II SA/Gd 1022/23

II SA/Gd 1022/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia 1 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
J. K. (dalej: inwestor, skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 września 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 15 listopada 2022 r. do Starosty Starogardzkiego (dalej: organ I instancji) wpłynął wniosek J. K. o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły, na terenie dz. nr [...], obr. [...], gm. O. Do wniosku dołączono: projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy Osiek z dnia 12 lipca 2021 r. nr 9/2021 o warunkach zabudowy.
W dniu 23 stycznia 2023 r. organ zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły, na terenie dz. nr [...], obr. [...], gm. O. oraz o możliwości zapoznania się z aktami i składania wniosków oraz zastrzeżeń.
Jednocześnie, postanowieniem z tego samego dnia, organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia, w terminie do 22 marca 2023 r., nieprawidłowości w zakresie: 1) doprowadzenia do zgodności inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę z ustaleniami określonymi w decyzji Wójta Gminy Osiek z dnia 12 lipca 2021 r. nr 9/2021 o warunkach zabudowy, w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych, kształtu obiektu, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zakazu usuwania zadrzewień, 2) dostosowania inwestycji do zgodności z § 5 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2942) w zakresie usytuowania budynku w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Wdy, 3) dostosowania inwestycji do zgodności z § 12 w związku z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako: "rozporządzenie MI") w zakresie usytuowania budynku we właściwej odległości od konturu lasu i uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o: 1) przedstawienie na mapie do celów projektowych obrysu historycznej stodoły i w oparciu o to wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy; 2) wskazanie linii wymiarowej, określającej odległość od linii brzegowej rzeki Wdy.
W dniu 22 maja 2023 r. do Starosty Starogardzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z uzupełnioną dokumentacja projektową oraz stanowiskiem inwestora i wyjaśnieniami.
W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. organ I instancji zawiadomił inwestora o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz poinformował o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony w związku z tym, że nie zostały wyeliminowane braki wskazane w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2023 r.
Decyzją z dnia 31 maja 2023 r. Starosta Starogardzki, działając m. in. w oparciu o art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły, na terenie dz. nr [...], obr. [...], gm. O. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że inwestor nie usunął nieprawidłowości dotyczących dostosowania inwestycji do zgodności z § 5 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zakresie usytuowania budynku w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Wdy oraz nie dostosował inwestycji w zakresie zgodności z § 12 w związku z § 271 rozporządzenia MI, poprzez usytuowanie budynku w wymaganej przepisami odległości od konturu lasu.
Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 1 września 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść i wykładnię przepisu art. 35 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dla działki nr [...] obr. [...] decyzją Wójta Gminy Osiek z dnia 12 lipca 2021 r. zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły. Ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy i określono usytuowanie budynku w miejscu dawnej historycznej stodoły, z zaznaczeniem, że odległość od lasu powinna być zgodna z rozporządzeniem MI lub inwestor powinien uzyskać odstępstwo od tych warunków.
Organ odwoławczy, dokonując analizy projektu budowlanego stwierdził, że w zakresie wskazanego powyżej parametru warunków zabudowy dotyczącego odległości od lasu, inwestycja projektowana na dz. nr [...] obr. [..] nie spełnia wymogów ustalonych decyzją Wójta Gminy Osiek z dnia 12 lipca 2021 r. oraz nie jest zgodna z § 12 w związku z § 271 rozporządzenia MI. Z projektu zagospodarowania działki (rys. U1 projektu budowlanego) wynika, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego w odległości 1,5 m od granicy z działką leśną nr [...]. Budynek miał być wykonany w technologii murowanej z drewnianą konstrukcją dachową i dachem dwuspadowym. Elewacja obiektu wykończona częściowo w drewnie. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki (rys. U1 w projekcie budowlanym) oraz oznaczeniem w ewidencji gruntów, przedmiotowa działka nr [...] jest działką budowlaną (B), natomiast sąsiednia działka nr [...] opisana została symbolem Ls, co oznacza, że jest to teren leśny. Z księgi wieczystej [...] wynika, że przedmiotowa działka należy do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, ze sposobem korzystania z nieruchomości Ls - las. Nie ulega więc wątpliwości, że działkę nr [...] należy uznać jako graniczącą z konturem lasu, który stanowi północna granica działki leśnej nr [...].
W dalszej kolejności, przywołując treść przepisu § 213 § 271 ust. 1-2, ust. 8 i ust. 8a rozporządzenia MI organ odwoławczy wskazał, że sąsiednia działka o numerze [...] (granicząca z działką inwestora od strony południowej) będąca użytkiem leśnym (Ls), nie została objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem teren ten nie został przeznaczony pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną i tym samym nie zachodzą okoliczności umożliwiające zbliżenie projektowanego budynku do granicy użytku geodezyjnego Ls na działce nr [...], która znajduje się w odległości ok. 1,5 m od projektowanego budynku.
W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że projektowany budynek gospodarczy nie zachowuje odległości 12 m liczonych od granicy lasu określonego na mapie ewidencyjnej jako grunt leśny (Ls). Odległość ta wynosi 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [..] sklasyfikowaną na mapie ewidencyjnej jako Ls, wobec czego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.
W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa działka położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich, w związku z czym obowiązują ustalenia zawarte w Uchwale nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2942). Zgodnie z § 5 tej uchwały na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie w treści § 7 ust. 5 pkt 5 dopuszczono modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.
Wprowadzony na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych związany jest z realizacją celów wytyczonych przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zamierzeniem ustawodawcy i ratio legis przyświecającym wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego strefy chronionego krajobrazu, był zasadniczo zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wyjątek od tego zakazu może dotyczyć tylko inwestycji, których realizacja nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze, a jednocześnie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, muszą podlegać wykładni nierozszerzającej.
W ocenie Wojewody analiza akt sprawy wykazała, że część działki nr [...], na której ma być zlokalizowany przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy, położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Wdy, tj. działki nr [...] obręb [...] o użytku Wp - wody płynące. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki (rys. Ul), budynek zaprojektowany został w odległości 34,73 m od linii brzegowej rzeki Wdy, co dowodzi, że znajduje się on w pasie 100 m od granicy z linią brzegową rzeki. W rezultacie uznać należy, że planowana na przedmiotowej działce inwestycja narusza zakaz wynikający z § 5 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.
W sprawie nie zostały spełnione także przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady, uregulowane w § 7 ust. 5 pkt 5 tej uchwały. Aby możliwe było zwolnienie w oparciu o § 7 ust. 5 pkt 5 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego od zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki, inwestycja musiałaby być spełniać wszystkie wymogi w nim ujęte, tj. być modernizacją istniejącego zainwestowania (rozbiórką, odbudową, nadbudową poddasza użytkowego lub przebudową) pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Przedmiotowa budowa budynku garażowo-gospodarczego powyższych wymogów dla zastosowania odstępstwa od § 5 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego nie spełnia. Zaprojektowany budynek garażowo-gospodarczy, stanowi de facto rozbudowę budynku gospodarczego, co prowadzi do zwiększenia powierzchni zabudowy. Wskazano także, że Uchwała nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego stanowi źródło powszechnie obwiązującego prawa i jest aktem prawa miejscowego obowiązującym dla terenu przedmiotowej inwestycji. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą wyłączyć obowiązku stosowania przepisów tej uchwały.
Wojewoda nie podzielił argumentacji inwestora, dotyczącej stwierdzenia, że planowany budynek jest odtworzeniem historycznej stodoły. Tego rodzaju inwestycja – według inwestora - nie jest tożsama z budową nowego obiektu budowlanego. Z tego względu zamierzona inwestycja nie musi spełniać wymogów rozporządzenia MI, ani Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.
Organ wyjaśnił, że w prawie budowlanym nie zostało zdefiniowane pojęcie "odtworzenia", natomiast zostało zdefiniowane pojęcie "budowy" i w jej ramach "odbudowy".
W ocenie Wojewody przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest de facto rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, która tworzy nowy obiekt budowlany, tj. nowy budynek o funkcji garażowo-gospodarczej. W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego, budowanego w miejscu obiektu nieistniejącego (po obrysie pozostałych po nim fundamentów) dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zalicza się do budowy, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu. Ponadto, mając również na uwadze dodatkowo planowaną zmianę układu pomieszczeń i parametrów użytkowych, organ odwoławczy uznał, że całość stanowi budowę nowego obiektu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej jako: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte zostało brakiem wyczerpującego zbadania zebranego w sprawie materiału oraz jego następczej powierzchownej oceny przez organy administracji, w szczególności w zakresie braku odniesienia się w niniejszej sprawie do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Osiek z dnia 12 lipca 2021 r. ustalającej warunki zabudowy zgodnie z przedłożonym do akt sprawy projektem budowlanym. Decyzja ta, zdaniem strony skarżącej, ma charakter deklaratoryjny i nadrzędny, a dokumentacja projektowa dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stanowi odzwierciedlenie zakreślonych w niej warunków, co zostało przez organ II instancji pominięte.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz bezzasadne przyjęcie, że wniosek o pozwolenie na budowę ostatecznie uzupełniony w dniu 22 maja 2023 r. jest niezgodny z treścią decyzji Wójta Gminy Osiek o warunkach zabudowy z dnia 10 lipca 2023 roku. Decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego w ramach odtworzenia stodoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, która w swej treści (także w ścisłym znaczeniu prawnym i semantycznym) dopuszcza również przebudowę, rozbudowę czy nadbudowę istniejącego na działce budynku gospodarczego, będącego historyczną stodołą.
Dodatkowo podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 5 ust. 8 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprawidłowe zastosowanie przepisów uchwały, gdyż przepis ten stanowi o zakazie "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych", podczas gdy inwestycja przedsięwzięta przez stronę postępowania polega na odtworzeniu historycznej stodoły, a tym samym budowie (czyli równoznacznie przebudowie, rozbudowie, nadbudowie) istniejącego na działce budynku gospodarczego, co nie jest tożsame z nowym obiektem budowlanym.
W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie narusza również § 7 ust. 5 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i niezastosowanie przepisów prawa materialnego, co skutkowało pominięciem przez organ I instancji faktów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, która w uzasadnieniu na stronie 5 wskazuje wprost, że charakter projektowanej inwestycji spełnia wyjątek z § 7 ust. 5 pkt 5 Uchwały, bowiem Wójt Gminy Osiek oceniając dopuszczalność odtworzenia historycznej stodoły biorąc pod uwagę wniosek oraz charakter planowanego zamierzenia, uznał iż modernizacja "istniejącego zainwestowania (rozbiórka, odbudowa, nadbudowa poddasza użytkowego, przebudowa) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych" w lokalizacji przedstawionej przez wnioskodawcę, nie spowoduje przybliżania zabudowy do brzegów wód, podczas gdy organ I instancji nie zastosował tegoż wyjątku.
Końcowo strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 12 w zw. z § 271 oraz § 212 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z rozporządzenia wynika, że przepisy te nie powinny mieć zastosowania przy realizacji inwestycji polegającej na odtworzeniu dawniej sytuowanego budynku jakim jest przedmiotowa historyczna stodoła.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja była zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 1 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 31 maja 2023 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego w ramach odtworzenia historycznej stodoły, na terenie dz. nr [...], obr. [...], gm. O.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "P.b."), która to ustawa w art. 35 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (ust. 3).
Rozpatrując sprawę, Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że zamierzenie inwestycyjne J. K. jest niezgodne z obowiązującym prawem, a tym samym odmowa zatwierdzenia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego była prawidłowa.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenia na budowę oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczono – budowlany oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wniosek w aktach organu I instancji – k. 1). Zamierzenie inwestycyjne określono jako: "budowa budynku garażowo – gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły". W toku postępowania organ I instancji trzykrotnie wydawał postanowienia zobowiązujące inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego wskazując stwierdzone nieprawidłowości (postanowienia Starosty Starogardzkiego z: 15 maja 2023 r., 24 marca 2023 r i 23 stycznia 2023 r. – w aktach organu I instancji). W dniu 22 maja 2023 r. do Starosty Starogardzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z uzupełnioną dokumentacją projektową oraz stanowiskiem inwestora i wyjaśnieniami. Starosta Starogardzki decyzją z dnia 31 maja 2023 r. odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły, na terenie dz. nr [...], obr. [...], gm. O., a organ odwoławczy, zaskarżoną do Sądu decyzją, utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę było ustalenie, że inwestor nie usunął nieprawidłowości dotyczących dostosowania inwestycji do zgodności z § 5 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (dalej jako: "uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego") w zakresie usytuowania budynku w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Wdy oraz nie dostosował inwestycji do wymogów wynikających z § 12 w związku z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie MI"), poprzez usytuowanie budynku we właściwej odległości od konturu lasu.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w odl. 1,5 m od granicy z działką leśną (działka sąsiednia nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "Ls", we władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano Ls – las). Działkę inwestora uznać należy za graniczącą z konturem lasu, który stanowi północna granica działki leśnej nr [...]. Budynek ma być usytuowany – jak ustalił organ administracji i co nie jest kwestionowane przez stronę - w odległości 34,73 m od linii brzegowej rzeki Wdy (s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Sporna w sprawie jest kwalifikacja zamierzenia budowlanego, to jest to, czy budowa budynku garażowo-gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły prowadzi do powstania nowego budynku czy też należy kwalifikować ją jako "odtworzenie" budynku istniejącego wcześniej. Przywołane przepisy dotyczą generalnie zasad posadawiania nowych budynków w związku z wymogami dotyczącymi ochrony przyrody (uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego) oraz ochrony przeciwpożarowej (rozporządzenie MI). Tym samym, uznanie, że powstanie nowy budynek oznacza konieczność zachowania wymogów wynikających z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz przepisów rozporządzenia MI. W realiach rozstrzyganej sprawy wyklucza to możliwość realizacji inwestycji. Przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z "odtworzeniem" obiektu, które nie prowadzi do budowy "nowego" budynku, uzasadnia wniosek, iż wskazane ograniczenia nie będą miały zastosowania.
W ocenie Sądu, stanowisko organów administracji publicznej kwalifikujące zamierzenie inwestycyjne jako budowę nowego obiektu jest prawidłowe. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotem inwestycji jest zamiar, jak konsekwentnie wskazuje strona skarżąca, odtworzenia budynku gospodarczego po obrysie dawnej stodoły. Z akt sprawy wynika, co przyznaje też strona skarżąca, że po dawnej stodole pozostały wyłącznie fundamenty, a odtworzenie "pokrywa się co do centymetra z obrysem sytuowanych fundamentów historycznej stodoły" (s. 5 skargi). Zamiar inwestora obrazuje Projekt zagospodarowania działki z którego wynika, że obecnie istniejący budynek gospodarczy [oznaczony jako "2"] ma zostać rozbudowany z obu stron, po obrysie fundamentów dawnej stodoły [oznaczenie jako "Teren zabudowy projektowany" kolorem czerwonym i nr "3"]. Oznacza to, że planowany budynek na obrysie fundamentów historycznej stodoły ma "zawierać w sobie" istniejący budynek gospodarczy (ozn. jako nr 2).
Wojewoda Pomorski przyjął, że nazwa jaką posłużył się inwestor ("odtworzenie") na określenie swojego zamierzenia inwestycyjnego nie może być dla rozstrzygnięcia sprawy decydująca. Zamierzenie inwestycyjne powinno podlegać kwalifikacji w zakresie przepisów Prawa budowlanego przez pryzmat planowanych działań (robót budowlanych), a nie według nazwy jaką je określono. Zasadnie też organ administracji uznał, że zamierzenie inwestycyjne jest de facto rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, która tworzy nowy obiekt budowlany, tj. nowy budynek o funkcji garażowo-gospodarczej. Sąd orzekający w sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowę obiektu budowlanego należy traktować jako budowę. Z odbudową mamy bowiem do czynienia właśnie wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2023 r., II SA/Gd 15/23). Analogicznie, zamiar inwestora określany jako odtworzenie budynku, który w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji nie istnieje ze względu na zniszczenie jego substancji z jednoczesnym pozostawieniem fundamentów, na których budynek ma być odtworzony uznać należy za jego odbudowę, a tym samym traktować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Oceny tej nie może zmieniać fakt, że inwestycja jest nazywana "odtworzeniem" czy "odrestaurowaniem" budynku. Innymi słowy, jeżeli budynek (obiekt) ze względu na nadmierne zużycie lub zniszczenie substancji wymaga naprawy lub wymiany wszystkich jego elementów to jego "odtworzenie" będzie odbudową w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym bardziej, jako odbudowę budynku należy zakwalifikować zamiar inwestora zmierzający do odtworzenia budynku po obrysie dawnych fundamentów, w sytuacji gdy nie istnieją żadne inne elementy tego budynku.
Z akt sprawy wynika, że istniejący obiekt oznaczony nr 2 ma zostać rozbudowany, a rozbudowa ta ma zostać dokonana na podstawie fundamentów historycznej stodoły, w ten sposób, że zostanie ona "odtworzona". W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego, budowanego w miejscu obiektu nieistniejącego (po obrysie pozostałych po nim fundamentów) dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą wart. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zalicza się do budowy, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu. Ponadto, mając również na uwadze dodatkowo planowaną zmianę układu pomieszczeń i parametrów użytkowych (zwiększenie kubatury), organ odwoławczy zasadnie uznał, że całość stanowi budowę nowego obiektu. Oceny tej nie może zmieniać fakt, że w momencie wydawania decyzji istniał budynek [ozn. nr 2], który ma "zawierać się" w "odtworzonej" stodole. Z dołączonego Projektu zagospodarowania działki wynika, że szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku ma stanowić mniej niż 1/3 szerokości elewacji "odtworzonej" stodoły.
Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżącego budowa budynku garażowo-gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły na działce nr [...], obr. S., gm. O. stanowi budowę nowego budynku, wobec czego stanowisko przyjęte przez organy administracji Sąd uznał za prawidłowe. Stanowisko skarżącego należałoby uznać za zasadne jedynie wtedy, gdyby zamierzenie inwestycyjne ograniczało się np. do przebudowy istniejącego budynku nr 2. Ponieważ jednak pozostały zakres inwestycji obejmuje budowę obiektu, który aktualnie nie istnieje (części oznaczone nr 3) trafnie przyjęto, że zamiarem inwestora jest budowa nowego budynku.
W odniesieniu do orzecznictwa przywołanego w skardze Sąd podkreśla, że opisane w uzasadnieniach stany faktyczne wskazują, iż sformułowane w nich tezy nie znajdują odniesienia do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Wydane one zostały w sprawach, w których np. istniejący historyczny obiekt został rozebrany, a następnie odbudowany w ramach tego samego procesu inwestycyjnego (nie powstał zatem "nowy" w sensie nie istniejącego wcześniej obiektu) albo dotyczyły przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów istniejących.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, iż z uwagi na niezachowanie wymogów wynikających z rozporządzenia MI oraz przepisów uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego należało odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo – gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły, na terenie dz. nr [...], obr. [...], gm. O.
Zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z § 271 ust. 8 rozporządzenia MI i nie spełnia warunków sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z tym przepisem najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Dla budynków zaliczonych do kategorii ZL minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami tych budynków nie powinna być mniejsza niż 8 m (§ 271 ust. 1 poz. nr 1 w kolumnie nr 2 tabeli), natomiast gdy jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną należy zwiększyć o 50% tj. do odległości wynoszącej 12 m (§ 271 ust. 2), a gdy dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100% tj. do 16 m. Tym samym, mając na uwadze, że odległość od granicy lasu należy traktować jak od ściany budynków ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, odległość ta, zgodnie z § 271 ust. 2 rozporządzenia MI powinna wynieść minimalnie 12 m od granicy lasu.
Zgodnie z § 271 ust. 8a rozporządzenia MI najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na: 1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m, 2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się – jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmniejszenie odległości zostało dopuszczone tylko dla niektórych budynków, wymienionych w § 213 rozporządzenia MI, pod warunkiem, że teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony byłby w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną. Działka sąsiednia ([...], granicząca z działką inwestora od strony południowej) stanowiąca użytek leśny (Ls), nie jest objęta treścią planu miejscowego. Nie zachodzi zatem wyjątek umożliwiający zbliżenie projektowanego budynku do granicy działki nr [...].
Sąd podziela także stanowisko Wojewody Pomorskiego w zakresie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami wynikającymi z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Działka inwestora położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich i z uwagi na to, że inwestycję należy zakwalifikować jako "nowy" budynek, będą miały zastosowanie przepisy wprowadzające ograniczenia w jej zagospodarowaniu zawarte w przywołanej uchwale.
Zgodnie z § 5 tej uchwały na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie w § 7 ust. 5 pkt 5 dopuszczono modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.
Ponieważ zamierzenie inwestycyjne obejmuje – jak uznały organy administracji, a którą to ocenę podziela Sąd rozpoznający sprawę – budowę nowego budynku, który nie może być zaliczony do urządzeń wodnych ani też nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej obejmuje je zakaz wyrażony w § 5 uchwały. Zamierzenia tego nie dotyczy również wyjątek, o którym mowa w § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały. Dotyczy on bowiem modernizacji istniejącego zainwestowania pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także wykazania przez stronę braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że realizacja inwestycji będzie skutkowała zwiększeniem powierzchni zabudowy. Ponadto, w toku postępowania strona nie wykazała braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. W aktach administracyjnych nie ma takiego dokumentu, co oznacza, że i ta przesłanka uchylająca zakaz nie została spełniona. W ocenie Sądu, nie można uznać, że przesłankę tę spełnia ocena Wójta Gminy Osiek, iż inwestycja ma na celu poprawę standardów ochrony środowiska i walorów estetyczno – krajobrazowych i nie spowoduje przybliżenia zabudowy do brzegów rzeki (uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy). Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z przywoływanym § 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego to strona powinna przedstawić dowód na wykazanie wymienionych w nim przesłanek. Nie może tego zastępować oświadczenie organu administracji publicznej. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że wykazać należało brak niekorzystnego wpływu na chronione ekosystemy i krajobraz. Ocena organu dotyczy zatem zupełnie innych okoliczności niż wynikające z przepisu uchwały.
W odniesieniu do pozostałych argumentów skargi Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej opartego o założenie, że skoro decyzja o warunkach zabudowy określa bardzo szczegółowe warunki umożliwiające odtworzenie historycznie posadowionego budynku, to organ architektoniczno – budowlany nie powinien ograniczać prawa przyznanego w tym zakresie inwestorowi i nakładać na niego dodatkowych nakazów, pozbawionych podstawy prawnej (s. 7 skargi).
Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konieczności wydania pozwolenia na budowę. Każda z decyzji wydawana jest w innym postępowaniu, przez inne organy administracji i na podstawie zupełnie różnych przepisów prawa materialnego. Każdy z organów administracji samodzielnie, w ramach przyznanych mu kompetencji rozstrzyga sprawę administracyjną i nie sposób przyjąć, że skoro wydana została decyzja o warunkach zabudowy (nawet bardzo szczegółowa), to jest to równoznaczne z wymogiem wydania pozwolenia na budowę.
Sąd nie podzielił także zasadności wywodów zawartych w skardze odnośnie odległości inwestycji od zbiorników wodnych opartych o charakterystykę terenów Gminy O. czy treść nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego przedmiotem inwestycji jest budowa budynku, który – wbrew twierdzeniom skargi – zakwalifikować należy jako nowy budynek. Oznacza to, że dopuszczalność jego realizacji oceniać należy przez pryzmat zgodności z obowiązującymi przepisami zawartymi w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz rozporządzenia MI.
Trafnie natomiast pełnomocnik strony skarżącej podnosi, że zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego powinny być interpretowane ściśle i w zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Wypada też zgodzić się ze stanowiskiem, że pozbawione logicznych przesłanek byłoby realne wprowadzenie ograniczenia zabudowy w odległości 100 m od linii rzeki Wdy przy uwzględnieniu, iż "historyczna stodoła i jej fundamenty usytuowane są na przedmiotowej działce od ponad wieku" (s. 8). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak bezspornie, że "historyczna stodoła" aktualnie nie istnieje, a jedynym jej materialnym śladem są fundamenty, czy jak określono w "Projekcie zagospodarowania działki" – "pozostałości fundamentu".
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.