Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 1074/24

II SA/Gd 1074/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. i K. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr WOP.7722.59.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
P. L. i K. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 10 kwietnia 2018 r. skarżący zgłosili budowę dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] w K., obręb [...], załączając oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością, mapę obrazującą położenie i wymiary budynków, opis techniczny a także rysunki przedstawiające budynki (4,80 m x 7,29 m każdy).
W dniu 29 listopada 2023 r. dokonano na terenie ww. działki nr [...] oględzin dwóch obiektów budowlanych, tj. budynku letniskowego oraz budynku gospodarczego ustalając, że na działce tej znajdują się trzy obiekty budowlane. W północno-wschodniej części – budynek mieszkalny jednorodzinny (nr [...]), w północno-zachodniej – budynek parterowy letniskowy oraz przy jej południowej granicy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, budynek gospodarczy, oznaczony nr [...] w ewidencji budynków prowadzonej przez Starostę Nowodworskiego. Ustalono przy tym, że ww. budynek gospodarczy zajmuje powierzchnię 5,03 m x 7,53 m, ma wysokość 5,76 m, mierzoną od poziomu terenu do deskowania kalenicy dwuspadowego dachu, gdzie kalenica równoległa jest do granicy południowej działki. Zachodnia ściana budynku gospodarczego usytuowana jest w odległości 16,63 m od ogrodzenia przy granicy zachodniej działki nr [...] oraz w odległości 3,10 m od ogrodzenia przy granicy południowej, a także w odległości 11,78 m od narożnika południowo zachodniego budynku mieszkalnego nr [...]. Według oświadczenia inwestorów P. L. i K. L. budowę rozpoczęto po dokonaniu zgłoszenia wiosną 2020 roku. Budynek ten posadowiony jest na ławach fundamentowych, ściany wykonane są w technologii murowanej, a konstrukcja stropu poddasza oraz dachu wykonana jest w konstrukcji drewnianej, pokrycie wykonano z onduliny. Budynek nie posiada żadnych instalacji, a jego budowa nie jest zakończona: wewnątrz budynku brak jest okładzin ściennych (tynków), wykonane są jedynie ścianki działowe, a według oświadczenia inwestora strop pod nieużytkowym poddaszem zostanie całkowicie zamknięty. W chwili obecnej strop poddasza nie jest w pełni wykonany. Wewnątrz budynku znajdują się m.in. narzędzia ogrodowe, przetwory, rower, kosiarka, kosa spalinowa, agregat. Do protokołu z oględzin załączono szkic i zdjęcia.
Pismem z 31 stycznia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń.
Następnie postanowieniem z 27 lutego 2024 r. PINB wstrzymał skarżącym roboty budowlane polegające na budowie ww. wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o powierzchni zabudowy 5,03 m x 7,53 m, usytuowanego na działce nr [...]. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu.
Skarżący wnieśli zażalenie na tak wydane postanowienie, wnosząc jednocześnie o jego wstrzymanie.
Postanowieniem z 5 lipca 2024 r. PINB wstrzymał wykonanie postanowienia z 27 lutego 2024 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB z 27 lutego 2024 r.
W skardze na tak wydane postanowienie WINB zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa administracyjnego, tj.:
a) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie rzeczywistej powierzchni zabudowy obiektu;
b) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się brakiem należytego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie;
2) naruszenie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt budowlany postawiony przez skarżących wymaga decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę;
3) naruszenie § 9 ust. 3 w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że obiekt budowlany postawiony przez skarżących wymaga decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę;
4) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. budynek nie jest budynkiem, którego budowa została zgłoszona Staroście.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB.
Skarżący wyjaśnili, że w trakcie budowy budynku, na warunkach określonych w zgłoszeniu wykonali ocieplenie budynku poprzez dodanie na zewnątrz styropianu. Powołując się na orzecznictwo wskazali przy tym, że powierzchnia zabudowy, od której zależy wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, nie może być obliczana po zewnętrznej stronie ściany. Zdaniem skarżących, inne podejście prowadziłoby do możliwości kwestionowania legalności budynku po jego wybudowaniu lub w trakcie budowy w przypadku jego docieplenia. Skarżący wskazali na § 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując na zastosowanie analogiczne. Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że roboty budowlane związane z dociepleniem budynku nie stanowią budowy ani przebudowy budynku, tylko jego modernizację, która swym charakterem zbliżona jest do remontu.
W rezultacie zdaniem skarżących organ powinien ustalić rzeczywistą powierzchnie zabudowy bez uwzględnienia docieplenia. Nadto skarżący wskazali, że w ich ocenie powierzchnia ta nie przekracza 35 m2.
Nadto zdaniem skarżących, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu, że będący przedmiotem postępowania budynek nie jest budynkiem zgłoszonym Staroście, z uwagi na okoliczność, że znajduje się w innej lokalizacji działki nr [...]. Niewielka bowiem zmiana położenia budynku nie może uzasadniać uznania, że budowa odbyła się bez zgłoszenia. W ocenie skarżących zmiana ta nie jest istotna w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie narusza przepisów. Skarżący zwrócili także uwagę, że organ pierwszej instancji wydał decyzję, powołując się jedynie na przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). W takim też trybie została rozpoznana niniejsza sprawa, bowiem jej przedmiotem jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane w obu instancjach przez organy administracji postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć w pierwszej kolejności trzeba, że przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji w zakresie wstrzymania budowy był, wybudowany na działce nr [...] w K., budynek gospodarczy konstrukcji murowanej o wymiarach 5,03 m x 7,53 m, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. Budowę rozpoczęto wiosną 2020 roku i nie została ona zakończona. Inwestorami budowy są skarżący. Przedmiotem skargi jest natomiast postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 27 lutego 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Materialnoprawną podstawę prawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej: jak wcześniej P.b.). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Z samowolą budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem sporu pozostaje, czy realizacja spornego budynku wymagała pozwolenia na budowę, jak twierdzą organy, czy też mógł zostać on wybudowany na podstawie dokonanego przez skarżących zgłoszenia, co z kolei przekłada się na zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat – o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; Także w dacie budowy, nie wymagała pozwolenia a wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu wynikającym z Dz. U.2019, poz. 1186).
Jak stwierdzili w toku oględzin w dniu 29 listopada 2023 r. pracownicy PINB, będący przedmiotem postępowania, budynek gospodarczy ma następujące wymiary: 5,03 m x 7,53 m oraz wysokość 5,76 m mierzoną od poziomu terenu do deskowania kalenicy. Powierzchnia budynku wynosi 37,82 m2. Jest on posadowiony na ławach fundamentowych, ściany są wykonane w technologii murowanej, a konstrukcja stropu poddasza i dachu wykonana jest w drewnie, pokrycie wykonano z onduliny. Budynek nie posiada żadnych instalacji a jego budowa nie jest zakończona: wewnątrz budynku brak jest okładzin ściennych (tynków), wykonane są jedynie ścianki działowe a strop pod nieużytkowym poddaszem ma zostać całkowicie zamknięty.
Skarżący kwestionują sposób dokonania pomiarów, a w konsekwencji – powierzchnię zabudowy budynku, wskazując że pomiary powierzchni zabudowy powinny być dokonane bez uwzględnienia jego ocieplenia. Sąd jednak nie podziela stanowiska skarżących w tej kwestii.
W ocenie Sądu ugruntowane w tym zakresie jest stanowisko, według którego należy posiłkować się definicją pojęcia "powierzchni zabudowy", sformułowaną w PN-ISO, z której wynika, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (por. wyrok NSA z 19 września 2023 r., II OSK 3204/20, CBOSA). Do normy tej odwołuje się przy tym § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1669, w skrócie powoływane jako r.z.f.p.b.), zgodnie z którym powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b r.z.f.p.b. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 2 do r.z.f.p.b., w punkcie 12 tabeli, przepisy § 12 r.z.f.p.b. odnoszą się do normy PN-ISO 9836 (w zakresie właściwości użytkowych w budownictwie - Określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych), przy czym odnośnik wskazuje, że należy stosować najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. O powierzchni zabudowy do 19 września 2020 r. traktowała norma PN-ISO 9836. Przepisami r.z.f.p.b. została zastąpiona najnowszą normą, co oznacza, że od 19 września 2020 r. do lipca 18 lipca 2022 r. obowiązywała norma PN-ISO 9836:2015-12, zaś od 18 lipca 2022 r. - obowiązuje norma PN-ISO 9836:2022- 07. Nowa norma zakłada, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Z kolei, według poprzedniego brzmienia normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Niezależnie zatem od brzmienia norm w zakresie wyznaczania powierzchni zabudowy, podstawą jej obliczania w każdym przypadku jest rzut wymiarów zewnętrznych budynku, a nie jak tego oczekują skarżący – wymiary ścian budynku pomniejszane o określone warstwy, w tym przypadku ocieplenia. Wszystkie normy przy tym wyraźnie wskazują, jakie elementy nie podlegają wliczeniu do powierzchni zabudowy i są to elementy wystające ponad powierzchnię terenu, czy elementy drugorzędne budynku, np. schody zewnętrzne, rampy i pochylnie zewnętrzne, daszki, markizy, okapy dachowe, oświetlenie zewnętrzne. Niewątpliwie nie ma takiego charakteru ocieplenie, które skoro zostało uwzględnione w procesie budowlanym, stało się integralną częścią ścian budynku, a nie jego elementem zewnętrznym, czy drugorzędnym. Stąd też, argumentację skargi w tym zakresie uznać należy za całkowicie chybioną.
Skarżący podnoszą możliwość odrębnego wykonania budowy budynku gospodarczego i nie wymagającego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia docieplenia (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c). Zdaniem Sądu nie jest jednak dopuszczalne dzielenie procesu inwestycyjnego na drobniejsze fragmenty, z których poszczególne można realizować na podstawie zgłoszenia - w sytuacji, gdy łącznie po wykonaniu tych robót powstaje obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Powołany przepis zresztą dotyczy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu już istniejącego budynku, gdy tymczasem proces budowy obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania – jak wynika z akt sprawy – nie został zakończony. Z akt sprawy nie wynika też, by skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, polegających na jego ociepleniu. Należy zatem stwierdzić, że powstały obiekt stanowi całość techniczno-użytkową, składającą się na budynek gospodarczy, i należy go zakwalifikować jako obiekt budowlany. Budowa takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 P.b., gdyż jego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. (w dacie budowy), zgodnie z którą będący przedmiotem postepowania budynek gospodarczy o powierzchni niemal 38 m2 nie wymagał pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, którym skarżący się legitymują. W ocenie Sądu ustalenia organów administracji co do powierzchni wybudowanego obiektu są prawidłowe, a to oznacza, że budynek ten wymagał pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymują.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela także stanowiska skarżących w zakresie zastosowania § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Podkreślić należy, na co zresztą wskazują sami skarżący, że przepisy te regulują kwestie określonych w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej. Nie maja zastosowania do liczenia powierzchni zabudowy, o czym mowa była powyżej. Zastosowaną przez skarżących analogię uznać zatem należy za niedopuszczalną.
Skarżący wskazali, że ich intencją było wybudowanie budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście w dniu 10 kwietnia 2018 r. W załączonym do zgłoszenia opisie budynku gospodarczego podali przy tym wymiary 4,80 m x 7,29 m, co wskazuje powierzchnię 34,992 m2. Już tak zaplanowana inwestycja cechuje się dużym ryzykiem, że po jej zrealizowaniu powierzchnia zabudowy przekroczy istotną, gdyż graniczną na gruncie niniejszej sprawy powierzchnię 35 m2 i w rezultacie jej przedmiotem nie będzie budynek gospodarczy objęty możliwością wybudowania na podstawie zgłoszenia. Nawet bowiem zmiana jednego z planowanych do realizacji z wymiarów o 0,01 m, może spowodować przekroczenie granicznej powierzchni 35 m2. Takie ryzyko jednak obciąża inwestora, który chcąc skorzystać z dobrodziejstwa realizacji inwestycji na podstawie przepisów wyjątkowych, ściśle związanymi z określonymi warunkami, musi przestrzegać ich spełnienia.
Tym samym WINB prawidłowo stwierdził, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy ma powierzchnię przekraczającą 35 m2, zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę.
Jedynie na marginesie wskazać należy, że słusznie organy wskazały, że będący przedmiotem postępowania budynek, ze względu na jego lokalizację w wskazaną w zgłoszeniu z 10 kwietnia 2018 r., został wybudowany także z naruszeniem wskazanego w jego treści miejsca wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 2 P.b.). Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia w sprawie, skoro – jak to już wskazano powyżej – budynek gospodarczy ze względu na wymiary w ogóle nie mógł powstać na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy, lecz wymagał pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, co musiało, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować oddaleniem skargi.