w planie miejscowym z 2012 r. również w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz działki nr [...] należącej do skarżącej (teren B016-P). Co więcej, w granicach analizowanego obszaru nie występują struktury przyrodnicze o charakterze ciągłym, zatem planowane zagospodarowanie nie może (logicznie rzecz biorąc) spowodować przerwania ich ciągłości.
Zdaniem organu na uwagę zasługuje także fakt, że tereny położone na południe od ul. P. w S., przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej, zabudowy zagrodowej oraz usług, zlokalizowane są analogicznie w strefach K według Studium i nie są terenami przeznaczonymi przede wszystkim dla rozwoju turystyki. Zabudowa produkcyjna zakładu "S." w S. funkcjonowała również przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. (teren B011-P). W jej sąsiedztwie plan miejscowy z 2012 r. wskazywał teren mieszkaniowo-usługowy (B018MN/U). Zarówno teren P, jak i teren MN/U nie były i nie są terenami przeznaczonymi dla rozwoju funkcji turystycznych i w tym zakresie nie kwestionowano zgodności miejscowego planu z 2012 r. z treścią Studium. Według planu miejscowego z 2012 r. na analizowanym obszarze znajdowały się tereny o symbolach: B011-P - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej i rzemieślniczej, B013-MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, B012-ZL. B009-ZL, B002-R (tereny rolne), B010-ZL (tereny lasów), a w sąsiedztwie tereny B014-MN/MR, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (po stronie wschodniej) i B008-MN/MR/U (po stronie zachodniej) - tereny zabudowy mieszkaniowo-zagrodowo-usługowej. Następnie organ wskazał, że uchwałą nr XVI/101/2016 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 24 maja 2016 r. zmieniono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. Plan obejmował istniejący wówczas teren zakładu produkcyjnego oraz położony na wschód od niego teren, dotychczas przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej i las. Jednocześnie organ przypomniał, że wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 20/20 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3252/20 NSA oddalił skargę kasacyjną. W konsekwencji tych orzeczeń plan miejscowy z 2016 r. został uznany za nieważny w całości, skutkiem czego dla analizowanego obszaru nadal obowiązywał plan miejscowy z 2012 r.
W dalszej kolejności organ stwierdził, że zaskarżona uchwała jest realizacją uchwały nr XL/264/2022 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 6 lipca 2022 r. o przystąpieniu do sporządzania opracowania. Wójt i Rada Gminy Stara Kiszewa, jako organy gminy, podjęły prace nad sporządzeniem nowego planu miejscowego w celu uporządkowania i ustalenia przeznaczeń oraz zasad zagospodarowania i zabudowy spornego obszaru, tak aby - uwzględniając potrzeby sąsiadów - umożliwić także funkcjonowanie i rozwój zakładu produkcyjnego. Studium wiąże organy gminy co do ogólnych wytycznych założeń polityki przestrzennej gminy. W każdym przypadku musi być ono dokumentem ogólnym i elastycznym. Z charakteru prawnego studium wynika, że jest to dokument, który określa kierunki i cele, a nie rozstrzyga o konkretnym przeznaczeniu nieruchomości. Rady gmin uchwalające plany miejscowe posiadają uprawnienie, które zwane jest władztwem planistycznym. Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszałby zapisy studium tylko wtedy, gdyby studium zawierało niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji analizowanego terenu objętego planem, zaś funkcje te i przeznaczenie takiego terenu plan miejscowy określiłby w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma bowiem doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.
Ponadto, w ocenie organu, na uwagę zasługuje również fakt, że organy opiniujące oraz uzgadniające plan miejscowy nie kwestionowały przedstawionych ustaleń tego planu, ani nie podnosiły kwestii rzekomej niezgodności czy sprzeczności z treścią Studium. Wojewoda Pomorski, któremu przedstawiono uchwałę wraz z całością dokumentacji formalno-prawnej, w tym obszernym uzasadnieniem, nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu i plan miejscowy został opublikowany (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 30 lipca 2024 r. poz. 3394).
W odpowiedzi na kolejne zarzuty organ przywołał definicję ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i podniósł, że plan miejscowy nie narusza zasad ładu przestrzennego ani "prawa sąsiedzkiego". Nie oznacza to, że dla różnych funkcji sąsiadujących ze sobą należy ustalać takie same parametry dotyczące gabarytów, czy też takie same postanowienia odnoszące się do formy architektonicznej dopuszczonych do realizacji obiektów budowlanych. Następnie organ przywołał treść art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p. przypominając, że przepisy te są zharmonizowane z art. 140 kodeksu cywilnego. Wskazano przy tym, że pod pojęciem ustawy, jako czynnika wyznaczającego granice treści prawa własności, rozumiane są nie tylko ustawy w znaczeniu ściśle technicznym, lecz w istocie wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego, uchwalane na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego aktu powoduje wyznaczenie nowych granic treści prawa własności.
Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, jakie uprawnienia, których wyrazem była możliwość określonego wykorzystania gruntu, zostały uszczuplone w ramach przysługującego jej prawa własności. Ponadto, prawo do odpowiedniego, do swoich potrzeb, zagospodarowania ma zarówno skarżąca, jako właścicielka działek nr [...] oraz nr [...], jak również przedsiębiorca zainteresowany utrzymaniem i dalszym rozwojem istniejącego zakładu produkcyjnego. Organ wyjaśnił, że plan miejscowy co do zasady może naruszać prawo własności nieruchomości, które nie są nim bezpośrednio objęte. Wynika to, przede wszystkim, z przepisów określających tak zwane prawo sąsiedzkie, w tym z art. 144 kodeksu cywilnego. Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. W związku z tym, ustalenia planu miejscowego określają także zakres dopuszczalnych, zgodnych z prawem immisji w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Ustalenia planu miejscowego mogą zatem wpływać na wykonywanie własności nieruchomości sąsiednich wobec obszaru objętego planem, w tym nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca. Organ powołał się obszernie na wyroki NSA odnoszące się do znaczenia ustaleń planu miejscowego dotyczących jednej nieruchomości dla wykonywania prawa własności innej, sąsiedniej nieruchomości.
Organ przypomniał, że w trakcie procedury planistycznej brano pod uwagę zarówno interesy właściciela zakładu produkcyjnego, wnioskującego o umożliwienie rozwoju obecnych funkcji, jak też interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz interesy publiczne Gminy Stara Kiszewa. W interesie całej gminy jest powiększenie terenów dla funkcji produkcyjno-usługowych, gdyż tego typu terenów jest na analizowanym obszarze niewiele. Zapisy projektu planu, w szczególności dotyczące wymaganych zasad ochrony środowiska, uwzględniają potrzeby ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości i obejmują np. nakazy realizacji pasów zieleni izolacyjno-krajobrazowej, nakazy zachowania standardów ochrony akustycznej. W wyniku uwzględnienia uwag zmieniono także niektóre wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu. Nie ulega także wątpliwości, że stan zagospodarowania i ustalone przeznaczenie nieruchomości może się zmieniać w czasie. Nie można zagwarantować każdemu właścicielowi nieruchomości niezmienności ustaleń planów miejscowych; plan może wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które nie ma charakteru bezwzględnego. Na mocy art. 6 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują (wraz z innymi przepisami prawa) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości. Stąd, w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. przewidziane zostały środki ochrony na wypadek, gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Co do zasady interesy różnych właścicieli zainteresowanych zagospodarowaniem jakiegoś terenu mogą być rozbieżne, a ustalenia planu miejscowego mogą być formułowane w sposób kompromisowy uwzględniając i ważąc interesy wszystkich zainteresowanych stron, w tym samej gminy. Co więcej, ustalenia zaskarżonej uchwały pozwalają na realizację potrzebnych Gminie Stara Kiszewa nowych terenów dla funkcji gospodarczych, co jest zgodne z celami strategicznymi gminy wykorzystując przy tym już w znacznym stopniu zainwestowane tereny.
W ocenie organu, w trakcie prac nad planem miejscowym ważono interesy prywatne sąsiadów, jak i przedsiębiorcy. W celu zminimalizowania oddziaływania na tereny sąsiednie ustalono, jak zostało to wyżej przytoczone, nakaz realizacji pasów zieleni izolacyjno-krajobrazowej oraz ekranu akustycznego (w miejscu gdzie realizacja odpowiednio szerokiego pasa nie byłaby realnie możliwa). Ustalone w planie miejscowym wskaźniki również służą zminimalizowaniu ewentualnego oddziaływania funkcji dopuszczonych tych planem na sąsiedztwo. Zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] oddalona jest około 47 m od granicy obszaru objętego zaskarżonym planem. Jednocześnie, znacznie bliżej tej działki, znajduje się teren produkcyjny oznaczony - w obowiązującym planie z 2012 r. - symbolem B016-P. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że dopuszczenie funkcji produkcyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej powoduje co do zasady nieuzasadnione ograniczenia prawa własności sąsiednich nieruchomości, które skutkować miałoby stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny o różnych funkcjach mogą być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych przy zachowaniu zasad ochrony środowiska. Wolność zagospodarowania można ograniczyć zaś jedynie w granicach określonych ustawą oraz z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego, przy czym subiektywne interesy właścicieli sąsiednich do obszaru planu nieruchomości nie powinny nadmiernie ograniczać prawa do zabudowy czy przeznaczenia cudzego terenu. W istotę planowania przestrzennego na poziomie gminy wpisane jest ważenie różnych, częstokroć sprzecznych interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też rozbieżnych bądź wykluczających się interesów indywidualnych. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących nie jest wystarczającą podstawą do uwzględnienia stanowiska skarżącej.
W piśmie z dnia 18 grudnia 2024 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W wyniku takiej kontroli sąd może uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała nr III/23/2024 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego Stara Kiszewa – dalej jako "m.p.z.p.".
Na wstępie należy wskazać, iż dla terenu objętego m.p.z.p. Rada Gminy Stara Kiszewa podjęła uchwałę z 24 maja 2016 r. nr XVI/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Stara Kiszewa (działka nr [...]-[...]), która przewidywała tożsame przeznaczenie terenów jak w niniejszej sprawie. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku miedzy innymi przez skarżącą, w efekcie czego wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20 tutejszy sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3252/20 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy Stara Kiszewa od powyższego wyroku sądu I instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając stanowisko zawarte w przywołanych orzeczeniach stwierdza, iż jest ono aktualne przy ocenie niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną.
Natomiast dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu przez sąd administracyjny należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, stron skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Przesłanką uwzględniania skargi nie będzie zaś sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623).
Rozważając w niniejszej sprawie kwestię legitymacji skargowej D. K. wskazać należy, że jest ona jest właścicielką działek o nr [...] i [...], co nie jest sporne w sprawie i zostało udokumentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których dotyczy kwestionowany plan o numerach [...]-[...].
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem miejscowym, czy też jego zmianą, ale w sąsiedztwie tego obszaru, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest wnikliwe zbadanie każdego przypadku indywidualnie. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. II OSK 1360/08; z dnia 5 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2479/12; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1213/16).
Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Doznaje jednak w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywiste jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób zaprzeczyć, że wynikające z ustaleń zaskarżonej uchwały (§ 5 pkt 1) przeznaczenie działek nr [...]-[...], jako terenów terenu produkcji – terenu produkcji przemysłowej, terenu produkcji energii, terenu składów i magazynów, może wpływać na sposób korzystania z prawa własności działek skarżącej sąsiadujących z tymi działkami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości.
W związku z tym sąd przyjął, że na skutek zakwestionowanego m.p.z.p. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co stanowi o spełnieniu formalnej przesłanki skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierającym badanie legalności zaskarżonej uchwały, ale też dalsze skutki co do bytu tej uchwały w obrocie prawnym. Powyższa ocena jest zbieżna z oceną akceptującą istnienie interesu prawnego D. K. do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 24 maja 2016 r. nr XVI/101/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Stara Kiszewa, dotyczącej działek nr [...]-[...], dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2021 r. II OSK 3252/20.
Przechodząc więc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały dokonywanej należy wskazać, że kontrola dotycząca aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.
Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.
Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja władztwa planistycznego oznacza także, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.
Gmina nie ma więc absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym więc wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie tego prawa. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.
Zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
W konsekwencji, choć niewątpliwie władztwo planistyczne stanowi uprawnienie organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12, LEX nr 1370495). Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.
Z tego względu kontrola planu miejscowego dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości, czy słuszności podejmowanych rozstrzygnięć, a zadaniem sądu jest wyłącznie skontrolowanie procedury uchwalania planu, czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.
Ponadto, jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych, której naruszenie powoduje nieważność poddanej kontroli uchwały rady gminy w całości lub części, jest przestrzeganie zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stopień tego związania zależy w dużej mierze od brzmienia studium. W związku z tym plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium - może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że plan nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium – zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1379/16, dostępny w CBOSA).
Jeśli zatem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określa kierunki zmian w przeznaczaniu terenów rolnych, to organ uchwałodawczy tej gminy w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, jest kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.
W tym miejscu zauważyć należy, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1090/23 stwierdzono niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 2 lutego 2023 r., nr XLVIII/305/2023 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stara Kiszewa".
Tym samym ocena zgodności zaskarżonej uchwały ze studium winna nastąpić w oparciu o treść tego aktu określoną uchwałą nr XVIII/124/2004 Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2004 r. Analiza studium oraz jego konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że akt prawa miejscowego nie jest zgodny ze studium. Analiza ta prowadzi do wniosku, że zaskarżony m.p.z.p. nie jest zgodny ze studium.
W kontrolowanej obecnie uchwale obszar działek [...]-[...] – teren 1P, zgodnie z § 5 ust. 1 m.p.z.p. przeznaczony został jako teren produkcji - teren produkcji przemysłowej, teren produkcji energii, teren składów i magazynów. Jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające wskazano w § 5 ust. 2:
1) obiekty liniowe i nieliniowe infrastruktury technicznej;
2) funkcje usługowe z zakresu usług nieuciążliwych, z wykluczeniem usług z zakresu oświaty i wychowania, sportu i rekreacji;
3) urządzenia produkujące energię z odnawialnych źródeł energii, w tym o mocy zainstalowanej powyżej 500 kW wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu.
Natomiast jak wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, zgodnie z częścią graficzną Studium tereny te znajdują się na obszarach dwóch stref – A i K. Zgodnie z pkt. 1.1 rozdziału II Studium – Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów strefa A stanowi trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny, a strefa K to korytarz rekreacyjny wzdłuż rzeki Wierzycy. W pkt. 2 rozdziału II Studium wskazano kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, gdzie w strefie A przewiduje się znaczny wzrost powierzchni zabudowanej oraz zmniejszenie powierzchni użytkowanej na cele rolnicze. Zgodnie ze Studium gmina powinna wpływać na rozwój terenów zabudowanych m.in. poprzez rozbudowę komunalnych elementów infrastruktury technicznej, tak kierując powstawaniem nowej zabudowy, aby stopniowo w pierwszej kolejności zabudować tereny sąsiadujące z wyznaczonymi w części graficznej ośrodkami usługowymi, w drugiej kolejności wzdłuż ważniejszych dróg wojewódzkich i powiatowych), a w ostatniej fazie na pozostałych obszarach. Z kolei strefa K jest obszarem specjalnym, dla którego powinny zostać opracowane indywidualne, szczegółowe programy oraz polityki użytkowania terenów. Bezwzględnym czynnikiem kształtującym kierunki zagospodarowania tej strefy jest utrzymanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona. Jest to teren potencjalnego rozwoju gospodarczego gminy związanego z turystyką. Z tych względów m.in. wskazano jako politykę gminy dbałość o ład przestrzenny, tj. potrzebę uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę i w szczególności zlokalizowanych poza teren wskazanych w części graficznej ośrodków usługowych.
Ponadto, w pkt. 10 rozdziału II Studium – Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej wskazano, że nie przewiduje się sporządzania planów miejscowych dla obszarów w wyniku których nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w przypadku strefy A – dla obszaru mniejszego niż 3 ha, dla strefy C – dla obszaru mniejszego niż 20 ha, przy czym strefę K należy w tym przypadku traktować jak strefę C z bezwzględnym warunkiem zachowania ciągłości struktury przyrodniczej dolnej rzeki Wierzycy. Dla ww. planów Studium jako podstawowy obszar planu zaleca się nie większy niż 20 ha.
Mając na uwadze powyższą część tekstową oraz część graficzną Studium, które muszą być spójne, sąd wojewódzki stwierdził, że analizowany obszar planu znajduje się w dwóch, w istocie kolizyjnych strefach.
Taka treść tekstu Studium w powiązaniu z załącznikiem graficznym oznacza, że gmina uchwalając plany zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się zarówno w strefie A, jak i K, powinna uwzględnić kierunki i zasady przeznaczania terenów dla obu tych stref w taki sposób, aby przyjęte przeznaczenie nie naruszało wymogów żadnej z tych stref. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że dla strefy K wprost przewidziano bezwzględny priorytet dla zachowania ciągłości struktur przyrodniczych oraz określono politykę gminy z wymogiem uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę i w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanych w części graficznej ośrodków usługowych.
Wskazówki interpretacyjne pozwalające gminie na stworzenie takich regulacji, które będą zgodne ze Studium, znajdują się także w kierunkach i wskaźnikach zagospodarowania strefy A, gdzie wyraźnie wskazano wytyczne co do powstawania nowej zabudowy. Jak to już wyjaśniono, Studium przewiduje określoną kolejność realizacji przez gminę zabudowy w ramach tej strefy, preferując te tereny, które sąsiadują z wyznaczonymi w części graficznej ośrodkami usługowymi oraz tereny położone wzdłuż ważniejszych dróg wojewódzkich i powiatowych. Dopiero w ostatniej fazie należy zabudowywać pozostałe obszary. Taka kolejność niewątpliwie służy celom, jakie gmina chce realizować w ramach tej strefy – rozwój i skupienie nowych inwestycji w taki sposób, aby zmniejszyć rozproszenie zabudowy. Jak zaś wynika z załącznika stanowiącego rysunek Studium, działki [...]-[...] nie sąsiadują z wyznaczonymi w części graficznej ośrodkami usługowymi, jak również nie są położone wzdłuż ważniejszych dróg wojewódzkich i powiatowych.
W ocenie sądu, analizowane tereny nie są priorytetowo wyznaczone do zabudowy, a tym bardziej zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów, prowadzącej do intensyfikacji dotychczas już istniejącej zagospodarowania o takim charakterze.
Studium dla strefy K nie przewiduje sporządzania planów dla obszarów w wyniku, których nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, dla obszaru mniejszego niż 20 ha. W związku z tym także i w tym względzie kontrolowany plan jest niezgodny ze studium.
Reasumując, zdaniem sądu, przeznaczenie ustalone w zmianie planu sprzeczne jest z postanowieniami Studium dla strefy K, a sprzeczność ta powoduje w konsekwencji naruszenie przez organ uchwałodawczy gminy przyznanego jej władztwa planistycznego.
Gmina nie wykonała zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20, aby rozważyć zakres tego władztwa w kontekście zapisów dotyczących strefy A i K, a w szczególności fakt, że teren podlegający zmianie przeznaczenia ze względu na położenie w strefie K stanowi miejsce potencjalnego rozwoju gminy związanego z turystyką, a sama gmina powinna wspierać przekwalifikowanie istniejących sposobów użytkowania na obsługujące ruch turystyczny. Takie zasady zagospodarowania powinny przyświecać gminie podczas procedowania zmiany planu miejscowego dla działek nr [...]-[...] tym bardziej, że mimo położenia działek także w strefie A, nie są one priorytetowo wyznaczone do zabudowy usługowo-mieszkaniowo-produkcyjnej. Skoro przedmiotowy teren nie jest w Studium preferowany do zabudowy produkcyjno-usługowej, a jednocześnie według innych jednoznacznych ustaleń tego aktu tereny te stanowią miejsce potencjalnego rozwoju gminy związanego z turystyką, gmina przy zmianie planu powinna uwzględnić szczególnie te kierunki rozwoju i zagospodarowania omawianego obszaru.
Powyższe naruszenie zasad uchwalania planu, tj. ustalenie dla działek nr [...]-[....] przeznaczenia sprzecznego z wymogami strefy K, skutkowało w konsekwencji naruszeniem przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy nie tylko bowiem dokonał nieuprawnionego wyboru między przeznaczeniami wynikającymi z nakładających się na przedmiotowym terenie stref Studium A i K, ale w efekcie ustalił przeznaczenie według strefy A bez należytego wyważenia interesu publicznego, wyrażającego się w rozwoju ekonomicznym gminy poprzez stworzenie ośrodka produkcyjnego i miejsc pracy, i interesów prywatnych, a także pominął dotychczasowy sposób zagospodarowania działek oraz w konsekwencji strefy sąsiadującej, obejmującej także działek skarżącej.
Prowadzi to do wniosku, że organ uchwałodawczy uwzględniając przede wszystkim interes właściciela przedmiotowych działek prowadzącego działalność produkcyjną, którą zamierzał rozwijać, w sposób nieuzasadniony ponownie pominął interes właścicieli sąsiednich nieruchomości przeznaczonych do zagospodarowania w sposób, z którym koliduje wyłączna zabudowa produkcyjna, a tym bardziej jej intensyfikacja.
Ważenie interesów, jakie miał przeprowadzić organ uchwałodawczy, nie spełnia zdaniem sądu wymogu proporcjonalności, szczególnie w kontekście zastanego ładu przestrzennego oraz wymagań Studium dla strefy K.
Reasumując, w ocenie sądu Rada Gminy uchwalając m.p.z.p. w zakresie działek nr [...]-[...] dopuściła się przede wszystkim naruszenia zasady zgodności planu z ustaleniami Studium, co skutkowało przekroczeniem przez nią władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy samowolnie i bez wiarygodnego wyjaśnienia przyznał prymat ustaleniom Studium dla strefy A pomijając, że te tereny, które nie znajdują się w sąsiedztwie wyznaczonych przez Studium ośrodków usługowych, ani wzdłuż ważniejszych dróg, powinny być przeznaczane pod zabudowę produkcyjno-usługowo-mieszkaniową w ostatniej kolejności, a zatem w takim wypadku szczególną uwagę należy zwrócić na to, czy planowana zmiana przeznaczenia pozwoli na spełnienie wymogów strefy K, która niewątpliwie na przedmiotowym terenie wskazuje na konieczność zachowania ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochronę oraz przeznacza go pod zabudowę związaną z turystyką. W konsekwencji tych niepełnych rozważań Rada Gminy dokonała zmiany przeznaczenia obszaru tworzącego pewien ład przestrzenny bez dopełnienia ciążącego na nim obowiązku należytego ważenia interesów, które ujawniają się na gruncie procedury związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego w gminie, co uzasadnia zasadność zarzutu o przekroczeniu przez Radę władztwa planistycznego.
Organ uchwałodawczy po raz kolejny przyznał prymat interesowi właściciela działek nr [...]-[...] i interesowi publicznemu wyrażającemu się w rozwoju gospodarczym i ekonomicznym gminy, pomijając interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie uwzględniono, że działalność produkcyjna co do zasady koliduje z zabudową mieszkaniową, zatem tym bardziej taka kolizja powstanie, jeżeli zabudowa tego rodzaju zostanie zintensyfikowana na tak niewielkim terenie dotychczas przeznaczonym i znajdującym się w otoczeniu terenów zabudowy mieszkalnej, zagrodowej i lasów. Ponadto, jak wskazano, kwestionowana zmiana doprowadziła do zmiany dotychczasowego ładu przestrzennego bez przekonującego uzasadnienia takiej decyzji, w szczególności w kontekście treści Studium. Oceny tej nie zmienia fakt minimalizowania uciążliwości związanych z dokonywaną zmianą i przeciwdziałaniu ewentualnych konfliktów, bowiem jak już wskazano działania w tym zakresie należy uznać za pozorne, gdyż w rzeczywistości zapewniają mniejszą ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, niż dotychczasowe przeznaczenie analizowanego terenu.
Wobec ustalenia, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, w sposób wskazany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego – zasady zgodności planu z ustaleniami Studium i w konsekwencji zasady władztwa planistycznego przyznanego Radzie, konieczne było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.