II SA/Łd 935/06

II SA/Łd 935/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P.B. kwotę złotych 400 (czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] wymierzył (naliczył) P.B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.744,65 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia organu gminy sześciu drzew, w tym: czterech klonów jesionolistnych i dwóch topoli – mieszańców euroamerykańskich z terenu nieruchomości położonej przy ul. A 4/6 w Ł., pozostającej w jego wieczystym użytkowaniu. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień, albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 roku w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006,
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ administracji podał, iż ze względu na adresowane do P.B. decyzje z dnia [...] oraz [...] , zezwalające na usunięcie drzew z terenu nieruchomości przy ul. A 4/6, skontrolowano zgodność wycięcia drzew z ilością określoną w wyżej wymienionych decyzjach. W trakcie oględzin w dniu [...] stwierdzono, że po zachodniej części działki wycięte zostały 4 klony jesionolistne i 2 topole, na usunięcie których P.B. nie posiadał zezwolenia. W czasie oględzin wykonano pomiary drzew, tj. zmierzono najmniejsze promienie w miejscu ich ścięcia. Wyniosły one odpowiednio: 5, 6, 5, 7 cm dla klonów jesionolistnych oraz po 8 cm dla topoli.
Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] , wymierzył (naliczył) P.B. administracyjną karę pieniężną za usunięcie 6 drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości 10.432,80 złotych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.B., który podniósł, że na terenie nieruchomości przy ul. A 4/6 przebywały osoby nieuprawnione i zdarzały się przypadki kradzieży elementów budowli.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie ustalono tytułu P.B. do władania nieruchomością oraz nie wyjaśniono, podnoszonej w odwołaniu kwestii składania zawiadomień o popełnieniu przestępstwa polegającego na usunięciu drzew przez osoby trzecie.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Ł. ustalił, iż P.B. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. A 4/6, a sprawy zgłoszone do organów ścigania nie miały żadnego związku z wycinaniem drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem organu administracji I instancji art. 233 kodeksu cywilnego umożliwiał P.B. uzyskanie zgody na wycięcie drzew z terenu nieruchomości przy ul. A 4/6 bez zgody właściciela nieruchomości. Dlatego też postanowiono wymierzyć karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia użytkownikowi wieczystemu. Zaznaczono jednocześnie, że duża ilość nasadzonych drzew nie jest podstawą do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie sześciu drzew bez zezwolenia.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] P.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając: naruszenie art. 6, art. 8, art. 10 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Strona wnosząca odwołanie podniosła, iż wycięcie sześciu kolejnych drzew byłoby wbrew zasadom doświadczenia życiowego, bowiem uprzednio uzyskano zezwolenia na wycięcie drzew na tej samej nieruchomości. Nie uwzględniono także, iż odwołujący się nie miał wpływu na wycięcie drzew przez osoby trzecie. Wbrew obowiązkowi wypływającemu z treści art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano faktycznych i prawnych przyczyn odmowy odstąpienia od wymierzenia kary, mimo zamiennego posadzenia przez P.B. dużej ilości drzew.
Naruszenia art. 10 k.p.a. skarżący upatrywał w pozbawieniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nie powiadomienie przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia stosownych wniosków.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] . W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ administracji II instancji przytoczył treść art. 88 ust. 1, art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano, iż P.B. nie posiadał pozwolenia na wycięcie 4 klonów jesionolistnych i 2 topoli. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzew, a przy jego braku – ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawną za usunięcie drzew bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie znalazły potwierdzenia argumenty strony o działaniu osób trzecich, które to osoby miały usunąć drzewa bez wiedzy i zgody posiadacza nieruchomości. Zdaniem organu administracji II instancji istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem P.B. a nielegalnym usunięciem drzew, ponieważ skarżący prowadził prace porządkowe na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 4/6.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ administracji II instancji zauważył, że przepis art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody nie mógł zostać naruszony, gdyż dotyczy on przypadku "zniszczenia" terenów zieleni, a nie usunięcia drzew bez zezwolenia. Są to odmienne delikty administracyjne, dlatego, pomimo nasadzenia nowych drzew, kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie podlega umorzeniu na podstawie powołanego przepisu.
Co do zarzutu pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że prawo to zostało skarżącemu zapewnione. Materiał dowodowy w sprawie stanowią protokoły oględzin, zezwolenia i wnioski o zezwolenia, które były znane skarżącemu. Wprawdzie P.B. nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie przed wydaniem decyzji, ale uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji zauważył, że także strona przyznała w odwołaniu, iż stan faktyczny w sprawie jest bezsporny.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.B. zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.
Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co do braku naruszenia art. 10 k.p.a. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym i uniemożliwiono mu w ten sposób poszukiwanie nowych dowodów.
P.B. podniósł, iż stan faktyczny w sprawie jest niesporny jedynie co do faktu usunięcia drzew, natomiast kiedy oraz przez kogo zostały one usunięte nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone. Zarzucił, iż przypisano mu wycięcie drzew wyłącznie dlatego, że prowadził prace porządkowe na przedmiotowej nieruchomości. Doświadczenie życiowe wskazuje natomiast, że uzyskawszy zezwolenie na wycięcie drzew znajdujących się na nieruchomości przy ul. A 4/6 w Ł., nie odstępowałby od złożenia kolejnego wniosku dotyczącego pozwolenia na wycięcie pozostałych drzew i nie narażałby się na karę porządkową.
Zdaniem strony skarżącej tylko jednoznaczne stwierdzenie, że strona wycięła drzewa i to w czasie kiedy mogła ponosić odpowiedzialność, może stanowić podstawę nałożenia kary administracyjnej. W skardze nie zgodzono się również z interpretacją art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.
W odpowiedzi ma skargę, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem analizy prawnej jest kwestia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 6 drzew znajdujących się na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 4/6. Możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia przewiduje art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wymierzenie kary jest zatem obligatoryjne w przypadku ustalenia, że doszło do usunięcia drzew bez zezwolenia. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "bez zezwolenia" wskazuje zaś, iż przedmiotową karę można wymierzyć jedynie osobie uprawnionej do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Przedmiotowe zezwolenie, w myśl art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, może być udzielone wyłącznie właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości – za zgodą właściciela. Jest to odpowiedzialność zobiektywizowana, ale regulacja zawarta w cytowanym przepisie nie oznacza, że posiadacz czy właściciel ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy wycięcie drzew nastąpiło na skutek przestępstwa czy wykroczenia popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności ( K.Gruszecki Komentarz do art. 88 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz.880, Zakamycze 2005). Zatem nie wystarcza ustalenie jedynie faktu usunięcia drzew czy krzewów, ustalenie osoby właściciela lub posiadacza nieruchomości. Niezbędne jest także wskazanie osoby, która drzewa usunęła.. Hipoteza normy prawnej określonej przepisami art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje odpowiedzialności właściciela lub posiadacza nieruchomości na zasadzie ryzyka, tj. w związku z usunięciem drzew z nieruchomości, którą ta osoba włada. Z tego powodu administracyjna kara pieniężna wymierzona może być jedynie właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, który osobiście lub posługując się innymi osobami usuwa drzewa. Zadaniem organu administracji właściwego do wymierzenia kary jest więc nie tylko ustalenie faktu usunięcia drzew, właściciela lub posiadacza nieruchomości, ale także wykazanie, że to właściciel lub posiadacz nieruchomości dokonał usunięcia drzew. Przy tym ustaleń tych należy dokonać z zachowaniem zasad i reguł określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji ograniczyły tymczasem się do ustalenia, że skarżący jest właścicielem nieruchomości przy ul. A 4/6 w Ł. oraz że na nieruchomości tej prowadzone były prace porządkowe związane z usuwaniem drzew. Natomiast okoliczność zgłaszania przez osoby trzecie organom ścigania faktu usunięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości skłoniło Prezydenta Miasta Ł. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do skonstruowania związku przyczynowego pomiędzy usunięciem drzew bez zezwolenia, a pracami porządkowymi na nieruchomości.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ustalenia te nie są wystarczające dla przypisania P.B. odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, iż postępowanie administracyjne rządzi się zasadą prawdy materialnej, zgodnie z którą to na organie administracji spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ administracji obowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Rozpatrując materiał dowodowy organy administracji mają prawo do jego swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), jednakże ocena ta nie może się przeciwstawiać powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądów i nauce prawa dyrektywom oceny dowodów, na które składają się reguły logicznego myślenia oraz wskazówki wiedzy i doświadczenia życiowego.
Dyrektywy te nie pozwalają na przyjęcie bezpośredniej zależności pomiędzy posiadaniem nieruchomości, prowadzeniem na niej prac porządkowych i usunięciem drzew bez zezwolenia.
.
Zasadnie podnosi strona skarżąca, powołując się na doświadczenie życiowe, że uzyskując wcześniej zezwolenia na usunięcia drzew nie miała żadnego powodu, by tego nie robić w przypadku kolejnych sześciu drzew. Sąd stwierdza zarazem, że organy administracji obydwu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń, które pozwoliłyby podważyć powyższe stanowisko. Nie podjęto też kroków zmierzających do ustalenia kondycji usuniętych drzew, co ewentualnie mogłoby uzasadniać usunięcie drzew dążeniem do uniknięcia obowiązku uiszczenia opłaty o której mowa w art. 84 ustawy o ochronie przyrody.
Organ, uwzględniając zarzut skarżącego zwrócił się wprawdzie do organów ścigania o wyjaśnienie, czy P.B. zgłaszał bezprawne wycięcie drzew, ale zarówno skierowane pytanie, jak i odpowiedź prokuratury nie były precyzyjne. Pozwalały jedynie ustalić, że toczące się postępowania karne nie dotyczyły kradzieży drzew, Tymczasem skarżący nie twierdził, że zgłaszał kradzież drzew a jedynie że zgłaszając naruszenie jego terenu, "przy okazji" sygnalizował ten problem. Z informacji organów ścigania nie można wywieźć, że tak nie było. Natomiast nawet gdyby istotnie w toku tamtych postępowań organy nie uzyskały żadnej wiedzy, że fakty wycinania drzew miały miejsce nie dowodzi to jeszcze zawinionego działania skarżącego. Za całkowicie niedopuszczalne uznać należy wykluczenie możliwości usunięcia drzew przez osoby trzecie wyłącznie na skutek podważenia dowodu zgłoszonego przez skarżącego. Sprzeczne z zasadą prawdy materialnej jest uznanie okoliczności za udowodnioną tylko na tej podstawie, że dowód przeciwny okazał się nieskuteczny. Tak więc dla wykluczenia możliwości usunięcia drzew przez osoby trzecie nie jest wystarczające podważenie twierdzeń skarżącego co do zgłaszania tego faktu organom ścigania. Dodatkowo należy podnieść, iż ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o ochronie przyrody nie przerzuca na właściciela lub posiadacza nieruchomości obowiązku udowodnienia, że usunięcia drzew dokonała osoba trzecia.
Organy administracji obowiązane były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, iż usunięcia drzew dokonał P.B. osobiście lub też, że dokonano tego na jego zlecenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi materiał dowodowy zebrany w sprawie był niewystarczający do przypisania P.B. odpowiedzialności za usunięcie drzew z terenu nieruchomości przy ul. A 4/6 w Ł. Co więcej nie ustalono, kiedy drzewa zostały usunięte.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Mimo tak szerokiego katalogu środków dowodowych organy administracji ograniczyły się wyłącznie do dowodu z oględzin, rezygnując z dowodów pozwalających na ustalenie daty wycięcia drzew czy osoby, która dokonała ich usunięcia. Wydaje się, że dowód z przesłuchania świadków w osobach skarżącego, pracowników jego firmy, osób porządkujących teren nieruchomości oraz okolicznych mieszkańców dostarczyłby materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie osoby odpowiedzialnej za usunięcie drzew z przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi trafnie skarżący podnosi zarzut niewyjaśnienia i nieustalenia w sposób bezsporny stanu faktycznego. Ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakie okoliczności faktyczne mogły zadecydować o przypisaniu skarżącemu winy za wycięcie drzew. Organ nie ustalił również, kiedy drzewa zostały wycięte. Powyższe uchybienia powodują, że ocena dowodów w sprawie dokonana przez organy administracji jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i przekracza granice swobodnej oceny dowodów, zbliżając się oceny charakteryzowanej jako dowolna, przez co naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Decydują o tym dwie kwestie. Po pierwsze - przepis ten odnosi się wyłącznie kar nałożonych za zniszczenie terenów zielonych, tj. kar o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, nie zaś do kary za usunięcie drzew bez zezwolenia regulowanej treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Po drugie - umorzeniu podlega wyłącznie kara nałożona, czyli wynikająca z ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Dlatego niedopuszczalne jest umorzenie administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji braku ostatecznej decyzji administracyjnej o jej wymierzeniu. Uwagi te nie mają jednak wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzją oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a subsumcja nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej określonej treścią art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody była przedwczesna.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.