II SA/Bk 828/23

II SA/Bk 828/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg J. M. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 22 września 2023 r. nr SKO.433/94/95/2023 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 12 maja 2023 r. G. K. wystąpił do Burmistrza Jedwabnego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej na sprzęt rolniczy oraz silosu dwukomorowego przejazdowego na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym B., gmina Jedwabne.
W piśmie z 2 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek G. K. postępowania w przedmiotowej sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń.
W dniach 9 czerwca 2023 r. i 12 czerwca 2023 r. wpłynęły do organu zastrzeżenia złożone odpowiednio przez H. M. i J. M. Strony wyraziły w nich swój sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji, uzasadniając go niekorzystnym wpływem inwestycji na walory krajobrazowe i przyrodnicze z uwagi na położenie inwestycji na obszarze Natura 2000 oraz w otulinie Biebrzańskiego Parku Narodowego. W odpowiedzi na te zastrzeżenia organ poinformował, że odwołanie do SKO w Łomży przysługuje po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie na tym etapie postępowania.
Następnie organ pierwszej instancji przekazał projekt decyzji do uzgodnienia z organami właściwymi – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie Zarząd Zlewni w Augustowie, Dyrektora Biebrzańskiego Parku Narodowego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i Starostwa Powiatowego w Łomży.
Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. Dyrektor Biebrzańskiego Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że w projekcie decyzji należy wprowadzić zapis zobowiązujący inwestora do wprowadzenia nasadzeń zieleni osłonowej w postaci drzew i krzewów gatunków rodzimych na działkach nr [...] i [...] w niedalekiej odległości od projektowanej hali namiotowej, od strony rzeki Biebrzy oraz na działkach nr [...], [...], [...] od strony istniejącego rowu melioracyjnego.
Po uwzględnieniu stanowiska Dyrektora Parku organ ponownie przesłał projekt decyzji do uzgodnienia z organami właściwymi. Postanowieniem z 17 lipca 2023 r. Dyrektor Biebrzańskiego Parku Narodowego uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji została także przesłany, zgodnie z ich wnioskiem, H. M. i J. M.
Następnie w piśmie z 31 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń.
W dniu 31 lipca 2023 r. do organu wpłynęły zastrzeżenia H. M. i J. M. w których wyrażono sprzeciw dotyczący planowanej inwestycji. Stanowisko uzasadniono tym, że w przedstawionym projekcie nie uwzględniono odległości planowanej inwestycji od granicy działek z nią sąsiadujących. Także nakaz wprowadzenia nasadzeń zieleni osłonowej w postaci drzew i krzewów gatunków rodzimych nie zawiera takich informacji jak: ilość drzewek i krzewów, odległości zieleni osłonowej od granic nieruchomości sąsiednich oraz planowanych terminów posadzenia tej zieleni, a także czy będzie sprawowana nad tą zielenią kontrola ze strony innych organów niż strony toczącego się postępowania. Zdaniem stron zieleń osłonowa, której funkcją jest zamaskowanie planowanej inwestycji powinna zostać wykonana jeszcze przed powstaniem inwestycji, z racji długiego okresu wzrostu i dojrzewania gatunków wskazanych w projekcie gatunków drzew jak np. grab pospolity czy olcha czarna. Zaznaczono, że w bliskiej odległości od planowanej inwestycji znajduje się rów melioracyjny i wodociąg miejski, z którego przez mieszkańców pobierana jest woda pitna. Podniesiono także, że planowana inwestycja znajduje się na cennie położonym obszarze Natura 2000 oraz w otulinie BPN, a także będzie niekorzystnie wpływać na krajobraz oraz występujące na tym szczególnie cennym turystycznie i przyrodniczo terenie organizmy a także znacząco zaniży wartość nieruchomości z nią sąsiadujących. W odpowiedzi na te zastrzeżenia organ pierwszej instancji ponownie poinformował, że odwołanie do SKO w Łomży przysługuje po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie na tym etapie postępowania. W dniu 3 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęły kolejne zastrzeżenia H. M. i J. M. o identycznej jak zastrzeżenia z 31 lipca 2023 r. W odpowiedzi na te zastrzeżenia organ pierwszej instancji po raz kolejny poinformował strony o możliwości wniesienia odwołania.
Następnie w dniu 8 sierpnia 2023 r. Burmistrz Jedwabnego decyzją nr BIOŚ. 6730.23.2023 ustalił na rzecz G. K. warunki zabudowy zagospodarowania terenu na budowę hali namiotowej na sprzęt rolniczy oraz silosu dwukomorowego przejazdowego na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym B., gmina Jedwabne.
Z decyzją tą nie zgodzili się H. M. J. M. i wnieśli odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży. W uzasadnieniach zarzucili, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zarzucili także, że brak jest spójności załączników. Zdaniem odwołujących podstawowym kryterium, jakie powinno być brane pod uwagę w niniejszej sprawie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zróżnicowanego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem z analizy załączonej do decyzji nie wynika w jaki sposób realizacja inwestycji o powierzchni zabudowy ponad 3-krotnie wyższej niż średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, w kontekście inwestycji występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Podniesiono, że zasada dobrego sąsiedztwa jako kryterium oceny inwestycji zawiera w sobie element funkcjonalny, ale również techniczny, który w niniejszym przypadku nie został zachowany. W związku z powyższym odwołujący nie zgodzili się z dotychczasowym stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, gdyż jako niedopuszczalne jest ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek ze znacznym przekroczeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 22 września 2023 r. nr SKO.433/94/95/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielono stanowisko, że inwestycja polegająca na budowie hali namiotowej na sprzęt rolniczy oraz silosu dwukomorowego przejazdowego na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną realizowana jest w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Organ podniósł, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (ok. 15,0 ha gruntów własnych i ok. 14,0 ha gruntów dzierżawionych) jest powierzchnią znacznie większą niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie Jedwabne (10,68 ha). Nadto na działkach inwestycyjnych oprócz budynku mieszkalnego zlokalizowane są inne budynki powiązane ze sobą funkcjonalnie służące prowadzonemu przez wnioskodawcę gospodarstwu rolnemu. Oznacza to, że wnioskowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową związaną z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Warunki zabudowy dla tej inwestycji mogły być zatem ustalone w trybie art. 61 § 4 u.p.z.p. W takim przypadku nie ma wymogu spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma zatem wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym jako niezasadne oceniono zarzuty odwołania dotyczące naruszenia tej regulacji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji naruszającej ład przestrzenny.
Ponadto stwierdzono, że teren działki wnioskowanej do zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej, a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren wnioskowany do zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zostały zachowane warunki wynikające z przepisów odrębnych. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą warunki określone w art. 5 u.p.z.p. Dlatego Kolegium oceniło, że decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była słuszna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Końcowo zarzucono, że organ pierwszej instancji wadliwie nie odniósł się do zastrzeżeń stron wnoszonych na etapie toczącego się postępowania, informując jedynie o możliwości złożenia odwołania po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Naruszenie to jednak oceniono jako nie mające wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli H. M. i J. M. i zarzucili naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu a także rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności pominięciu przez organ pierwszej instancji skarżących jako stron w czynnym udziale w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim przed wydaniem decyzji poprzez umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie oraz zgłoszonych żądań, organ pierwszej instancji w odpowiedzi na złożone przez strony uwagi i zastrzeżenia pominął je całkowicie;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy, poprzez pominięcie faktu, że przy wydaniu decyzji skarżący zostali całkowicie pominięci w niniejszej sprawie a inwestor dopuszcza się nieprawidłowości nie zważając na nich.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skarg powtórzono argumentację zawartą w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. A mianowicie podtrzymano stanowisko, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zarzucili także, że brak jest spójności załączników. Zdaniem odwołujących podstawowym kryterium, jakie powinno być brane pod uwagę w niniejszej sprawie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zróżnicowanego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem z analizy załączonej do decyzji nie wynika w jaki sposób realizacja inwestycji o powierzchni zabudowy ponad 3-krotnie wyższej niż średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, w kontekście inwestycji występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Podniesiono, że zasada dobrego sąsiedztwa jako kryterium oceny inwestycji zawiera w sobie element funkcjonalny, ale również techniczny, który w niniejszym przypadku nie został zachowany. W związku z powyższym odwołujący nie zgodzili się z dotychczasowym stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, gdyż jako niedopuszczalne jest ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek ze znacznym przekroczeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących zarzucił, że organy nieprawidłowo zinterpretowały przepis art. 61 ust. 4 ustawy, gdyż nie dokonały nawet pobieżnej analizy zabudowy znajdującej się w B. Planowana inwestycja w postaci hali powstanie w linii równoległej do rzeki Biebrzy. Tymczasem żaden z organów nie odniósł się do strategii rozwoju Gminy Jedwabne. Pełnomocnik zaakcentował, że chodzi o zachowanie walorów krajobrazowych terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a podniesione przez skarżących zarzuty wobec decyzji nie zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Jedwabnego z 8 sierpnia 2023 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej na sprzęt rolniczy oraz silosu dwukomorowego przejazdowego na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym B., gmina Jedwabne.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.). Zastosowany przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyjątek od stosowania generalnej reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", przy ustalaniu warunków zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regułą (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), warunki zabudowy mogą być ustalone gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z dyspozycji zaś art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa działki zabudowanej ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy.
Warunkiem zastosowania ust. 4 art. 61 u.p.z.p. jest ustalenie, że: po pierwsze – inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie – prowadzi on gospodarstwo rolne i po trzecie – gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).
W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie wskazuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 118/06, LEX nr 352065; z 21 października 2016 r., II OSK 101/15, LEX nr 2177577). W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14; wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r., II SA/Gd 297/16, pub. CBOSA).
Z kolei związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 K.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (vide: wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08; z 4 grudnia 2008 r.; II OSK 1536/07; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14, pub. CBOSA). Należy także dodać, że gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza, rozumiana jako zespół składników stanowiących pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (vide: wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, pub. CBOSA; S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Niewątpliwie gospodarstwo rolne winno tworzyć pewną zorganizowaną funkcjonalnie całość, zatem dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.
W nowszym orzecznictwie NSA akcentuje się, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" powinno być obecnie wykładane z uwzględnieniem przesłanek wynikających z dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni prawa. Nie można bowiem pominąć faktu, że generalną przesłanką wprowadzenia odstępstwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., był zamiar prawodawcy, aby na obszarach rolnych nie ograniczać nadmiernie możliwości realizacji zabudowy związanej z produkcją w danym zakresie. W wielu wypadkach reguła "dobrego sąsiedztwa" nie mogłaby bowiem zostać zachowana, wobec braku znajdujących się w sąsiedztwie obiektów, do których cech zabudowy można by było nawiązać (reguła kontynuacji parametrów i funkcji). Przy tym, obecnie, z uwagi na współczesny charakter gospodarki rolnej oraz znaczny wzrost powierzchni gospodarstwa rolnego, gospodarstwa charakteryzujące się usytuowanym na jednym podwórzu budynkiem mieszkalnym i wszystkimi budynkami gospodarczymi, nie występują powszechnie. Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać z wielu działek położonych często w znacznym oddaleniu od siebie, których uprawę umożliwia istniejąca i rozwijająca się znaczna mechanizacja procesów agrotechnicznych (vide: wyroki NSA z 5 lutego 2019 r., II OSK 15/18; z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 2293/17, pub. CBOSA). Stąd dopuszczalne jest przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli np. wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie. Odmienne definiowanie gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji ustalanie warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącznie w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie niewielkich obiektów inwentarskich, gospodarskich, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej realizowanych w obrębie jednego podwórza, tzw. siedliska, nie odpowiada współczesnym warunkom prowadzenia gospodarstwa rolnego i związanego z tym realizowania inwestycji polegających na wznoszeniu także rozbudowanych instalacji związanych z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę. Jak wskazuje się w orzecznictwie (ww. wyrok NSA II OSK 15/18 z 5 lutego 2019 r.), stanowisko to uzasadnia również fakt, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do gospodarstwa o areale większym niż przeciętna. A zatem dla uznania danej inwestycji za zabudowę zagrodową, nie jest konieczne aby była ona realizowana w obrębie jednego podwórza, na którym znajduje się również budynek mieszkalny i polegała na budowie niewielkich obiektów gospodarskich czy inwentarskich.
W rozpoznanej sprawie, zdaniem sądu, wszystkie z wyżej wymienionych warunków zabudowy zagrodowej zostały spełnione, stąd organy prawidłowo uznały, że inwestycja polegająca na budowie hali namiotowej na sprzęt rolniczy oraz silosu dwukomorowego przejazdowego na kiszonkę stanowi taką zabudowę i w z związku z tym warunki tej zabudowy winny zostać ustalone na zasadzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wskazać należy, że na działkach nr [...] i [...], na których projektowana jest hala namiotowa, znajduje się siedlisko w ujęciu tradycyjnym, tj. miejsce zamieszkania inwestora, który prowadzi działalność rolniczą w ramach tego samego podwórza i tzw. obejścia. Na działkach tych znajduje się budynek mieszkalny murowany parterowy, 2 małe budynki gospodarcze, budynek inwentarski – obora murowana, budynek inwentarski z płytą obornikową. Natomiast działki nr [...], [...] i [...] na których projektowany jest silos przejazdowy, dwukomorowy na kiszonkę wraz ze zbiornikiem na odcieki zlokalizowane są po drugiej stronie drogi na wysokości działki siedliskowej i stanowią niezabudowane pastwiska. Wszystkie działki inwestycyjne są sklasyfikowane jako grunty rolne. Ta klasyfikacja jednocześnie oznacza, że na gruntach tych może być realizowana wyłącznie zabudowa o charakterze zagrodowym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy gruntu rolnego nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntu. Do gruntów rolnych zalicza się bowiem z mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu. Bez wątpienia, zdaniem sądu, istnieje związek funkcjonalny pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. W toku postępowania nie było kwestionowane, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Inwestor posiada gospodarstwo rolne o pow. 15 ha gruntów własnych oraz 14 ha gruntów dzierżawionych. Średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie wynosi zaś 10,68 ha. W aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia na okoliczność potwierdzenia tych danych. Zdaniem sądu to, że w sprawie nie udokumentowano tych danych nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Jedwabne. Nie ma podstaw aby kwestionować dane wskazane w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, gdyż to właśnie ten organ jest dysponentem tych danych. Tym bardziej, że dane te nie były kwestionowane przez skarżących, ani tym bardziej przez nich podważone na podstawie jakichkolwiek dowodów. Już sam charakter planowanej inwestycji świadczy o tym, że musi być ona powiązana z gospodarstwem rolnym o areale większym niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie prawidłowo zastosowano regulację z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, wynikają z niego przesłanki uzasadniające potraktowanie inwestycji jako zabudowy zagrodowej. W sprawie nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że wobec braku obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej dla przedmiotowej inwestycji spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tj. teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty skargi. W świetle powyższych rozważań jako bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. Brak zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w warunkach zabudowy zagrodowej mogą być realizowane inwestycje, które nie będą wpisywać się w ład przestrzenny ale będę służyć prowadzonemu przez inwestora gospodarstwu rolnemu. W sprawie niniejszej bez wątpienia hala namiotowa jak i silos funkcjonalnie powiązane są z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Stąd okoliczność, że inwestycja ta ponad 3-ktronie przekracza średnią powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym i narusza ład przestrzenny w kontekście zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący nie przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony walorów krajobrazowych w szczególności pominięcie strategii rozwoju gminy Jedwabne. Odnosząc się do tego wskazać należy, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze objętym formami ochrony przyrody takimi jak Obszar Natura 2000 – Ostoja Biebrzańska oraz otuliną Biebrzańskiego Parku Narodowego i Obszarem Natura 2000 – Dolina Biebrzy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p. w odniesieniu do obszaru położonego w granicach parku i jego otuliny decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego a w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W sprawie niniejszej przeprowadzono wymagane postępowania uzgodnieniowe. Dyrektor Biebrzańskiego Parku Narodowego w pierwszym swoim postanowieniu z 29 czerwca 2023 r. uzależnił uzgodnienie inwestycji od wprowadzenia w punkcie 2.2 projektu decyzji dotyczącym "ochrona środowiska, przyrody, krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" zapisu zobowiązującego inwestora do wprowadzenia nasadzeń zieleni osłonowej w postaci drzew i krzewów gatunków rodzimych na działkach nr: [...], [...] w niedalekiej odległości od projektowanej hali namiotowej, od strony rzeki Biebrzy. Nasadzenia drzew i krzewów powinny składać się wyłącznie z rodzimych gatunków, odpowiednio dobranych do wymagań siedliskowych, np. klon polny, lipa drobnolistna, olcha czarna, dąb bezszypułkowy, jesion wyniosły, grab pospolity czy rodzime gatunki wierzb lub topoli. Nasadzenia powinny tworzyć zwarty szpaler skomponowany w taki sposób, aby zieleń pełniła funkcję osłonową umożliwiającą wkomponowanie nowego obiektu budowlanego w krajobraz i jego częściowe zamaskowanie od strony wodnego szlaku turystycznego. Także w przypadku działek nr: [...], [...], [...], na których zaplanowano budowę silosu, nakazano wprowadzenie dodatkowego zapisu do punktu 2.2 projektu decyzji o warunkach zabudowy nakazującego inwestorowi wprowadzenie zieleni osłonowej i buforowej od strony istniejącego rowu melioracyjnego, tj. wzdłuż zachodniej granicy działek, na której planowana jest budowa silosu. Zieleń ta ma celu ograniczenie przenikania zanieczyszczeń ze źródeł rolniczych bezpośrednio do rowu, a nim do Biebrzy. Podobnie jak w przypadku warunku dotyczącego nasadzeń przy hali namiotowej, nasadzenia przy silosie powinny składać się wyłącznie z rodzimych gatunków dobranych do wymagań siedliskowych. Preferowane do posadzenia wzdłuż rowu melioracyjnego są rodzime gatunki wierzb lub topoli, które powinny tworzyć zwartą formę szpaleru. Powyższe warunki zostały uwzględnione w projekcie decyzji vide: pkt 2 lit. i oraz j. W związku z tym postanowieniem z 17 lipca 2023 r. projekt decyzji został uzgodniony przez Dyrektora BPN. Z kolei z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 3 lipca 2023 r. wynika, że organ ten uzgadnia projekt decyzji poprzez milczącą zgodę bez wydawania postanowienia. Organ ten stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Podniesiono, że linia rozgraniczająca teren inwestycji wyznaczona jest w znacznej odległości od rzeki Biebrzy. Nieruchomość przeznaczona pod inwestycję jest terenem w części już zabudowanym. Ponadto umiejscowiona jest w zwartej zabudowie zagrodowej wsi B. Inwestycja polegająca na budowie hali namiotowej na sprzęt rolniczy oraz silosu na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki wraz z niezbędną infrastruktura techniczną nie jest kwalifikowana zgodnie z rozporządzeniem RM z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy zachował procedurę uzgodnień. Uzyskał ocenę prawną planowanego przedsięwzięcia dokonaną przez organy w ramach właściwych im kompetencji. Organy właściwe w sprawach ochrony krajobrazowej uzgodniły pozytywnie planowaną inwestycję. Stąd zarzut dotyczący zaniechania uwzględnienia ochrony krajobrazowej nie mógł być uwzględniony.
Jeżeli chodzi o kolejny zarzut sformułowany jako "brak spójności załączników" to sąd nie był w stanie się do niego odnieść z tego względu, że nie wskazano o jakie załączniki chodzi i o jaki zakres braku spójności chodzi.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący pominięcia skarżących w przedmiotowym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że skarżący byli informowani właściwie o każdej czynności organu pierwszej instancji podjętej w sprawie, w tym także przed wydaniem decyzji zostali poinformowani w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (zawiadomienia z 31 lipca 2023 r.). Z akt sprawy wynika także, że skarżący brali czynny udział w sprawie składając swoje zastrzeżenia. O pominięciu skarżących w postępowaniu nie może świadczyć to, że organ pierwszej instancji nie odnosił się merytorycznie do składanych przez nich zastrzeżeń a odsyłał ich do instytucji odwołania. W ocenie sądu nie zachodziła potrzeba wypowiedzi organu pierwszej instancji w odniesieniu do każdego zgłoszonego zastrzeżenia. Wyrazem stanowiska organu do tych zastrzeżeń jest treść wydanej decyzji. Ponadto podnieść należy, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. W sprawie niniejszej skarżący oprócz ogólnie sformułowanego zarzutu pominięcia ich w postępowaniu nie wskazali na żadne konkretne czynności procesowe których nie mogliby w sprawie dokonać.
Reasumując, zdaniem sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie. Wbrew twierdzeniom skargi, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Jako, że skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).