II SA/Gd 1058/22

II SA/Gd 1058/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 23 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r., nr 424/XXXV/21 w przedmiocie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oddala skargę.
Uzasadnienie
G. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. nr 424/XXXV/21 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 16 sierpnia 2021 r., poz. 3095) w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 23 ust. 1 i 2 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) – dalej "u.o.p." w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 nr.36.poz. 175/1).
W uzasadnieniu skarżący przywołał przepisy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ("u.s.w") oraz art. 23 ust. 1 i 2 i art. 24 ust. 1 u.o.p. W dalszej części przywołał szereg przykładów orzecznictwa, wskazując że w myśl orzecznictwa sądowego wprowadzenie zakazów nie może odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją, jak np. zasadę równości podmiotów. Skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego, to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na statuującym je przepisie. Wprowadzenie zakazów nie może jednak odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją, jak np. zasadę równości podmiotów, która wymaga, by przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.
Zdaniem skarżącego, katalog zakazów wprowadzanych dla danej formy ochrony przyrody nie może być poszerzony o inne zakazy, których nie przewiduje u.o.p. Wszelkie ograniczenia w postaci zakazów wprowadzane uchwałą sejmiku województwa muszą mieć podstawę ustawową i mieścić się w ramach katalogu zakazów określonego w art. 24 u.o.p. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Ponadto, istotnym elementem zasady proporcjonalności jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości wskazanych w powołanym przepisie u.o.p.
Skarżący wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego z 24 lipca 2009 r., Rep. A nr [...] r., jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w O., stanowiącej działkę o nr ew. [...] dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi Kw nr [...]. Tym samym posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ jego nieruchomości bezpośrednio dotyczą postanowienia tego aktu prawa miejscowego. Wyjaśnił, że uchwala w § 5 ust. 1 wprowadza dwie strefy funkcjonalne: A - zwaną rdzeniową (obszar OChK o wysokich walorach krajobrazowo - przyrodniczych) i B - zwaną rozwojową (o ograniczonej liczbie zakazów). Natomiast, jak stanowi § 5 ust. 3 pkt 3 tej uchwały, wyłącznie na terenie strefy funkcjonalnej A Obszaru obowiązują zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek: Czarna Woda (Wda) i Struga, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka nr ew. [...], której skarżący jest współwłaścicielem, znalazła się przy tym w strefie funkcjonalnej: A - zwanej rdzeniową, dla której wprowadzono zakaz zabudowy, co obrazuje zał. nr 1 do ww. uchwały - Bielawski Obszar Chronionego Krajobrazu - Arkusz 2 z 8. Tak więc, uchwała ta ograniczyła znacząco możliwość korzystania z nieruchomości skarżącego. Działka ta, według ewidencji gruntowi budynków, stanowi łąki klasy 4, oznaczenie ZNz - teren trwałych użytków zielonych. Za tę działkę jest uiszczany podatek rolny. Na tej działce posadowiony jest kontener budowlany, który tworzy domek letniskowy.
Dalej skarżący wskazał, że jak wynika też z opracowania ekofizjograficznego podstawowego dla obszaru Gminy Władysławowo z 4 czerwca 2018 r., do sołectwa Ostrowo należą zabudowania właściwej wsi Ostrowo wraz z częścią położoną przy ul. O. (od ul. K. do M.), zabudowania Ostrowo Pustki oraz zespoły zabudowy w otoczeniu:
na północ od Ostrowa wsi - na terenie łąk: zespół zabudowy z ośrodkami wypoczynkowymi, działki z zabudową letniskową przy południowym wale przeciwpowodziowym kanały Czarnej Wody,
zespół zagród i zabudowy letniskowej położony w lesie przy ul. Grzybowej, na południowy - wschód od Pustek Ostrowskich. Tak więc, funkcje zabudowy w Ostrowie to głównie funkcje związane z miejscami noclegowymi dla turystów w sezonie letnim - liczne domy z pokojami lub zespoły domków kempingowych na wynajem (zabudowa mieszkaniowo - usługowa). Co więcej, na południe od Ostrowa na terenach podmokłych łąk w dolinie Czarnej Wody na podzielonych tam działkach ewidencyjnych znajdują się liczne przyczepy i domki kempingowe. Natomiast, zabudowa wsi Ostrowo Pustki to zabudowa mieszkaniowa, letniskowa znajdująca się przy ul. Biwakowej oraz obiekty turystyczne - ośrodki i domy wypoczynkowe. Na północny-wschód, na wydzielonych działkach na podmokłych łąkach, usytuowane są też domki letniskowe, przyczepy i domki kempingowe i zespoły zabudowy oddalone od właściwej wsi Ostrowo, to zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa, letniskowa. Jak wskazał skarżący, przez tereny działek, wśród których znajduje się działka ew. nr [...], biegnie sieć kanalizacji sanitarnej i wody miejskiej. Teren jest więc przygotowany do uzbrojenia działek.
W odniesieniu do powyższego, zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego działka nr ew. [...] (podobnie jak inne sąsiednie działki) została objęta strefą A - zwaną rdzeniową. Na uwagę zasługuje to, że jak pokazuje zał. nr 1 do zaskarżonej uchwały - Bielawski Obszar Chronionego Krajobrazu - Arkusz 2 z 8, nad i pod działką ew. nr [...] znajduje się strefa B - zwana rozwojową (żółte linie graniczne). W tej strefie znajduje się następująca zabudowa: domki drewniane, domy murowane, domki kempingowe, pole namiotowe, bar, ośrodki wczasowe, domki letniskowe, pensjonat, domki całoroczne. Działki na których znajduje się ta zabudowa są podzielone geodezyjnie i mają odrębne księgi wieczyste. Natomiast na terenie na którym znajduje się działka nr ew. [...], umiejscowionym na zał. nr 1 do zaskarżonej uchwały - Bielawski Obszar Chronionego Krajobrazu - Arkusz 2 z 8, pomiędzy strefą - B, występują także domki letniskowe od kilkunastu lat. Działki na których posadowione są te domki są także podzielone geodezyjnie i w większości mają założone odrębne księgi wieczyste. Jak spojrzy się na ten obszar to widać ewidentnie, że wraz ze strefą B tworzy on pewną całość urbanizacyjną. Charakter zabudowy łączy się z zabudową również występującą w strefie B. Charakter podziału działek nawiązuje do tego, jaki występuję także w strefie B. Całkowicie niezrozumiałe dla skarżącego jest więc, dlaczego działka nr ew. [...] i działki sąsiednie zostały wyłączone ze strefy B, skoro swoją zabudową i strukturą podziałową nawiązują funkcjonalnie do charakteru zabudowy, jaki występuje właśnie w tej strefie. Nie są to tereny niezabudowane o dużym obszarze, na którym występują np. tylko łąki, co wówczas uzasadniałoby zaliczenie ich do strefy - A. To są mało obszarowe działki, podzielone geodezyjnie, na których są tylko domki letniskowe. Zdaniem skarżącego ponadto, próżno jest znaleźć w uchwale argument z zakresu ochrony przyrody, który przemawiałby za tym, że właśnie ten obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...] winien być zaliczony do strefy A, a nie do strefy B. Są to tereny w stosunku do których na przestrzeni lat nie zgłaszano uwag, jakoby ich zagospodarowanie przez właścicieli w jakikolwiek sposób zakłócało tam przyrodę. Tym bardziej jest to niejasne, gdy się zważy, że to obszar od lat wykorzystywany pod domki letniskowe.
Zdaniem skarżącego, przy wprowadzaniu postanowień zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przysługującego mu prawa własności. Wprowadzenie zakazów nie powinno bowiem odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją, jak np. zasadę równości podmiotów, która wymaga, by przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia zasady równości, skoro właściciele nieruchomości zabudowanych w sposób zbieżny z działką nr ew. [...], zostali objęci strefą B, a skarżący strefą A, pomimo tego, że teren na którym znajduje się jego domek letniskowy wraz ze strefą B (nad i pod dz. ew. [...]) łącznie historycznie stanowi spójny obszar urbanizacyjny. Stan taki był od wielu lat akceptowany. Proporcje nie zostały więc zachowane, gdyż trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla wyłączenia nieruchomości skarżącego spod strefy - B. W tej więc sytuacji, skarga ma swoje podstawy, gdyż skarżona uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego w sposób nadmierny i nieproporcjonalny ingeruje w prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż ogranicza mu możliwość gospodarowania nieruchomością.
W odpowiedzi na skargę Województwo Pomorskie wniosło o jej oddalenie, wskazując, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym mogą być źródłem stosowanych ograniczeń prawa własności. Konkretny zakaz winien znajdować oparcie i uzasadnienie w potrzebie ochrony przyrody na określonym terenie. Ustanawiane na chronionym obszarze zakazy winny tworzyć spójny, wzajemnie uzupełniający się katalog niedozwolonych zachowań człowieka, mając chronić krajobraz przed nieuprawnioną ingerencją skutkującą przekształceniem terenu. Organ przywołał przy tym treść uzasadnienia uchwały, z której wynika, że ze względu na zachodzące w ostatnim trzydziestoleciu zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym, narastające problemy związane z realizacją polityki rozwoju, urealnieniem obowiązujących aktów prawnych i związanymi z nimi obowiązującymi zakazami i odstępstwami na terenie obszarów chronionego krajobrazu Samorząd Województwa Pomorskiego podjął działania polegające na weryfikacji obszarów chronionego krajobrazu. Prowadzone działania są realizacją polityki rozwoju województwa i założeń Strategii rozwoju Województwa Pomorskiego oraz Regionalnego Programu Strategicznego, a w szerszym kontekście polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, które mają się odbywać z poszanowaniem ustrojowej zasady zrównoważonego rozwoju. Proces weryfikacji istniejących obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim oraz powoływania nowych obszarów wdrożył ideę "dialogu terytorialnego" - jako podstawowego narzędzia partnerskiej współpracy na poziomie miejscowym, pomiędzy samorządem województwa, samorządami lokalnymi i instytucjami poziomu regionalnego. Jest to ważne zarówno ze względu na współodpowiedzialność samorządów lokalnych za obszary chronione położone w zasięgu ich kompetencji administracyjnych, jak i ze względu na formalne uwarunkowania prawne, wymagające procedury uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Samorządy lokalne powinny mieć wpływ na przyjęte rozwiązania, przyjmując współodpowiedzialność za utrzymanie i zrównoważone, trwałe wykorzystanie przestrzeni objętej ochroną prawną. Podjęcie współpracy z samorządami gminnymi przy opracowaniu nowych projektów uchwał Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, jest bowiem niezbędne dla dopasowania reżimu ochronnego danego obszaru do lokalnych potrzeb i uwarunkowań, z jednoczesnym zachowaniem podstaw ekologicznych i krajobrazowych funkcjonowania tego obszaru.
Samorząd Województwa Pomorskiego podjął prace polegające na analizie stanu środowiska i zagospodarowania przestrzennego oraz ocenił zasadność prowadzenia ochrony na terenie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (powołanego rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 25 listopada 1994 r. - Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 27, poz. 139) . Obecnie, obszar ten funkcjonuje na podstawie uchwały nr 259/XXIV/2016 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2942). Punktem wyjścia analizy zasadności objęcia terenu formą ochrony, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, było opracowanie dokumentacji pn. "Ocena stanu zachowania walorów przyrodniczo-krajobrazowych, kulturowych i rekreacyjnych dla potrzeb ochrony Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu" wykonane przez Pomorskie Biuro Planowania Regionalnego (2020 r.). Opracowanie to zawiera: ogólną charakterystykę Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, analizę aktualnego stanu użytkowania i zagospodarowania obszaru, opis ekosystemów występujących w granicach tego obszaru (wykonany na podstawie kartowania terenowego, polegającego na inwentaryzacji ekosystemów wraz z określeniem granic ich zasięgu, opisem ich typów), ocenę stanu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz zagrożeń ekosystemów obszaru chronionego krajobrazu, analizę dokumentów planistycznych gmin (studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), analizy krajobrazowe. Uzupełnieniem części opisowej opracowania są liczne załączniki graficzne obrazujące analizowane zagadnienia oraz materiały fotograficzne.
Podczas przeprowadzonych analiz i prac terenowych w granicach Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zweryfikowano tereny, które na skutek rozwoju urbanizacji oraz nadmiernej presji turystycznej utraciły swoje wartości przyrodnicze, krajobrazowe i rekreacyjne. W rejonie Karwieńskich Błot Pierwszych znajduje się najwęższy teren, który w wyniku zagospodarowania został przekształcony i bezpowrotnie utracił walory przyrodniczo- krajobrazowe poprzez powstanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z obiektami gospodarczymi. Obecne zagospodarowanie stanowi przeszkodę w utrzymaniu rzeczywistego powiązania przestrzennego w postaci korytarza ekologicznego pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Stąd też, na podstawie przeprowadzonych szczegółowych analiz zagospodarowania terenu, inwentaryzacji przyrodniczej oraz krajobrazowej, zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p., który stanowi, iż "likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem", zarekomendowano wyłączenie omawianego terenu z granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i tym samym podzielenie go na dwa odrębne obszary tj. część wschodnią, którą stanowić będzie Bielawski Obszar Chronionego Krajobrazu oraz część zachodnią, tj. Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu.
Decyzja o podziale Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu na dwa odrębne obszary podjęta została w oparciu o ww. ustawową przesłankę oraz przy ścisłej współpracy Pomorskiego Biura Planowania Przestrzennego z przedstawicielami władz samorządów gminnych tj. Gminy Władysławowo, Puck i Krokowa oraz Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Gdańsku. Przebieg granicy projektowanego Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak również rozwiązania sytuacji konfliktowych, ustaleń, zakazów, odstępstw, a także rekomendacji, były kilkukrotnie konsultowane i ostatecznie zaakceptowane przez przedstawicieli samorządów gminnych jak i Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Gdańsku.
Dla wszystkich terenów robione są karty terenów (w aktach sprawy). Na stronie 29 załącznika w zakresie kartowania wyraźnie wskazano podstawy i zakres ograniczeń niezbędnych na przedmiotowym terenie. Brak jest zatem w ocenie organu w tej sytuacji podstaw by uznać, że nieuzasadnione było wprowadzenie na działce skarżącego określonych zakazów.
Na marginesie wskazano, że organowi jest wiadome, że zabudowa na przedmiotowym terenie jest zabudową nielegalną. Pismem z 29 listopada 2017 r. Burmistrz Gminy Władysławowo wskazał bowiem skupiska nielegalnej zabudowy. Działka skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym D8. Korzystając z portalu SIP Władysławowo wyraźnie można stwierdzić, że działka skarżącego jest zabudowana i to nie kontenerem pełniącym funkcję domku letniskowego, ale zabudową jednorodzinną. Stan ten trwa co najmniej od roku 2017, co zostało uwidocznione na mapach przedłożonych w 2017 r. przez Gminę Władysławowo. W świetle powyższego organ wskazał, że zarzuty skarżącego są niezasadne. Zakazy zostały dopasowane do danego terenu, dla działek zostały sporządzone karty terenu i zbadane przez zespół przyrodniczy i w oparciu o jego ustalenia zostały dobrane zakazy na danym terenie. Projekt uchwały został uzgodniony zarówno z właściwą gminą jak i RDOŚ.
W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z 27 stycznia 2023 r. wskazał, że stanowiąca jego własność działka jest zabudowana domkiem letniskowym a nie jednorodzinnym, jak stwierdził organ. Nie jest to też obiekt trwale związany z gruntem na dowód czego przedłożono dokumentację fotograficzną.
Na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu nadesłał pismo wraz z załącznikiem, stanowiącym wyciąg z mapy Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu odzwierciedlającym położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do stref A i B, utworzonych uchwałą oraz pasa terenu znajdującego się w odległości 100 m od naturalnego cieku wodnego (k. 81 akt), na którym obowiązuje zakaz zabudowy. W piśmie tym wyjaśniono, że działka skarżącego nie jest objęta ww. zakazem, gdyż znajduje się poza strefą 100 m odległości od rzeki Czarna Woda. Wskazano też, że wyodrębnienia stref – rozwojowej B i rdzeniowej A dokonano ze względu na zróżnicowane uwarunkowania przyrodniczo – krajobrazowe oraz występujące na tym obszarze funkcje przeznaczenia terenów. W strefie rdzeniowej A dominują wysokie walory przyrodnicze, a obejmuje ona głównie tereny o przeznaczeniu rolniczym. Zdaniem organu fakt występowania nielegalnej zabudowy na użytkach rolnych nie stanowi przesłanki do rezygnacji z ochrony walorów przyrodniczo – krajobrazowych.
W piśmie z 19 czerwca 2023 r. skarżący wskazał, że upatruje naruszenia swego interesu prawnego w tym, że jego nieruchomość oznaczona ewidencyjnie nr [...], znajduje się w strefie rdzennej A, a nie B. Bez znaczenia jest tu fakt, że nieruchomość ta jest położona poza pasem 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników bowiem fakt zaliczenia do strefy A skutkuje zakazem zabudowy, wprowadzonym na podstawie skarżonej uchwały do treści planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (t. j. z 2022 r., poz. 2094 ze zm.), podjęta została na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, dalej także jako u.o.p.). W myśl przepisów przywołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody, obszary chronionego krajobrazu są jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy). Obejmują one tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Na obszarach tych ustawodawca przewidział możliwość wprowadzania przez sejmiki województw, w drodze uchwał, zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, wskazanych w sposób enumeratywny w przepisach art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 cyt. u.o.p.
W kwestionowanym w niniejszej sprawie, przepisie § 5 ust. 1 omawianej uchwały Sejmiku Województwa z 26 lipca 2021 r. w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu postanowiono, że na Obszarze wprowadza się strefy funkcjonalne: A – zwaną rdzeniową (obszar OCHK o wysokich walorach krajobrazowo-przyrodniczych) i B - zwaną rozwojową (o ograniczonej liczbie zakazów), których zasięg określa mapa stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały. § 5 ust. 2 uchwały wprowadza zakazy wspólne, obowiązujące zarówno w strefie A, jak i B Obszaru. Natomiast w § 5 ust. 3 uchwały ustanowiono trzy zakazy obowiązujące wyłącznie na terenie strefy funkcjonalnej A Obszaru, tj.:
1) zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
2) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;
3) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek: Czarna Woda (Wda) i Struga, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Skarżący, będący współwłaścicielem działki o nr ew. [...] w O., gmina Władysławowo, która znalazła się w strefie funkcjonalnej: A - zwanej rdzeniową, kwestionuje w skardze zasadność wprowadzenia zakazu ustanowionego w § 5 ust. 3 pkt 3 uchwały, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek: Czarna Woda (Wda) i Struga. Skarżący wskazuje, że działka ta, według ewidencji gruntowi budynków, stanowi łąki klasy 4, oznaczenie ZNz - teren trwałych użytków zielonych. Na tej działce posadowiony jest kontener budowlany, który tworzy domek letniskowy. W jego ocenie, wprowadzenie powyższego zakazu nie ma żadnego uzasadnienia przyrodniczego. Skarżący wskazuje przy tym na powiązanie funkcjonalne i urbanizacyjne pomiędzy obszarem, na którym znajduje się jego działka nr [...], a na którym obowiązuje zakaz nowej zabudowy, a sąsiednim terenem, stanowiącym strefę funkcjonalną B, gdzie także znajdują się domki letniskowe od kilkunastu lat. Działki, na których posadowione są te domki są także podzielone geodezyjnie i w większości mają założone odrębne księgi wieczyste. Charakter zabudowy w obu strefach sąsiadujących ze sobą jest tożsamy. W tych okolicznościach skarżący nie dostrzega powodów, dla których akurat w odniesieniu do jego działki wprowadzono omawiany zakaz. Skarżący w tej sytuacji dopatruje się naruszenia zasady równego traktowania właścicieli oraz obowiązku wyważenia konkurencyjnych praw i wartości, tj. prawa własności z interesem publicznym i wymogiem ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że zakazy wprowadzone uchwałą, w tym zakaz zabudowy, mają swoje istotne uzasadnienie tak przyrodnicze, jak i funkcjonalne. Z kolei, przy piśmie z 19 maja 2023 r. organ wskazał, że działka skarżącego, choć objęta strefą rdzeniową A, nie znajduje się w strefie objętej zakazem zabudowy, tj. 100 m od rzeki Czarna Woda. W tej sytuacji niezasadne są twierdzenia skarżącego dotyczące aktualności zakazu zabudowy w stosunku do jego nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe stanowisko organu skarżący wskazał, że niezależnie od tego, czy jego nieruchomość znajduje się w pasie 100 m od ww. cieku wodnego, naruszenia swego interesu prawnego upatruje w objęciu jego nieruchomości strefą funkcjonalną A, a nie B, co de iure skutkuje nie tylko zakazem zabudowy, ale nawet zakazem koszenia traw, sadzenia drzew czy innych roślin. Skarżący wskazał, że w oparciu o powyższe postanowienia uchwały Sejmiku, w planie miejscowym nie uwzględniono jego postulatów o przeznaczeniu jego działki na usługi turystyczne.
Oceniając powyższe stanowiska stron w kontekście legitymacji skargowej do zaskarżenia ww. uchwały samorządu województwa i przeprowadzenia kontroli sądowej tego aktu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, w pierwszej kolejności skarżący musi wykazać, że narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie. W ocenie Sądu, fakt położenia nieruchomości skarżącego w strefie rdzeniowej A, wyznaczonej przepisami uchwały, mimo braku zastosowania wobec niego zakazu z § 5 ust. 3 pkt 3 uchwały (tj. zakazu zabudowy), kreuje w jego sytuacji interes, związany z potencjalnym ograniczeniem przysługującego mu prawa własności tej nieruchomości, stanowiący o legitymacji skargowej do zaskarżenia ww. uchwały. Podkreślić jednocześnie należy, że fakt wykazania naruszenia interesu prawnego nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest tylko wyznacznikiem legitymacji skargowej, nie zaś podstawą zaskarżenia i przedmiotem chronionym przez orzeczenie sądowe. W fazie merytorycznego rozpoznawania sprawy sąd bada zgodność danego aktu z prawem – przedmiotem ochrony jest zatem obiektywny porządek prawny. W konsekwencji, naruszenie interesu prawnego strony skarżącej musi wiązać się z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przez organ samorządowy. Dopiero więc po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi. W ocenie Sądu, organ samorządowy, podejmując zaskarżoną uchwałę w granicach interesu prawnego skarżącego, nie naruszył obiektywnego porządku prawnego.
Wskazać w tym miejscu należy, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, jak zresztą to słusznie wskazuje skarżący, o ile następuje z poszanowaniem zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasadą proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionej wartości w sferę praw i wolności jednostki. W świetle omawianej zasady, ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska, w tym ochronę przyrody, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne. Nadmienić trzeba, że kwestia ingerencji w prawo własności została uregulowana w przepisie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie takie, w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Treść prawa własności i granice tego prawa określa również art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiący że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Dodać należy, że źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym.
Przedłożona wraz z odpowiedzią na skargę organu mapa (k. 81) wskazuje, że działka skarżącego o nr [...] nie znajduje się w strefie 100 m od rzeki Czarna Woda, a w konsekwencji – słuszne jest stanowisko organu w sprawie, że nie jest ona objęta zakazem zabudowy. Obowiązują zatem w stosunku do niej zakazy wynikające z § 5 ust. 2 (dla strefy A i B) oraz zakazy z § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały (dotyczące strefy A). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie zakazów sformułowanych w ust. 3 § 5 uchwały ma swoje źródło ustawowe. W art. 24 ust. 1 pkt 4, 5 i 8 u.o.p. ustawodawca wskazuje, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony: zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; oraz zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Redakcja powołanego wyżej art. 24 ust. 1 u.o.p. prowadzi do wniosku, że wprowadzenie wskazanych w nim zakazów jest fakultatywne, gdyż ustawodawca umożliwił sejmikowi województwa dokonanie wyboru spośród katalogu określonych w tym przepisie zakazów. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Ustawodawca nie przewidział również możliwości ich modyfikowania. Dlatego też wybór zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu powinien mieć charakter przemyślany i znajdować uzasadnienie przyrodnicze w celach, dla których powołano konkretną formę ochrony przyrody.
Ocena zasadności wprowadzenia zakazu zabudowy dla nieruchomości objętych strefą rdzeniową A nie mieści się w ramach interesu prawnego skarżącego, stąd też Sąd w ramach wniesionej skargi nie mógł jej przeprowadzić. Przedłożona w sprawie dokumentacja jasno bowiem wskazuje, że zakaz ten, sformułowany w § 5 ust. 3 pkt 3 uchwały, nie dotyczy nieruchomości skarżącego, która położona jest poza strefą 100 m odległości od rzeki Czarna Woda. W piśmie z 19 czerwca 2023 r. skarżący nie kwestionuje tej okoliczności, zmienia zarazem argumentację, kwestionując objęcie jego nieruchomości strefą rdzeniową A, a nie B. W ocenie Sądu, wprowadzenie stref rdzeniowej i rozwojowej na Obszarze Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie jest dowolne, znajduje odzwierciedlenie w wymogach ochrony przyrody i potrzebach, dla których ta forma ochrony przyrody została utworzona, a także uwzględnia istniejące przeznaczenie tych terenów (mieszkaniowe, usługowe, rolnicze), a w konsekwencji - nie ma charakteru dyskryminacyjnego w odniesieniu do skarżącego.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Bielawski Obszar Chronionego Krajobrazu został wyodrębniony z już istniejącej formy ochrony przyrody, tj. części Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zlokalizowany jest w granicach administracyjnych gmin: Władysławowo, Puck oraz Krokowa. Celem ochrony tego obszaru jest między innymi zachowanie w stanie niezmienionym naturalnych ekosystemów hydrogenicznych oraz krajobrazów tworzących tzw. Bielawskie Błota. Współgra z tak ogólnie zakreślonym celem utworzenia tego obszaru w zakresie zachowania ekosystemów hydrogenicznych treść § 4 zaskarżonej uchwały, który wskazuje, że działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych stanowią istotną sferę aktywności wpisującej się w celu utworzenia analizowanego obszaru chronionego krajobrazu. W związku z tym na Obszarze podejmuje się działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych, w tym w szczególności zmierzające do: zachowania i ochrony ekosystemów wód powierzchniowych (naturalnych i sztucznych, płynących i stojących) wraz z ich ekotonami brzegowymi poprzez ograniczenie intensywności zagospodarowania stref przybrzeżnych, niezmienianie stosunków wodnych, utrzymanie pasów zieleni, zakrzewień i zadrzewień oraz uregulowanie gospodarki wodno-ściekowej, utrzymanie i odtwarzanie drożności biologicznej rzek, jako elementów korytarzy ekologicznych poprzez zaniechanie budowy nowych piętrzeń oraz budowę urządzeń umożliwiających swobodną migrację organizmów wodnych, odtwarzania i tworzenie, tam gdzie to jeszcze możliwe, stref buforowych wokół zbiorników wodnych w postaci pasów zadrzewień i zakrzewień oraz trwałych użytków zielonych, celem ograniczenia spływu substancji biogennych i zwiększenia bioróżnorodności biologicznej, utrzymaniu i odtwarzaniu naturalnego biegu rzeki na wybranych odcinkach oraz stopniowe przywracanie procesów kształtowania i sukcesji starorzeczy. W konsekwencji, nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, także w kontekście naruszenia zasady równości, domagającego się jednakowego reżimu prawnego w odniesieniu do strefy funkcjonalnej oznaczonej literą A i strefy funkcjonalnej oznaczonej literą B, utworzonych przepisami kontrolowanej uchwały. Zdaniem Sądu, właśnie zróżnicowanie Obszaru na dwie strefy i dostosowanie do ich przyrodniczych uwarunkowań reżimu ochrony – bardziej rygorystycznego w strefie cenniejszej pod względem przyrodniczym (A) i mniej rygorystycznego – w strefie mniej wartościowej przyrodniczo (B) – świadczy o przemyślanym i wyważonym wprowadzaniu zakazów i dostosowaniu ich właśnie do potrzeb ochrony. Nieruchomości znajdujące się w strefie 100 m w odległości o rzeki Czarna Woda, której ekosystem jest przedmiotem ochrony w Bielawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, ze względów przyrodniczych i hydrologicznych mogą wymagać innej ochrony niż te, które znajdują się w dalszych odległościach.
Nie budzi też wątpliwości Sądu zasadność analizy statusu prawnego i dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, objętych uchwałą, które również, jak wskazuje organ, miało wpływ na utworzenie (wydzielenie) poszczególnych stref. Istniejąca legalna zabudowa na terenach mieszkaniowych lub usługowych niewątpliwie wyznacza inną sytuację prawną jej właścicieli niż właścicieli istniejącej nielegalnej zabudowy na obszarach rolnych. Jednocześnie, nie na całym obszarze objętym strefą funkcjonalną A obowiązuje zakaz zabudowy – właśnie taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. W konsekwencji, niezasadnie skarżący upatruje brak możliwości zabudowy swojej działki w postanowieniach kwestionowanej uchwały, gdyż z objęcia działki nr [...] strefą funkcjonalną A wynika wyłącznie zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, torfu i skamieniałości oraz zakaz prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Kontestowana uchwała, wbrew stanowisku skarżącego, nie zawiera przepisów, za pośrednictwem których wpływa na konkretne przeznaczenie jego nieruchomości. O przeznaczeniu nieruchomości decyduje plan miejscowy i zdaniem Sądu – sam fakt objęcia nieruchomości skarżącego strefą A w zaskarżonej uchwale nie wyklucza możliwości przeznaczenia jego działki na tereny usług turystycznych. Jednocześnie, procesy zabudowy, które miały już miejsce na obszarze objętym uchwałą, w tym w kierunku stworzenia infrastruktury turystycznej, niewątpliwie musiały być przedmiotem refleksji organów, także mając wpływ na stworzenie określonych stref z dostosowanym do nich reżimem ochronnym. To właśnie fakt występowania legalnej zabudowy, także w strefie 100 m odległości od rzeki Czarna Woda, niewątpliwie miał wpływ na wyznaczenie stref A i B i ich rozgraniczenie. Niemniej jednak, fakt, że w obu strefach znajdują się zabudowania letniskowe i zdaniem skarżącego mają one tożsamy charakter funkcjonano – urbanistyczny - nie czyni obu tych stref jednakowymi pod względem przyrodniczym, w tym hydrologicznym. Elementem przyrodniczym różnicującym reżim ochronny obu stref jest bowiem podlegająca ochronie rzeka, której charakter, w ocenie Sądu, uzasadnia wprowadzenie bardziej rygorystycznych instrumentów ochronnych. Jest to też okoliczność obiektywna, podobnie jak obiektywny, gdyż wynikający z treści samej uchwały (§ 4 pkt 1-3) jest m. in. hydrologiczny aspekt, który legł u podstaw utworzenia i objęcia ochroną terenów Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zauważyć przy tym należy, że wprowadzony w § 5 ust. 3 pkt 3 zakaz in genere dotyczy wyłącznie nowych obiektów budowlanych. Nie ma zatem zastosowania do zabudowy legalnej. Tym bardziej, o czym mowa była powyżej, nie ma zastosowania do nieruchomości, które nie znajdują się w strefie 100 m odległości od naturalnego cieku wodnego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, błędnie skarżący wiąże zakaz zabudowy na swojej działce z postanowieniami skarżonej uchwały, a także z faktem objęcia jej strefą rdzeniową A.
To wszystko zaś sprawia, że jego skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek organu, przy braku sprzeciwu skarżącego.