II SA/Gd 10/22

II SA/Gd 10/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2120/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G.J, A. I, J.D na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących G.J, A.I, J.D kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. J., A. I. i J. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 listopada 2021 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2019 r. i nakazano skarżącym rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję garażu, z trzema boksami garażowymi, zlokalizowanego przy ul. T. w G., na terenie działki nr [..], położonych przy granicy z działką nr [..] (ul. T.), obr. [..].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 22 września 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zgłoszenie samowolnej budowy 4 blaszanych boksów garażowych zlokalizowanych przy ul. T. w G.
W toku oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 16 lutego 2016 r. oględzin ustalił, że:
– na zapleczu działki nr [..] przy ul. T. w G. usytuowane zostały obiekty budowlane - garaże blaszane,
– garaże blaszane zostały zlokalizowane w ciągu trzech garaży połączonych w jeden zespół oraz jeden garaż wolnostojący,
– garaże zlokalizowane są przy granicy działki od strony nieruchomości przy ul. T. (dz. nr [..]),
– wjazd na działkę nr [..] znajduje się od strony ul. P. G.,
– garaż nr 1 (oznaczenie na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu), o wymiarach w rzucie garażu wynoszą 3,0 x 5,0 m zlokalizowany najbliżej budynku mieszkalnego wybudowany został przez A. I., , garaż oddalony jest od granicy działki o około 20 cm, spadek dachu skierowany jest w stronę granicy z sąsiednią działką, wysokość garażu wynosi od 1,9 do 2,2 m, utwardzenie - posadzkę garażu wykonano z betonowych płyt ażurowych, według oświadczenia A. I. garaż metalowy postawiony został w roku 1993 w miejscu wyburzonego garażu murowanego za zgodą ówczesnego ROM, a A. I. nie dysponuje stosownym pozwoleniem organu administracji architektoniczno - budowlanej na usytuowanie garażu na nieruchomości,
– garaż nr 2 (oznaczenie na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu), zlokalizowany w środku zespołu garaży wybudowany został przez G. J., obiekt o takiej samej konstrukcji jak garaż nr 1, według oświadczenia G. J. garaż metalowy postawiony został w 1993 r. w miejscu wyburzonej komórki za zgodą ówczesnego ROM bez udzielenia jej informacji o konieczności uzyskiwania dodatkowych pozwoleń, a G. J. nie dysponuje stosownym pozwoleniem organu administracji architektoniczno - budowlanej na usytuowanie garażu na nieruchomości,
– garaż nr 3 (oznaczenie na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu), zlokalizowany na końcu zespołu garaży wybudowany został przez J. D., obiekt o takiej samej konstrukcji jak garaż nr 1,
– ponadto na posesji znajduje się garaż nr 4 (oznaczenie na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu), który z racji daty powstania przed dniem 1 stycznia 1995 r. został objęty odrębnym postępowaniem administracyjnym.
W toku postępowania J. D. wyjaśnił, że w miejscu obecnego ciągu garaży blaszanych stały komórki drewniane, które sukcesywnie były adaptowane na garaże, ich stan z czasem stawał się coraz gorszy, w związku z czym właściciele obecnych garaży postanowili rozebrać starą drewnianą infrastrukturę garażową i w to miejsce postawić garaże blaszane nie związane z gruntem na stałe.
Z pozyskanych do akt administracyjnych wyjaśnień A. wynika, że mają ono w systemie dane o zakupie w sierpniu 2006 r. przez J. D. jako kontrahenta trzech garaży blaszanych, przy czym z uwagi na upływ czasu i 5 - letni obowiązek archiwizowania dokumentów przez firmę nie zachowały się faktury sprzedaży.
Pismem z 12 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych - 4 boksów garażowych blaszanych o wymiarach w rzucie 3,0 x 5,0 m zlokalizowanych na działce nr [..] przy ul. T. w G., a pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. wezwał do określenia terminu wzniesienia przedmiotowych obiektów. W odpowiedzi J. D. oświadczył, że garaż blaszany będący jego własnością, jako skrajny od strony prawej w zespole 3 boksów garażowych został postawiony w miejscu rozebranego starego drewnianego garażu w miesiącach letnich 2006 r., o pozostałe 2 garaże blaszane o tych samych wymiarach, czyli środkowy i skrajny lewy zostały ustawione w tym samym okresie 2006 r. również w miejsce rozebranych starych drewnianych garaży. Garaż nr 4 był postawiony znacznie wcześniej, ale nie jest znana data jego budowy. Zakup 3 sztuk garaży blaszanych został sfinansowany ze środków wspólnych 3 inwestorów, a dokonany przez J. D. W kolejnym oświadczeniu (złożonym przez A. i A. I., M. i J. D. oraz G. i B. J.), strony postępowania oświadczyły, że od czasów powojennych istniała na posesji numer [..], przylegającej do budynku przy ul. T. w G. zabudowa drewniana, służąca początkowo do celów gospodarczych, a potem częściowo przystosowana do garażowania samochodów. Żaden z boksów tej zabudowy nie został nigdy zlikwidowany - boksy podlegały jedynie sukcesywnym naprawom. W celu poprawy pogarszającego się mimo remontów stanu zabudowy za zgodną ówczesnego administratora boksy drewniane zastąpione zostały boksami blaszanymi, również podlegającymi z czasem remontom. Przed powstaniem wspólnoty mieszkaniowej, administrator pobierał opłaty za użytkowanie garaży, a zatem postępowanie było akceptowane przez urzędy. Na podstawie wyjaśnień, organ pierwszej instancji uznał, że zespół 3-ch boksów garażowych powstał w 2006 r.
Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego i ponownych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych - ciągu garaży powyżej dwóch stanowisk, inwestorzy powinni legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ ustalił również, że w chwili obecnej dla terenu nieruchomości przy ul. T. w G. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy urbanistycznej [..] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr XXXI/931 z dnia 25 stycznia 2001 r. (Dziennik Urzędowy Woj. nr 13, poz. 104 z dnia 16 lutego 2002 r.).
Ponieważ inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, organ zastosował tryb postępowania określony przepisami art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r.:
- wstrzymał G. J., A. I. i J. D. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową boksów garażowych połączonych w jeden zespół o konstrukcji stalowej zlokalizowanych przy ul. T. w G., na terenie działki nr [..], położonych przy granicy z działką nr [..] (ul. T.), obr. [..], oraz
- nakazał wykonanie odpowiednich zabezpieczeń, tj. odpowiedniego
wygrodzenia terenu celem uniemożliwienia wstępu osobom
postronnym,
- nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 29 września 2017 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w postanowieniu organ poinformował o wysokości opłaty legalizacyjnej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 lutego 2019 r. nakazał G. J., A. I. i J. D. rozbiórkę obiektu budowlanego - trzech boksów garażowych połączonych w jeden zespół o konstrukcji stalowej zlokalizowany przy ul. T. w G., na terenie działki nr [..], położonych przy granicy z działką nr [..] (ul. T.), obr. [..]. Rozbiórkę uzasadniał brak przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o które wzywał organ. Organ ustalił, że wskutek sukcesji prawnej podmiotem zobowiązanym zamiast A. I. stała się A. I.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie G. J., A. I. i J. D. decyzją z 8 listopada 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2019 r. i nakazał skarżącym rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję garażu, z trzema boksami garażowymi, zlokalizowanego przy ul. T. w G., na terenie działki nr [..], położonych przy granicy z działką nr [..] (ul. T.), obr. [..].
Organ wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownych oględzin z udziałem stron, w sprawie trzech boksów garażowych o konstrukcji stalowej, posadowionych na terenie działki nr [..], i jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowe obiekty - boksy garażowe są związane z gruntem trwale, czy nietrwale oraz w jaki sposób są połączone ze sobą w jeden zespół, tzn. czy posiadają wspólne ściany, czy też każdy z nich posiada ściany odrębne, złączone ze sobą śrubami.
W wyniku oględzin przeprowadzonych 27 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ciąg garaży składający się z trzech odrębnych konstrukcji stalowych został scalony w jedną konstrukcję łącznikami - stalowymi śrubami, które zamontowane zostały na słupkach, które stykają się bezpośrednio ze sobą. Pomiędzy poszczególnymi boksami, tj. pomiędzy konstrukcją boksu nr 2 (środkowego) zamontowano ściany wewnętrzne z blachy trapezowej zamontowane na nity do wewnętrznej konstrukcji usztywniającej (pionowej) w boksie nr 2. Wydzielenie wewnętrzne boksów stanowią arkusze blachy trapezowej. Boksy nie posiadają ścian odrębnych pomiędzy sobą. Konstrukcje boksów pokryte są od zewnątrz blachami trapezowymi mocowanymi na nity. Ściany tylne stanowią jedną płaszczyznę z blach trapezowych, odrębną dla każdego boksu. Również płaszczyzna dachu pokryta blachami trapezowymi stanowi jedną wspólną płaszczyznę z blach trapezowych (9 arkuszy) mocowanych do poszczególnych konstrukcji boksów na zakładkę, śrubami samogwintującymi się. Grunt, na którym zlokalizowane są boksy garażowe, został utwardzony płytami betonowymi ażurowymi, na których ustawione zostały poszczególne konstrukcje boksów, a następnie scalone (skręcone) na śruby. Konstrukcje boksów nie są kotwione w gruncie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że boksy te tworzą konstrukcyjnie całość, czyli stanowią jeden obiekt.
W odniesieniu do kwestii połączenia obiektu z gruntem, organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane podczas oględzin, zgodnie z którymi zespół garaży może przemieszczać się na podłożu w ograniczonym zakresie (np. na skutek podmuchów wiatru). W ocenie organu odwoławczego, zapis ten nie oddaje charakteru przedmiotowego obiektu. Jakkolwiek organ I instancji nie stwierdził jednoznacznie, że taki sposób połączenia jest trwały lub nietrwały, to jednak jak wynika z akt sprawy obiekt budowlany został posadowiony na betonowych płytach ażurowych, na których ustawione zostały poszczególne konstrukcje połączonych boksów (bez kotwienia w gruncie). W ocenie organu odwoławczego, betonowe płyty ażurowe pełniąc rolę fundamentu przenoszą ciężar obiektu na grunt, ponadto obiekt jest posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć lub zniszczyć, co oznacza, że jest trwale związany z gruntem. Stwierdzono przy tym, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2006 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy o tym, że jest on na tyle trwały, i nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia.
Mając na uwadze sposób jego połączenia z gruntem, powierzchnię zabudowy oraz pełnioną funkcję, przedmiotowy obiekt należy, zdaniem organu odwoławczego, uznać za budynek garażowy o 3 stanowiskach.
Oceniając jego legalność w dacie budowy w roku 2006, a więc na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązującego od 2006 do 2012 r. zgodnie z art. 29 ust 1 w związku z art. 30 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że budowa takiego garażu o powierzchni 45m 2 wymagała pozwolenia na budowę.
Oceniając jego legalność na dzień wszczęcia postępowania, tj. 12 kwietnia 2016 r., stwierdzono, że od 2012 do 2016 r. zgodnie z brzmieniem art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym zmianą z dnia 29 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. W brzmieniu nadanym ustawie Prawo budowlane w dniu 16 grudnia 2016 r. zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (według brzmienia obowiązującego od 2 stycznia 2017 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 działki. Również w świetle aktualnie obowiązujących od dnia 19 września 201 9r. przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 14 tej ustawy, zgłoszenia wymaga budowa wolnostojących garaży.
W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że jakkolwiek budowa garażu o powierzchni zabudowy mniejszej niż 35m2 wymagała zgłoszenia, to przedmiotowy budynek garażowy o 3 stanowiskach garażowych posiada powierzchnię około 45m2. W związku z tym, od daty jego budowy w 2006 r. do chwili obecnej, jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Inwestorzy przedmiotowego budynku garażowego otrzymali wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego możliwość legalizacji obiektu, z której nie skorzystali, nie wywiązując się z nałożonych zobowiązań - nie przedłożyli organowi I instancji żadnych wymaganych dokumentów.
W związku z tym organ I instancji, wobec obligatoryjnych przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego – G. J., A. I. (która jest w całości spadkobiercą po inwestorze A. I.) oraz J. D. Budynek garażowy o powierzchni 45m2 stanowi jedną, konstrukcyjnie połączoną całość, zatem nakaz jego rozbiórki jako całości inwestorom i współwłaścicielom gruntu na którym obiekt się znajduje, jest prawidłowy. Wskazane powyżej osoby posiadają bowiem prawo współwłasności do terenu nieruchomości działki nr [..], położonej przy ul. T. w G.
Odnośnie kwestii kwalifikacji przedmiotowego budynku garażowego, organ I instancji określił go jako obiekt budowlany, podczas gdy, jak wskazał organ odwoławczy, jest on budynkiem. Dlatego w trybie odwoławczym organ uchylił decyzję organu I instancji i doprecyzował orzeczenie nakazując G. J., A. I. i J. D. rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję garażu, z trzema boksami garażowymi, zlokalizowanego przy ul. T. w G., na terenie działki nr [..], położonych przy granicy z działką nr [..] (ul. T.), obr. [..].
G. J., A. I. i J. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję zarzucili:
naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 76, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołu oględzin z 27 lipca 2021 r. sporządzonego przez organ I instancji, polegającą na dowolnym uznaniu, że przedmiotowy obiekt garażowy posiada fundament oraz jest trwale z gruntem związany, podczas gdy nie posiada on odrębnego fundamentu i nie jest trwale z gruntem związany, lecz może ulec przesunięciu na skutek oddziaływania sił zewnętrznych takich jak np. porywisty wiatr,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt garażowy o konstrukcji szkieletowo-blaszanej nie wymagający dla swojego posadowienia prowadzenia robót budowlanych oraz nie posiadający trwałego związania z gruntem, w tym z fundamentem, może stanowić budynek w rozumieniu ustawy, a tym samym błędne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt garażowy stanowi budynek i w konsekwencji błędne przyjęcie, że jego posadowienie wymagało pozwolenia na budowę, a wobec braku jego uzyskania zachodziły w sprawie podstawy do wydania decyzji z art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy Prawo budowlane nakazującej dokonanie jego rozbiórki.
W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - zdjęć wykonanych przez pełnomocnika skarżących w trakcie wizji lokalnej oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.
Według skarżących, nie sposób kwalifikować wszelkiego rodzaju utwardzenia gruntu jako fundamentu dla obiektu budowlanego. Postawienie prowizorycznej i nieprzymocowanej do podłoża konstrukcji na utwardzonej drodze czy parkingu nie będzie każdorazowo prowadziło do uznania powierzchni tej drogi czy parkingu za fundament budynku. W przypadku garażu skarżących konstrukcja blaszana została posadowiona na gruncie wyłożonym dziurkowanymi płytami ażurowymi, które wcześniej pełniły funkcję wyłącznie utwardzenia gruntu i nie zostały wykonane pod konstrukcję garażu jako jej fundament. Utwardzenie nawierzchni pod konstrukcją i wokół niej ma w tym wypadku wyłącznie znaczenie dla utrzymania komfortu korzystania z obiektu (brak rozmytej ziemi pod parkującymi samochodami), a nie dla podtrzymywania konstrukcji i równomiernego przenoszenia obciążeń na grunt.
Z protokołu oględzin nieruchomości z 18 maja 2015 r. wynika wyraźnie, że grunt skarżących zabudowany jest ciągami obiektów wykonanych z blachy (gotowe elementy) umocowanych do utwardzonego podłoża (wylewka) za pomocą śrub. Poszczególne garaże nie są połączone i można je w każdej chwili zdemontować. Z projektu budowlanego nie wynika też, aby wymaganym parametrem technicznym garażu było połączenie garażu z gruntem za pomocą kołków, lecz jedynie konieczność istnienia posadzki cementowej, co w istocie stanowiło wybór skarżących z możliwych, wyżej wskazanych opcji i był to wybór raczej z ostrożności czy estetyki, aniżeli z konieczności. Przedłożony zaś do akt sprawy przez skarżące dowód audiowizualny w postaci filmu wyraźnie wskazuje, że wystarczy prosta czynność odkręcenia śrub i podłożenia łat, aby jeden człowiek mógł swobodnie przemieścić garaż w inne miejsce bez uszczerbku dla jego konstrukcji.
Przedmiotowy obiekt garażowy nie posiada zatem jakiekolwiek trwałego czy nietrwałego powiązania z gruntem, a w szczególności nie posiada łączników, kotw czy innej rodzaju elementów, które utrzymywałyby go w jednej pozycji. Również podłoże pod obiektem nie jest w żaden sposób wyprofilowane w celu utrzymania go w jednym miejscu. Obiekt ten pozostaje względnie w jednym miejscu jedynie na skutek własnego ciężaru, przy czym jak zauważył sam organ I instancji, obiekt można z łatwością podnieść i może ulec przesunięciu na skutek mocniejszego wiatru (w trakcie oględzin skarżący pokazywali z jaką łatwością można podważyć konstrukcję od ziemi elementy konstrukcji przy użyciu łomu, co nie znalazło odzwierciedlenia w treści protokołu z oględzin). Obiekt ten tym samym jest łatwo przesuwalny i może być w każdej chwili przeniesiony w inne miejsce na posesji. Skarżący w celu nadania konstrukcji cech stabilności musieli używać prowizorycznych metod takich jak podpieranie konstrukcji drewnianymi stoperami.
Organ odwoławczy nie zważając na jednoznaczne ustalenia organu I instancji, w sposób całkowicie dowolny uznał, że obiekt ten jest trwale z gruntem związany i nie ulega przesunięciom, uzasadniając to faktem, że obiekt ten w dalszym ciągu znajduje się na nieruchomości. Takie ustalenie nie uwzględnia choćby okoliczności, że obiekt był pierwotnie przesunięty o prawie metr względem obecnego miejsca ustawienia, a następnie kilka lat temu przesunięty w obecne miejsce na granicę nieruchomości. Założenie organu na temat trwałości w jednym miejscu i braku możliwości jego przesunięcia jest jedynie domysłem organu nie potwierdzonym żadnymi ustaleniami faktycznymi. Okoliczność, że dany obiekt fizyczny znajduje się w jakimś miejscu przez dłuższy czas, nie może być decydująca dla uznania jego trwałego związania z gruntem.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 8 listopada 2021 r., mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2019 r. orzekającą rozbiórkę obiektu budowlanego – trzech boksów garażowych połączonych w jeden zespół zlokalizowanych w G. przy ul. T. na terenie działki nr [..] i orzekając merytorycznie nakazał skarżącym G. J., A. I. i J. D. rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję garażu z trzema boksami garażowymi zlokalizowanymi w wskazanej wyżej działce.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2016 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2)
Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 orzekając rozbiórkę (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Z udokumentowanej w sprawie chronologii czynności procesowych wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął i przeprowadził postępowanie legalizacyjne w stosunku do niewątpliwie samowolnie wzniesionego na działce nr [..] w G. przy ul. T. w 2006 r. obiektu budowlanego składającego się z trzech boksów garażowych tworzących jedną całość użytkową, których inwestorami była G. J., A. I. i J. D., którego następcą prawnym jest skarżąca A. I.
Nie jest sporne w sprawie, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru wzniesienia przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Organy obu instancji uznały, że obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd zasadniczo podzielił stanowisko organów nadzoru, pomimo tego, że argumentacja organów była błędna zarówno co do kwalifikacji obiektu budowlanego, jak i co do przepisów prawa materialnego mających do niego zastosowanie.
Wskazać bowiem należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy tym wskazać trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu malej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.
W niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy i kompletny ustaliły przedmiot samowoli budowlanej w postaci obiektu budowlanego składającego się z trzech boksów garażowych połączonych w sposób tworzący jedną całość użytkową. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy, w tym zwłaszcza szczegółowe ustalenia poczynione w trakcie oględzin w dniu 27 lipca 2021 r. W świetle okoliczności ujawnionych w trakcie oględzin nie sposób jednak uznać dokonanej przez organ odwoławczy kwalifikacji prawnobudowlanej wskazanego obiektu jako budynku za prawidłową.
Przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Ponieważ przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, a jest postawiony na betonowych płytach ażurowych ułożonych na gruncie i nie jest zakotwiony w gruncie, nie może być uznany za budynek. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie oględzin: "zespół garaży może przemieszczać się na podłożu w ograniczonym zakresie (np. na skutek podmuchów wiatru)". Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak. NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., II OSK 2344/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, a ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W orzecznictwie wyrażono pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, że punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, wyroki WSA w Gdańsku z 24 listopada 2021 r., II SA/Gd 499/21, z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gd 337/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1005/10; z 11 maja 2012 r., II OSK 323/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organy nie dostrzegły, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie można uznać po pierwsze, za posiadającego fundamenty, a po drugie za trwale związanego z gruntem. Funkcji fundamentów nie mogą pełnić w tej sprawie ażurowe płyty betonowe umiejscowione na gruncie, na których postawiono przedmiotowe garaże. Płyty te bowiem utwardzają podłoże, a boksy garażowe nie są z tymi płytami zespolone w sposób, który w przypadku ich demontażu skutkowałby uszkodzeniem płyt betonowych. Płyty zatem stanowią od obiektu całkowicie odrębny element budowlany zwiększający wyłącznie komfort korzystania z garaży, a nie przesądzający o posiadaniu fundamentów i trwałym związaniu ich z gruntem.
Przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektem małej architektury są obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ze wskazanej definicji o charakterze zakresowym wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie powyższa definicja nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Prawo budowlane. Obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie posiada zaś cech obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego rozmiary, jak i funkcję, którą pełni.
Sąd uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową,
Jednocześnie, w ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przedmiotowy obiekt posadowiony został na ażurowych płytach betonowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Obiekt ten nie ma w gruncie jakiegokolwiek umocowania i zakotwienia w postaci fundamentu. Tym samym, nie jest on trwale związany z gruntem, na co w sposób pewny wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja. Posadowienie obiektu w taki sposób, bez trwałego związania z podłożem, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za nieprawidłową i nie można było zaakceptować jako kluczowej dla całego procesu legalizacji. Dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy było zasadniczym uchybieniem rzutującym na prawidłowość orzeczonej rozbiórki, a następnie warunków usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania rozbiórki, która aktualizuje się wówczas, gdy pomimo wezwania samowolnik nie wypełnia obowiązków legalizacyjnych pozbawiając się możliwości legalizacji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki kształtując sytuację prawną samowolnika w aspekcie egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2. Kwalifikacja obiektu budowlanego dokonana przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter wiążący dla organów egzekucyjnych, które nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Nie zmienia to jednak oceny trafności przyjętego przez organ trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego, albowiem obiekt budowlany posadowiony na działce nr [..] w 2006 r. stanowi tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem, który nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą określoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Powyższe oznacza, że obiektu wzniesionego w 2006 r., który nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od jego wzniesienia, nie można było potraktować jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i uprawnionego do skorzystania z dobrodziejstwa zgłoszenia. Stwierdzenie, że wykonany obiekt budowlany był objęty obowiązkiem zgłoszenia innego niż przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a Prawa budowlanego, uzasadniałoby legalizację, w innym niż art. 48 Prawa budowlanego, trybie legalizacji, tj. w trybie art. 49b.
Podobnie nie dezaktualizują się skutki wywołane już w toku niniejszego postępowania bierną postawą skarżących, którzy wezwani do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, nie przedstawili ich. Wskazać należy, że legalizacja jest uprawnieniem samowolnika, który winien w tym procesie wykazać się aktywnym współdziałaniem z organem w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że eliminacja dostrzeżonych uchybień jest możliwa w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpozna sprawę i podejmie rozstrzygnięcie zgodne z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego do skargi w wysokości 500 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).