II SA/Gd 1036/25

II SA/Gd 1036/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 października 2025 r. nr SKO Gd/2987/24 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. L. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 października 2025 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. Wójt Gminy Kościerzyna, działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazał D. i J. L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...] w miejscowości R., gmina K., zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr IX/445/18 z dnia 17 października 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 23 listopada 2018 r., poz. 4585).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 14 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...] w miejscowości R. objęta jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rybaki w gminie Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr IX/445/18 z dnia 17 października 2018 r. Zgodnie z treścią planu obszar, na którym położona jest działka, przeznaczony jest pod tereny rolnicze w strefie oznaczonej symbolem 4.R. Na obszarze działki nr [...] opisanej jako teren rolny obowiązuje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów budowlanych z zakresu infrastruktury technicznej. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2022 r. wynika natomiast, że na terenie działki zlokalizowano 5 przyczep, 4 domki, 3 kempingi, altany oraz toalety typu toi-toi. Wydzielone części działki obsadzone są roślinami (głównie krzewy iglaków). Ustalono ponadto, że właściciel podpisał 9 umów na wynajem terenu, śmieci wywożone są na podstawie deklaracji. Wydzielone części działki są częściowo ogrodzone siatką. Na działce znajdują się szamba bezodpływowe i studnie, nie ma podłączenia energetycznego i wodociągowego. Ustalony przez organ sposób zagospodarowania działki nie jest kwestionowany przez skarżących. W ocenie Kolegium sposób zagospodarowania działki zmienia określony w miejscowym planie sposób jej zagospodarowania i w konsekwencji narusza jego przepisy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ administracyjny może, zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielami działki są D. L. i J. L. (informacja z rejestru gruntów sporządzona na dzień 4 stycznia 2022 r.). W związku z tym prawidłowo w ocenie organu odwoławczego nakazano właścicielom działki nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23 uchylił powyższą decyzję Kolegium. W ocenie Sądu zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został w przeważającej części zebrany z naruszeniem obowiązujących przepisów, a wnioski, jakie z niego wyprowadzono nie znajdują potwierdzenia w przeprowadzonych dowodach. W aktach sprawy nie ma wypisu z księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczyło postępowanie, a informacja z rejestru gruntów jest jedynie niepodpisanym wydrukiem. Nie ma także dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość D. L. i J. L. zlokalizowana jest w określonej jednostce urbanizacyjnej i jakie konkretnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej dotyczą. W ocenie Sądu ustalenia Kolegium mają charakter dowolny i nie znajdują uzasadnienia w nadesłanych aktach organu I instancji. Znalazła się w nich bowiem jedynie nie podpisana i nie potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia fragmentu części graficznej planu miejscowego (nie wiadomo jakiego), a także wydruk części tekstowej uchwały Rady Gminy Kościerzyna nr IX/445/18 z dnia 17 października 2018 r. z trzema zaznaczeniami w tekście fragmentów treści tej uchwały. W ocenie Sądu na podstawie tak zebranego materiału dowodowego nie sposób ustalić, w jakiej jednostce urbanizacyjnej znajduje się nieruchomość skarżących, ani jakie postanowienia planu miejscowego jej dotyczą.
Sąd podkreślił następnie, że art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o możliwości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki zgodnie z planem miejscowym została wydana z naruszeniem prawa materialnego, ponieważ przepis ten nie przewiduje kompetencji do wydania takiego nakazu. W konsekwencji błędnej wykładni dokonanej przez organ I instancji, a zaakceptowanej przez organ odwoławczy doszło do niewłaściwego jego zastosowania. Wydając na podstawie przywołanego przepisu decyzję organ administracji powinien wskazać, na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, co oznacza, że nakładane obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by z jednej strony adresat wiedział, na czym polega nałożony na niego obowiązek, z drugiej strony, by możliwe było wykonanie tych obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd uznał za wystarczające uchylenie decyzji organu odwoławczego, ponieważ w ramach przysługujących temu organowi kompetencji reformatoryjnych możliwe jest usunięcie wskazanych uchybień i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając ponownie sprawę decyzją z 20 października 2025 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Kościerzyna z 27 maja 2022 r. w całości i nakazało D. L. i J. L. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości R., gmina K. poprzez usunięcie zlokalizowanych na tej działce obiektów. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, stosownie do ust. 2 art. 4, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ustawy ustalenia wymaga, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz czy zmiana ta została usankcjonowana decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy zmierza bowiem do nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Art. 59 ust. 3 ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w miejscowości R. objęta jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rybaki w gminie Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr IX/445/18 z dnia 17 października 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 23 listopada 2018 r. poz. 4585). Zgodnie z zapisami planu obszar, na którym położona jest działka nr [...] przeznaczony jest pod tereny rolnicze w strefie oznaczonej symbolem 4.R. Na obszarze działki nr [...] - teren rolny obowiązuje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów budowlanych z zakresu infrastruktury technicznej. Skarżący nie kwestionują miejsca położenia działki nr [...], jej planistycznego przeznaczenia oraz ustalonego aktualnego sposobu zagospodarowania. Z przeprowadzonych 20 kwietnia 2022 r. oględzin wynika, że na terenie działki nr [...] zlokalizowano 5 przyczep, 4 domki, 3 kempingi, altany oraz toalety typu toi-toi. Wydzielone części działki obsadzone są roślinami (głównie krzewy iglaków). Ustalono, że właściciel podpisał 9 umów na wynajem terenu, śmieci wywożone są na podstawie deklaracji. Wydzielone części działki są częściowo ogrodzone siatką. Na działce znajdują się szamba bezodpływowe i studnie, nie ma podłączenia energetycznego i wodociągowego. Taki sposób zagospodarowania działki bez wątpienia zmienia określony w miejscowym planie sposób zagospodarowania działki, a w konsekwencji narusza zapisy planu. Obowiązujące przepisy, w tym zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidują funkcji rekreacyjnej na tym terenie czy też możliwości lokalizacji przyczep kempingowych lub domków rekreacyjnych i altan oraz związanych z nimi szamb, studni czy przenośnych toalet toi-toi. Zmiana zagospodarowania terenu sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako bezprawna jest niedopuszczalna. Zatem zasadnie organ pierwszej instancji nakazał właścicielom działki nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki. W ocenie Kolegium dowody i dokumenty, w tym wypisy z rejestru gruntów, nie były przez strony kwestionowane i nie stanowiły przedmiotu sporu. W tej sytuacji nie sposób zarzucić, że ustalenia w oparciu o powyższe dokumenty zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednak z uwagi na art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2024 r. ( sygn. akt II SA/Gd 451/23) w zakresie sprecyzowania w rozstrzygnięciu decyzji obowiązków adresata decyzji, Kolegium nakazało przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania poprzez usunięcie obiektów zlokalizowanych na działce nr [...], w miejscowości R.
J. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 października 2025 r. zarzucił naruszenie:
1/ art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 marca 2024 roku, sygn. akt II SA/Gd 451/23.
2/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez:
a/ brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych ustaleniach faktycznych poczynionych podczas oględzin w dniu 20 kwietnia 2022 roku,
b/ pominięcie kluczowej okoliczności, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2024 r. legalizująca budynek znajdujący się na przedmiotowej działce,
c/ zaniechanie ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania terenu, który różni się diametralnie od stanu z 2022 roku, a w szczególności zaniechanie ustalenia, od jakiego momentu na gruncie należącym do skarżącego posadowione są obiekty oraz ustalenia areału gruntów znajdujących się w Gminie K. należących do skarżących,
3/ art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, przez jaki okres umiejscowione są obiekty znajdujące się na nieruchomości należącej do skarżącego oraz czy skarżący posiada areał pozwalający na posadowienie innych niż infrastruktura techniczna obiektów na swojej nieruchomości,
4/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
5/ art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu należącego do skarżącego poprzez usunięcie znajdujących się na nim obiektów, bez wskazania w sposób jednoznaczny i precyzyjny, jakie czynności należy podjąć w celu wykonania decyzji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z 27 maja 2022 roku, a także o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów oraz poinformowano, że D. L. zmarła 3 listopada 2025 roku.
Zdaniem skarżącego Kolegium nie podjęło czynności zmierzających do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, lecz oparło swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym sprzed ponad trzech lat. W tym czasie stan działki uległ zmianie - przyczepy/domki zostały usunięte, a główny budynek został zalegalizowany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2024 roku. Konsekwencją nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było więc nakazanie usunięcia obiektów, które albo zostały zalegalizowane, albo nie znajdowały się już na działce. Kolegium ponownie nie wskazało, na czym dokładnie ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a jego decyzja jest nieprecyzyjna i niewykonalna, ponieważ nie wskazuje konkretnych działań, jakie strona powinna podjąć.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 12 lutego 2024 r. została dołączona dopiero do skargi, już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania, przed jej wydaniem, skarżący nie poinformował Kolegium o jej wydaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Co istotne, sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpatrywania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23 uchylił poprzednio wydaną w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzję z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO Gd/3604/22.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21).
Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 506/05).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), a w szczególności art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Zgodnie z dyspozycją art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości wywoływała kwestia dotycząca zakresu zastosowania przywołanego przepisu. Przedmiotem sporu pozostawało czy dotyczy on wyłącznie terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zmiany zagospodarowania tego terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a dokonana została bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, za czym przemawiała wykładnia gramatyczna, czy też zakres jego zastosowania powinien być szerszy. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał wiążącej w sprawie wykładni powyższego przepisu i podzielił stanowisko organów, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stanowisko to pozostaje przy tym w sprawie wiążące, mimo że w toku ponownie prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania (po uchyleniu jego decyzji z dnia 14 marca 2023 r.) doszło do zmiany przepisów u.p.z.p., polegającej na wejściu w życie z dniem 24 września 2023 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; w skrócie "ustawa zmieniająca"), która dodała do u.p.z.p. art. 35a (vide art. 1 pkt 34 ustawy zmieniającej). Przepis art. 35a u.p.z.p. stanowi: "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.". Regulacja ta dotyczy sytuacji zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, a więc stanu faktycznego, który zaistniał w tej sprawie. Jednocześnie jednak zauważyć należy, że z uwagi na brak co do tej zmiany przepisów przejściowych, zgodnie z art. 78 ustawy zmieniającej, przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 24 września 2023 r. i ma zastosowanie jedynie do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym dokonanej od 24 września 2023 r., tymczasem w sprawie niniejszej do zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości R. doszło przed wejściem w życie ww. przepisu. Oznacza to, że art. 35a u.p.z.p. nie może mieć zastosowania w okolicznościach tej sprawy. Zaistniała zatem z dniem 24 września 2023 r. zmiana stanu prawnego nie ma wpływu na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku w sprawie II SA/Gd 451/23. Powtórzyć należy, że w wyroku tym Sąd przesądził, że do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., zastosowanie ma art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis ten uczyniło podstawą prawną rozstrzygnięcia.
Stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania oparty został na protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2022 r., z którego wynika, że na terenie działki zlokalizowano 5 przyczep, 4 domki, 3 kempingi, altany oraz toalety typu toi-toi. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy przyjęto, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, do jego funkcjonalnego przekształcenia, którego skutkiem jest niemożliwość użytkowania w sposób zgodny z planem miejscowym obowiązującym w gminie (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Skarżący dokonał bowiem zmiany faktycznego zagospodarowania działki, stanowiącej dotąd grunt rolny poprzez umieszczenie na niej ww. obiektów budowlanych. Przyjęto, że dokonane zmiany stanowiły samowolę urbanistyczną, doprowadzając w efekcie do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na teren o charakterze rekreacyjnym i wypoczynkowym.
Rzecz jednak w tym, że jak wynika ze skargi, stan faktyczny na nieruchomości uległ zasadniczej zmianie. Do skargi strona załączyła pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 24 lipca 2024 r. informujące o wykonaniu nakazanej decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową na terenie działki nr [...] w R. oraz decyzję tego organu z dnia 12 lutego 2024 r. o legalizacji i zezwoleniu na użytkowanie wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej budynku letniskowego – innego obiektu budowlanego również znajdującego się na przedmiotowej działce. Wskazuje to na nieaktualność ustaleń poczynionych na podstawie protokołu oględzin z 20 kwietnia 2022 r. i konieczność ich aktualizacji, tak aby sposób przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki dostosować do aktualnego stanu faktycznego i prawnego.
Przypomnieć należy, że rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie, w oparciu o aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny. Tymczasem rozstrzygnięcie swoje Kolegium o ustalenia faktyczne wynikające z protokołu oględzin dokonanych w dniu 20 kwietnia 2022 r., a zatem trzy i pół roku przed wydaniem decyzji z dnia 20 października 2025 r. Brak ustalenia aktualnego stanu faktycznego powoduje, że organowi zarzucić w tym zakresie należy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia ww. przepisu prawa materialnego.
Odnosząc się do argumentu zawartego w odpowiedzi na skargę, że istotne dla sprawy dokumenty strona załączyła dopiero do skargi i nie przedłożyła ich Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że akta sprawy wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23 wpłynęły do Kolegium w dniu 29 maja 2024 r., a zaskarżona decyzja wydana została dopiero w dniu 20 października 2025 r., przy czym Kolegium przed jej wydaniem nie zastosowało art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Tymczasem organ odwoławczy wydał decyzję z ewidentnym naruszeniem powyższych przepisów, nie umożliwiając skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia mu zawiadomienia. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, strona została bowiem "zaskoczona" wydaniem decyzji i nie miała możliwości przedłożenia istotnych dla sprawy dokumentów, które załączyła dopiero do skargi. Naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy stanowiło istotne naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało w pełni wskazań Sądu wynikających z wyroku z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23 związanych z uzupełnieniem materiału dowodowego. W wyroku tym Sąd uznał, że materiał dowodowy został w przeważającej części zebrany z naruszeniem obowiązujących przepisów, brakowało w nim wypisu z księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczyło postępowania, a informacja z rejestru gruntów jest jedynie niepodpisanym wydrukiem. Brak także dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość zlokalizowana jest w określonej jednostce urbanizacyjnej i jakie konkretnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej dotyczą.
Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego, choć zostało do tego zobowiązane wskazanym wyrokiem, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w innej, podobnej sprawie, tj. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...]-[...] w miejscowości R., gmina K. (sygn. akt II OSK 1310/24), wydanego na skutek skargi kasacyjnej Kolegium od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 452/23 w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO Gd/3602/22. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie miało znaczenia, że do akt administracyjnych nie dołączono prawidłowo udzielonego wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]-[...], skoro kwestie które miały stwierdzać te dokumenty nie stanowiły przedmiotu sporu.
Kolegium kierując się powyższym wyrokiem uznało, że dowody i dokumentu, w tym wypisy z rejestru gruntów czy znajdujące się w aktach sprawy nie były przez strony kwestionowane i nie stanowiły przedmiotu sporu, nie sposób więc zarzucić, że ustalenia w oparciu o powyższe dokumenty zostały dokonane z naruszeniem art. 7, at. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przypomnieć jednak należy, że Kolegium orzekało w ramach związania wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23, w którym to wyroku odmiennie oceniono kompletność materiału dowodowego i poczynione na jego podstawie ustalenia. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione, a taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca. Kolegium nie zaskarżyło skargą kasacyjną wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23, nie może więc teraz uchylać się od oceny prawnej i wykonania wskazań co do dalszego postępowania z niego wynikających z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w innej sprawie, nawet o niemal identycznym stanie faktycznym.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., które polegało na niewykonaniu wyroku w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego. Nadto Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego, oraz art. 10 § 1 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ten będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.). Należy uzupełnić materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 451/23, jak również dokonać ustaleń dotyczących aktualnego stanu zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości R., w tym decyzji organu nadzoru budowlanego dotyczących legalizacji znajdujących się na niej obiektów budowlanych. Dopiero aktualne ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się wpis od skargi (500 zł), opłata za pełnomocnictwo (17 zł) oraz opłata za czynności radcy prawnego (960 zł) obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.