II SA/Gd 1022/22

II SA/Gd 1022/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-01-30
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg B. M., M. M., O. B., S. B., I. K., G. K., E. D., P. D., K. A., W. A., W. A., F. A., A. W., R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XLII.353.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę B. M., M. M., O. B., S. B., 2. zwrócić solidarnie skarżącym B. M., M. M., O. B., S. B. wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.
Uzasadnienie
A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XLII.353.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie postanowień dotyczących strefy ZP/WS, w szczególności § 7 i § 20, ewentualnie w zakresie postanowień dotyczących strefy 2ZP/WS, w której leżą częściowo działki [...]-[...] i która graniczy z nieruchomościami skarżących.
B. M., M. M., O. B., S. B. (dalej: "skarżący") są współwłaścicielami działki nr [..], która nie została objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swój interes prawny w jej zaskarżeniu wskazali, że postanowienia planu wprost oddziaływują na ich nieruchomość i ich prawa. Składali oni uwagi do planu, lecz zostały one uwzględnione jedynie w części. Nie uwzględniono uwag w części dotyczącej promenady nad Jeziorem U., a zatem w części, której dotyczy skarga. Strefa 2ZP/WS, przez którą ma przebiegać promenada, bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżących od strony południowej. Realizacja promenady (ciągu pieszo-rowerowego) zakłócać będzie prowadzoną przez skarżących działalność gospodarczą, tj. wypożyczalnię sprzętu wodnego. Obecnie z nieruchomości skarżących jest bezpośrednie wejście na pomost znajdujący się nad zwierciadłem wody jeziora. Pomost ten służy im do prowadzenia działalności gospodarczej, a na jego wybudowanie skarżący uzyskali wymagane prawem uzgodnienia i pozwolenie. Po zrealizowaniu postanowień planu zostaną pozbawieni bezpośredniego (tj. wprost ze swojej nieruchomości) dostępu do pomostu. Realizacja ciągu pieszo-rowerowego dodatkowo stwarza możliwość bezpośredniego dostępu osób trzecich do ich sprzętu pływającego, a tym samym skarżący mają uzasadnione obawy o bezpieczeństwo jednostek pływających stanowiących ich własność i służących im do prowadzenia działalności gospodarczej. A zatem postanowienia planu naruszają również ich interes prawny.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Człuchowie wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie, wskazując, że w wyniku realizacji postanowień planu nie zostanie naruszony interes prawny skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga B. M., M. M., O. B., S. B. podlega odrzuceniu.
Podstawę prawną wniesionej przez skarżących skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022, poz. 559 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.
W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. u.p.z.p., stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe regulacje, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. w zakresie wskazanym w skardze naruszała interes prawny B. M., M. M., O. B., S. B., właścicieli działki nr [...], która to działka nie została objęta ustaleniami zaskarżonego planu, lecz bezpośrednio graniczy z terenem oznaczonym w planie jako ZP/WS (teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Jak bowiem wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto, stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też wskazuje się, że ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17).
Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17). Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej do zaskarżenia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa cywilnego określających treść prawa własności, zwłaszcza z art. 144 k.c.- zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Skarżący kwestionują postanowienia planu dla terenu 2ZP/WS przewidujące utworzenie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż brzegu jeziora. Zdaniem Sądu, z treści zaskarżonego planu nie wynika, aby ustalone w nim przeznaczenie terenu ZP/WS mogło powodować jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość skarżących w sposób wpływający na ich prawo własności. Zaskarżone przepisy planu przewidują budowę ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż granic jeziora, z którym będzie graniczyła działka skarżących, co oznacza, że dostęp do jeziora będzie miała nieograniczona liczba osób korzystających z publicznie dostępnego ciągu pieszego, a nie jak dotychczas, właściciele działki nr [...]. Nie wiąże się to jednak z naruszeniem prawa własności skarżących do działki nr [...]. Nie spowoduje uciążliwości ani ograniczeń w swobodnym użytkowaniu tej nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Uciążliwości czy ograniczenia, na które skarżący wskazują, wiążą się z użytkowaniem przez nich terenu 2ZP/WS, do którego jednak skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny.
Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazywali, że zaskarżone postanowienia planu utrudniać będą wykonywanie przez nich działalności gospodarczej, nie wskazali jednak żadnego konkretnego przepisu prawa, z którego ten interes prawny miałby wynikać. Jak przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2016 r., II OSK 914/15, każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest więc przepisem prawa mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 5/11). W konsekwencji więc, skarżący nie mogą wywodzić legitymacji skargowej z prawa do wolności działalności gospodarczej.
Ponadto wskazać należy, że zaskarżony plan miejscowy nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wprowadza też żadnych prawnych ani faktycznych ograniczeń w dostępie do brzegów jeziora dla właścicieli działki nr [...]. Jedyna zmiana polega na tym, że dostęp do brzegów jeziora oprócz właścicieli działki nr [...], będą miały również inne osoby korzystające z publicznego ciągu pieszo-rowerowego. Nie stanowi to jednak ograniczenia dostępu do jeziora dla skarżących, którzy dostęp ten będą mieli zapewniony tak samo jak pozostali korzystający z promenady. Ewentualne naruszenie interesu skarżących w tych okolicznościach może mieć wyłącznie charakter naruszenia interesu faktycznego, ale nie prawnego. Podobnie, konieczność dodatkowego zabezpieczenia sprzętu pływającego ze względu na obawę o jego bezpieczeństwo wynikającą z faktu upublicznienia dostępu do brzegów jeziora, nie stanowi naruszenia interesu prawnego po stronie skarżących.
Podkreślić należy, że samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu określonego podmiotu nie oznacza posiadania legitymacji skargowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, uregulowania dla terenu 2ZP/WS polegające na ustaleniu publicznego ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż brzegów jeziora, z którym graniczy działka nr [...], nie uzasadnia, w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów, przyznania im legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przecież nie odnosi się do ich nieruchomości. Nie doszło bowiem do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących wpływających na sposób wykorzystania przez nich swoich praw ani do naruszenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wynajmu sprzętu pływającego. Ich subiektywne odmienne stanowisko w tym zakresie nie jest podzielane przez Sąd. W żaden sposób wobec nieruchomości skarżących nie wprowadzono niekorzystnych zmian (odebrania prawa, ograniczenia jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenia nowego obowiązku, czy zmiany dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że skarżący nie legitymują się naruszonym interesem ani też uprawnieniem, które kształtowałyby ich legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Mając na względzie powyższe, Sąd postanowił jak w sentencji.
O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).