Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 1002/24

II SA/Gd 1002/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I.K i K.K na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 1 lutego 2013 r. nr XXV/340/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Kościuszki, Sobieskiego, 3 Maja, w mieście Sopocie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret pierwsze w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 21.M/U w odniesieniu do działek stanowiących współwłasność skarżących o numerach 62 i 63/1, obręb ewidencyjny 31 w Sopocie, 2. zasądza od Rady Miasta Sopotu solidarnie na rzecz skarżących I.K i K.K kwotę 1.277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. K. i K. K. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXV/340/2013 Rady Miasta Sopotu (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Kościuszki, Sobieskiego, 3 Maja, w mieście Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pom.
z 2013 r., poz. 1452) - dalej: "Uchwała XXV/340/2013", "Plan", zaskarżając ją w części,
tj. w zakresie § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a dotyczącego ustaleń szczegółowych dla terenu 21.M/U
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") rejonu ulic Kościuszki, Sobieskiego, 3 Maja w mieście Sopocie (M-7/04) w zakresie określenia wymaganej liczby kondygnacji nadziemnych.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego,
tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym przy uchwalaniu Planu, polegające na błędnej wykładni i nieprawidłowym przyjęciu,
że w niniejszym stanie faktycznym dopuszczalne było określanie w m.p.z.p. maksymalnej liczby kondygnacji budynków, podczas gdy:
1) w treści obowiązującego wówczas przepisu ustawodawca dopuścił jedynie możliwość określenia maksymalnej wysokości zabudowy, a nie maksymalnej liczby kondygnacji budynków;
2) kondygnacje budynków mogą mieć różną wysokość, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", określają wyłącznie minimalną wysokość kondygnacji (stanowiąc, że powinna być ona większa niż 2 m), a zatem określenie parametru "maksymalnej wysokości zabudowy" poprzez wskazywanie liczby kondygnacji należy uznać za wadliwe, gdyż jest nieprecyzyjne oraz prowadzi do różnego rozumienia i wykładni postanowień m.p.z.p.;
3) kryterium dotyczące liczby kondygnacji powinno zostać uznane co najwyżej wyłącznie za pomocnicze (a nie równorzędne) w stosunku do kryterium wysokości budynku określonej w m.p.z.p. w metrach ze względu na fakt, że parametr ten wyznacza bezwzględną granicę, której budynek nie może przekroczyć swoją wysokością.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały XXV/430/2013 w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a dotyczącej ustaleń szczegółowych dla terenu 21.M/U w m.p.z.p. rejonu ulic Kościuszki, Sobieskiego, 3 Maja w mieście Sopocie (M-7/04) w zakresie określenia wymaganej liczby kondygnacji nadziemnych oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed jej wniesieniem skierowano do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak pozostało ono bez odpowiedzi Rady.
Skarżący wyjaśnili, że lokal mieszkalny nr [...] (aktualnie lokale są oznaczone jako [...] i [...]) w budynku położonym przy ul. K. [...] w S., którego są właścicielami, leży na terenie, gdzie obowiązuje m.p.z.p. zatwierdzony Uchwałą XXV/340/2013.
Wskazano, że zgodnie z § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a Planu (ustalenia szczegółowe dla terenu 21.M/U) dotyczącym warunków kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; zasad kształtowania zabudowy: wysokość zabudowy - ilość kondygnacji nadziemnych - na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych na rogu ulic M. i K. - do 2, przy ul. K. [...] - do 5, na pozostałym terenie - od 2 do 4. W odniesieniu do tego zapisu Skarżący wskazali, że ani u.p.z.p. ani inne przepisy nie przewidują możliwości określania w m.p.z.p. maksymalnej liczby kondygnacji wznoszonej zabudowy. Zwrócono uwagę, że poza powyższym zapisem dotyczącym liczby kondygnacji nadziemnych w treści Planu został wskazany także wymóg dotyczący maksymalnej wysokości budynku określonej w metrach, wobec czego przewidziany w Planie wymóg dotyczący maksymalnej liczby kondygnacji należałoby traktować jako nieobowiązujący lub ewentualnie jako mający charakter wyłącznie pomocniczy w stosunku do wymogu dotyczącego maksymalnej wysokości budynku określonej w metrach.
W ocenie strony skarżącej aktualnie obowiązujący m.p.z.p. w sposób rażący narusza istotny interes prawny I. K. i K. K.
Skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej: "PINB") wydał w dniu 19 lutego 2024 r. decyzję nakazującą Skarżącym doprowadzenie przebudowanego lokalu mieszkalnego nr [...] (aktualnie lokale oznaczone jako [...] i [...]) w budynku mieszkalno-usługowym przy
ul. K. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez: 1) odtworzenie otworu
w stropie nad 3 piętrem, nad pokojem z aneksem kuchennym w lokalu nr [...],
2) odtworzenie schodów wewnętrznych prowadzących z pokoju z aneksem kuchennym
w lokalu nr [...] na antresolę, 3) zamurowanie otworu drzwiowego do łazienki na poziomie antresoli (aktualnie pomieszczenia oznaczone jako lokal nr [...]) i przywrócenia pomieszczenia łazienki jako zamkniętej przestrzeni wyłączonej z użytkowania,
4) zamurowanie otworu drzwiowego z poziomu antresoli (aktualnie pomieszczenia oznaczone jako lokal nr [...]) na korytarz klatki schodowej - wskutek czego, po wykonaniu wyżej wymienionych robót, lokal nr [...] powinien składać się z 3 pomieszczeń na piętrze
z otwartą antresolą, bez pomieszczeń wydzielonych przegrodami z antresoli. Ponadto PINB wyjaśnił, że w wyniku wykonanej przebudowy poziom dotychczasowej antresoli uzyskał charakter piątej nadziemnej kondygnacji budynku, co narusza zasady kształtowania zabudowy określone w karcie terenu, na którym leży przedmiotowy budynek (§ 33 ust. 4 pkt 2 ustaleń szczegółowych dla terenu 21.M/U w Planie), zgodnie z którymi maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych na tym terenie wynosi 4. Jednocześnie PINB stoi na stanowisku, że powyższe naruszenie (przekroczenia liczby kondygnacji nadziemnych) uniemożliwia doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący podkreślili, że równolegle został przez nich spełniony inny przewidziany
w zapisach Planu warunek odnoszący się do wysokości zabudowy, a dotyczący konkretnie maksymalnej wysokości budynku określonej w metrach.
Wyjaśniono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przy uchwalaniu Planu, dopuszczał ustalanie w m.p.z.p. następujących elementów: zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej
i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy
w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linię zabudowy i gabaryty obiektów. W przepisie tym ustawodawca nie przewidział możliwości określania w m.p.z.p. maksymalnej liczby kondygnacji budynków. Ustawodawca dopuścił jedynie określenie maksymalnej wysokości zabudowy, co należy odczytywać jako zezwolenie na oznaczenie tego parametru w sposób metryczny. Natomiast możliwość jego opisywania poprzez posługiwanie się liczbą kondygnacji należy odrzucić choćby z tego względu, że kondygnacje budynków mogą mieć różną wysokość. W tym zakresie wskazano, że przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. określają wyłącznie minimalną wysokość kondygnacji, stanowiąc, że powinna być ona większa niż
2 m (średnia wysokość w świetle - § 3 pkt 16). Dlatego też określenie parametru "maksymalnej wysokości zabudowy" poprzez wskazywanie liczby kondygnacji należy uznać za wadliwe, gdyż nie jest ono na tyle precyzyjne, aby wykluczyć możliwość różnego rozumienia i wykładni postanowień m.p.z.p., prowadząc tym samym do niemożliwej do zaakceptowania niepewności prawnej w zakresie granic wykonywania prawa własności nieruchomości przez ich właścicieli (art. 6 u.p.z.p.).
W związku z powyższym, z uwagi na wskazaną sprzeczność z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz brak należytej precyzji, przewidziany w Planie wymóg dotyczący maksymalnej liczby kondygnacji należy, zdaniem strony skarżącej, traktować jako nieobowiązujący. Nawet gdyby jednak uznać, że na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do budynków dopuszczalne było posłużenie się w Planie - dla określenia maksymalnej wysokości zabudowy - kryterium dotyczącym liczby kondygnacji, to i tak w ocenie Skarżących warunek ten może być uznany co najwyżej za pomocniczy (a nie równorzędny) w stosunku do kryterium wysokości budynku określonej w metrach.
Zdaniem Skarżących w celu zapewnienia zgodności z § 33 ust. 4 pkt 2 Planu nie jest konieczne spełnienie obu przewidzianych tam wymogów. Nawet jeśli nie wynika to literalnie z treści Planu to pierwszeństwo przy ustaleniu maksymalnej wysokości budynków powinno być przyznane kryterium metrycznemu, a nie liczbie kondygnacji. Za takim podejściem przemawia przede wszystkim wzgląd na cel przepisów u.p.z.p., z których wynika, że służą one zapewnieniu ładu przestrzennego, m.in. poprzez określenie zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji publicznej. Pod pojęciem "przestrzeni", zgodnie z jego słownikowym znaczeniem, należ rozumieć pewien obszar lub otocznie, a więc sferę, która położona jest na zewnątrz, a nie wewnątrz obiektów budowlanych. Również całokształt przepisów u.p.z.p. świadczy o tym, że - wprowadzając przewidziane w tej ustawie poszczególne instytucje i mechanizmy - ustawodawca dążył do uregulowania zewnętrznych, wizualnych aspektów związanych z przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, zaś poza zakresem uchwalonej regulacji pozostawił kwestie np. wewnętrznego wyglądu budynków lub wewnętrznego podziału tych budynków na pomieszczenia czy kondygnacje.
Zaakcentowano, że na gruncie przedmiotowego stanu faktycznego powyższe posiada o tyle duże znaczenie, że kwestia posiadania przez budynek położony przy
ul. K. [...] w S. czterech czy pięciu kondygnacji jest wyłącznie wynikiem wewnętrznego podziału tego budynku na poszczególne lokale, nie zaś modyfikacji jego zewnętrznego parametru, jakim jest wysokość. Z tej perspektywy uznać należy, że jeżeli prawodawca lokalny w odniesieniu do terenu, na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. K. [...] w S. dążył do ograniczenia maksymalnej wysokości budynków, to w zupełności wystarczające do osiągnięcia tego celu jest zachowanie wskazanego
w Planie parametru wysokości budynku liczonego w metrach. Parametr ten wyznacza bowiem bezwzględną granicę, której budynek nie może przekroczyć swoją wysokością, podczas gdy liczba kondygnacji - zważywszy na brak określenia w przepisach maksymalnej wysokości jednej kondygnacji - ma w tej mierze całkowicie wtórne znaczenie.
Podsumowując podniesiono, że ów dodatkowy parametr odnoszący się do liczby kondygnacji jest całkowicie zbędny, tj. nie wpływa pozytywnie na ukształtowanie ładu przestrzennego, a jedynie budzi wątpliwości interpretacyjne i stwarza ryzyko niejednoznacznej interpretacji. Co za tym idzie, jeżeli - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - wykonanie robót budowlanych (przebudowy budynku) nie narusza określonego
w Planie wymogu dotyczącego wysokości budynku określonej w metrach, to nie powinno się odmawiać usankcjonowania wykonania tych robót tylko z tego względu, że skutkują one naruszeniem pomocniczego wymogu dotyczącego liczby kondygnacji.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie w całości, a w sytuacji nie zaistnienia podstaw do odrzucenia skargi wniesiono o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że Skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a dotyczących ustaleń szczegółowych dla terenu 21.M/U, które zawierają ustalenia w zakresie wymaganej liczby kondygnacji nadziemnych dla tego terenu. Jednakże w obrębie tego terenu znajdują się również inne nieruchomości, nie będące własnością Skarżących. W efekcie, usunięcie tej regulacji spowoduje konsekwencje prawne nie tylko dla Skarżących, ale także dla właścicieli wszystkich nieruchomości, które znajdują się w obrębie linii rozgraniczających teren o symbolu 21.M/U.
Dalej wskazano, że obszar zaskarżonego planu miejscowego wchodzi w zasięg zespołu urbanistyczno-krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr [...] z 12 lutego 1979 r. i jest objęty w części strefą ochrony konserwatorskiej "A2 - konserwacji urbanistycznej" oraz w części strefą ochrony otoczenia "B1 - ograniczenia gabarytu". Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 lutego 1979 r. zespół urbanistyczno-krajobrazowy Miasta S. został wpisany do rejestru zabytków województwa. Fakt ten bezpośrednio przekłada się na bardziej wnikliwe
i skrupulatne ustalenia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "PWKZ"), jako organu uzgadniającego projekty planów, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ładu przestrzennego, w tym tworzenia harmonijnej całości zabudowy wynikającej m.in. z wysokości zabudowy, ilości kondygnacji i kształtu dachu.
W związku z tym zapis dotyczący regulacji liczby kondygnacji wielokrotnie pojawia się
w innych m.p.z.p. obowiązujących na terenie miasta Sopotu. Świadczy to o utartym
w polityce planistycznej miasta w latach 2012-2013 sposobie formułowania zapisów
w planach, określających dopuszczalną wysokość zabudowy poprzez łączne wskazanie określonej liczby jednostek miary oraz ustalenie liczby kondygnacji, co wynikało m.in.
z kwestii dotyczącej wymogów ochrony konserwatorskiej uzgadnianych przez PWKZ.
Rada wskazała, że wymóg ograniczenia liczby kondygnacji przez PWKZ ma charakter ciągły i pojawia się także w stosunkowo nowych, obowiązujących m.p.z.p. W tym zakresie przywołano Uchwałę Nr XXX/536/2022 Rady Miasta Sopotu z dnia 28 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego ulicami Al. Niepodległości, 3 Maja, Jana z Kolna i wschodnią granicą terenów kolejowych w mieście Sopocie - ETAP I (symbol planu: P-1/03a).
Organ zwrócił uwagę, że zarówno na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, jak
i w planach sąsiadujących z zaskarżonym, licznie występują budynki objęte ochroną konserwatorską. Dbałość o kształtowanie ładu przestrzennego w kontekście istniejącej, historycznej zabudowy podkreśla m.in. § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały o treści: "kształtowanie zabudowy w sposób zharmonizowany z otoczeniem i spójny wewnętrznie, nawiązujący formą do charakteru zabudowy historycznej". W związku z tym kształtowanie ładu przestrzennego w taki sposób, aby forma architektoniczna pozostałych obiektów nieobjętych ochroną wpisywała się w historyczny charakter zabudowy funkcjonującej na tym obszarze (nawiązując m.in. wspólną wysokością gzymsów, czy też innych detali architektonicznych), posiada uzasadnienie faktyczne i merytoryczne.
Wskazano, że w przedmiotowym obszarze przeważają budynki o liczbie kondygnacji od 2 do 4, tym samym celem zachowania harmonijnej całości zawarto w Planie zapisy
w brzmieniu kwestionowanym przez Skarżących.
Podkreślono, że zaskarżona uchwała, w trakcie procedury sporządzania m.p.z.p., otrzymała, pismem z 24 marca 2006 r., nieuzgodnienie od PWKZ, w którym pojawiają się warunki uzgodnienia w kontekście skali obiektu wyrażonej w liczbie kondygnacji.
Podsumowując podniesiono, że zapisy określające wysokość zabudowy poprzez wskazanie zarówno liczby kondygnacji, jak i maksymalnej wysokości budynku określonej
w metrach były wielokrotnie przedmiotem korespondencji pomiędzy Urzędem Miasta Sopotu a PWKZ, prowadzonej w celu ostatecznego uzgodnienia projektu m.p.z.p. (dowód: nieuzgodnienie PWKZ z 16 kwietnia 2012 r., uzgodnienie PWKZ z 24 września 2010 r.).
Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik Skarżących sprecyzowała wniosek o stwierdzenie nieważności § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a jedynie w zakresie tiret pierwszego zaskarżonej uchwały.
W piśmie procesowym z 5 lutego 2025 r. Skarżący wskazali, że budynek przy
ul. K. [...] posadowiony jest na działkach nr [...] i [...].
W piśmie procesowym z 12 lutego 2025 r. Rada wyjaśniła, że budynek przy
ul. K. [...] został zrealizowany w oparciu o zapisy m.p.z.p. uchwalonego Uchwałą XXV/340/2013 (symbol planu M-7/04). Inwestycja uzyskała pozwolenie na budowę
z 27 marca 2014 r. na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę istniejącego pawilonu handlowego na działkach nr [..]-[..], arkusz mapy [..] (obecnie obręb [..]).
Podkreślono, że rozpatrując projekt organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje wszystkie trzy parametry wskazane w § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a Planu, które powinny być zachowane, aby wysokość budynku była zgodna z jego zapisami.
W przypadku przedmiotowego obiektu powinien on mieć od 2 do 4 kondygnacji, do górnej krawędzi ściany zewnętrznej maksymalnie 12 m oraz do kalenicy maksymalnie 16 m. Kąt nachylenia połaci dachowych od 40 do 60 stopni, czyli wskaźnik wysokości "do kalenicy" był weryfikowany i uwzględniany. Zwrócono uwagę, że w najbliższej okolicy znajdują się budynki historyczne o wysokich wartościach kulturowych, których wysokość wynosi od
2 do 3 kondygnacji, zaś dachy historycznej zabudowy to dachy spadziste.
Zdaniem Organu zezwalając na wybiórcze traktowanie parametrów wysokościowych i np. biorąc pod uwagę tylko ilość kondygnacji nie byłoby możliwości ograniczenia wysokości w metrach. W ocenie Rady nie ma w przepisach odrębnych ograniczeń dotyczących maksymalnej wysokości kondygnacji. Parametry zapisane w zaskarżonym Planie pozwalają kształtować zabudowę w taki sposób, aby nie odbiegała gabarytami
i formą od zabytkowej sąsiedzkiej tkanki. Zachowanie maksymalnych wskaźników zarówno wysokości w metrach, jak i ilości kondygnacji pozwala na zachowanie ładu przestrzennego.
Końcowo zwrócono uwagę, że wymagania w zakresie liczby kondygnacji oraz metrów muszą być spełnione łącznie, o czym świadczy również wyliczenie wymienione po przecinku w obrębie punktu i danej litery; brak jest spójnika "albo", który wskazywałby,
że tylko jeden z parametrów dotyczących wysokości należy spełnić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga I. K. i K. K. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia
7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - dalej: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany m.in. do P.p.s.a. oraz do u.s.g.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a. - przypisek Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g. - przypisek Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu.
Zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała XXV/340/2013 została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej (w dniu 1 lutego 2013 r.), a zatem w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.
w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).
W myśl natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji,
w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, tym samym został spełniony formalny warunek wniesienia skargi na Uchwałę XXV/340/2013. Skarga została poprzedzona pismem Skarżących z 13 czerwca 2024 r. wzywającym Radę, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, na które Rada nie odpowiedziała Skarżącym. Skarga została również wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Dalej należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny
z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek
z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających
z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo,
w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych
(ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia
i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.", jak
i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżący są właścicielami lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. K. [...] w S. Budynek ten został wzniesiony na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] w S., które są objęte ustaleniami Planu jako obszar objęty kartą terenu 21.M/U.
Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarto w § 33 Planu, w którego ustępie 4 ("Warunki kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu") w punkcie 2 ("zasady kształtowania zabudowy") zapisano:
a) wysokość zabudowy:
– ilość kondygnacji nadziemnych - na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych na rogu ulic M. i K. - do 2, przy ul. K. [...] do 5, na pozostałym terenie - od 2 do 4,
– do górnej krawędzi ściany zewnętrznej - na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych na rogu ulic M. i K. do 10 m, na pozostałym terenie - do 12 m,
– do kalenicy - na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych na rogu ulic M.
i K. do 10 m, na pozostałym terenie - do 16 m.
Zaskarżona uchwała zawiera w § 12 pkt 18 wyjaśnienie pojęcia "wysokość zabudowy", przez które rozumie wartość podaną w karcie terenu służącą do określenia dopuszczalnego pionowego gabarytu projektowanych budynków:
a) wysokość wyrażona w metrach mierzona od naturalnej warstwicy terenu uśrednionej
w granicach rzutu budynku do kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych lub do górnej krawędzi elewacji (nie dotyczy kominów i akcentów architektonicznych, w tym wieżyczek) o ile ustalenia szczegółowe dla wydzielonych terenów nie stanowią inaczej,
b) wysokość wyrażona w liczbie kondygnacji to dopuszczalna liczba kondygnacji nadziemnych projektowanych budynków wraz z poddaszem użytkowym, przy czym przez poddasze użytkowe rozumie się kondygnację w dachu stromym
z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Uchwała XXV/340/2013 nie wskazuje przy tym, czy obie ww. wartości mają zostać spełnione łącznie, czy też do zachowania omawianego parametru "wysokości zabudowy" wystarczy spełnienie jednej z nich, przez co rodzi wątpliwości interpretacyjne.
Ponieważ zaskarżona uchwała definiuje pojęcie "wysokość zabudowy" poprzez konieczność spełnienia wymogu dopuszczalnego pionowego gabarytu projektowanych budynków nie tylko w metrach, ale również w liczbie kondygnacji, należy uznać, że w tym zakresie wprowadza ona ograniczenia, służącego Skarżącym jako właścicielom nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, dodatkowego wymogu w postaci liczby kondygnacji.
Oznacza to, że Uchwała XXV/340/2013 w powyższym zakresie ingeruje w prawo Skarżących do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza ich interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c.
W świetle powyższego należało uznać, że Skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem ich interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego im prawa własności nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do nieruchomości będącej własnością Skarżących.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać na art. 87 Konstytucji RP, w którym została określona hierarchia źródeł prawa. W ustępie pierwszym stwierdzono, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast ustęp drugi stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W świetle powołanych regulacji konstytucyjnych kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13).
Poszukując ustawowego źródła upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, jakimi niewątpliwie są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy odwołać się do u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 stanowi, że kształtowanie
i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z art. 4 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych
w przepisach wyższego rzędu. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia planów miejscowych. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zostałoby zawarte wyraźnie w u.p.z.p. lub w rozporządzeniu wykonawczym. Ani wykładnia literalna, ani wykładnia celowościowa czy funkcjonalna nie dają podstaw do przyjęcia, że u.p.z.p. daje organowi gminy takie uprawnienie.
Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia, a zarazem obowiązku rady gminy do określenia w m.p.z.p. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy.
Kwestią wymagającą szerszej analizy jest zatem nie sama kompetencja organu do określania maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze objętym danym planem miejscowym, gdyż jest to okoliczność całkowicie bezsporna, ale sposób, w jaki powinno to zostać dokonane, tak aby nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną
i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy
w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów
Należy również wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 6 (obowiązującego na dzień uchwalenia zaskarżonego Planu) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać
w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
W przytoczonych wyżej regulacjach mowa jest o gabarytach obiektów i wysokości projektowanej zabudowy. Tym samym ograniczenie tych parametrów poprzez wskazanie liczby dopuszczalnych kondygnacji, jak to uczyniono w § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały, stanowi parametr wykraczający poza upoważnienie określone w tych przepisach.
Należy również wskazać, że Konstytucja RP jako podstawową zasadę państwa praworządnego wymienia m.in. prawo własności, którego istotnym elementem jest możliwość korzystania z nieruchomości i dopuszczalność jej zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) podmiot prawa, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Warunkiem, który musi zostać spełniony, jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten kreuje zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie zaś do
art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot dysponujący prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione
w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do ograniczeń tych należy zaliczyć m.in. ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu
w m.p.z.p. Plan miejscowy ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy.
Skoro m.p.z.p. zatwierdzony Uchwałą XXV/340/2013 ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy (§ 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret drugie i trzecie), to za zbytni rygoryzm należy uznać wymóg zachowania również określonej przez Plan maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych (§ 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret pierwsze). Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływu na otoczenie danej inwestycji ważniejszym warunkiem do spełnienia powinno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy niż liczba kondygnacji.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest czynienie rozważań, czy zaadaptowana antresola stanowi w rzeczywistości piątą kondygnację, skoro wymóg 12 m (§ 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret drugie Planu) i 16 m (§ 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret trzecie Planu) wysokości budynku został zachowany.
W wyroku z 24 października 2014 r. w sprawie II OSK 929/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w razie wystąpienia wątpliwości co do interpretacji planu należy mieć na uwadze pierwszeństwo (ważkość) zapisów planu miejscowego służących zachowaniu ładu przestrzennego, nie zapominając o tym, że art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie.
W powyższym wyroku zauważono również, że interpretacji planu miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od warunków technicznych. Dopuszczalna wysokość budynku, określona w planie zagospodarowania przestrzennego, sama z siebie ogranicza dopuszczalną liczbę kondygnacji, ta zaś liczba ograniczona jest przez ustalone minimalne wysokość pomieszczeń. Wskazano przy tym na § 72 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Za niecelowe uznano tym samym ograniczenie zasady wolności budowlanej poprzez ukształtowanie maksymalnej wysokości zabudowy i jednoczesne nakazanie zachowania maksymalnej liczby kondygnacji budynku.
Z powyższych względów Uchwała XXV/340/2013 w zaskarżonej części jest niezgodna z art. 94 Konstytucji RP, jak również wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 33 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret pierwsze w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 21.M/U w odniesieniu do działek stanowiących współwłasność Skarżących o numerach [..] i [...], obręb ewidencyjny [...] w S.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej kwotę 1.277 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Przyznając pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika,
w tym m.in. stawiennictwo na dwóch rozprawach.