II SA/Łd 870/24

II SA/Łd 870/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1555/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 3b)
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego P. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 września 2024 r. nr SKO.4170.84-85.2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zezwalającej na wycięcie drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2020 roku nr SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego - Stowarzyszenia zwykłego P. z siedzibą w K. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 września 2024 r., nr SKO.4170.84-85.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) – powoływanej jako: "u.o.p." - odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 czerwca 2020 r., nr SKO.4170.57.2020.
Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 2 grudnia 2019 r. A. wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w celu "przywrócenia działek do stanu rolnego".
Decyzją z 20 grudnia 2019 r., nr OŚN.6131.199.02.2019, Wójt Gminy P. zezwolił na usunięcie 1503 drzew różnych gatunków z zastrzeżeniem spełnienia warunków zawartych w decyzji.
Pismem z 27 marca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o zbadanie z urzędu zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r. znak OŚN.6131.199.02.2019 zezwalającej na usunięcie z terenu nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. dz. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] 1503 drzew.
W dniu 2 czerwca 2020 r., do Kolegium wpłynęło pismo, w którym Stowarzyszenie P. prosi o zbadanie z urzędu zgodności z prawem ww. decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r. zezwalającej na usunięcie z terenu nieruchomości należącej do A. 1503 drzew.
Dnia 3 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wszczęło z urzędu postępowanie, w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r., znak: OŚN.6131.199.02.2019, zezwalającej na usunięcie 1503 drzew różnych gatunków z zastrzeżeniem spełnienia warunków zawartych w decyzji.
W dniu 9 czerwca 2020 r. złożone zostały w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi przez przedstawiciela właściciela gruntu następujące dokumenty:
- zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które to otrzymał on 9 czerwca 2020 r.;
- kserokopia decyzji z 20 grudnia 2019 r., znak: OŚN.6131.199.02.2019, Wójta Gminy P.;
- kserokopia decyzji z 28 lutego 2020 r., znak: OŚN.6131.199.03.2019/2020, Wójta Gminy P.;
- kserokopia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Strona nie złożyła żadnych wyjaśnień.
W dniu 15 czerwca 2020r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynęło pismo Wójta Gminy P., z którego treści wynika, że nie zgadza się on z zarzutami zawartymi w piśmie z 27 marca 2020 r., Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi.
Decyzją z 17 czerwca 2020 r., nr SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: organ pierwszej instancji) stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r. znak: OŚN.6131.199.02.2019. Decyzja została doręczona stronom postępowania i nie została zakwestionowana.
W dniu 3 lipca do Kolegium wpłynęło pismo D. S. złożone w imieniu Stowarzyszenia P. - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 17 czerwca 2020 r. ze wskazaniem, że zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 10 lipca 2024 r. wezwało Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz pismem z 8 sierpnia 2024 r. wezwało D.S. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nastąpiło 20 sierpnia 2024 r.
21 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wszczęło na wniosek Stowarzyszenia postępowanie w przedmiotowej sprawie, zawiadamiając o tym fakcie strony i Wójta Gminy P., wzywając do zajęcia - w terminie 7 dni - stanowiska oraz przesłania informacji i wniosków mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy.
Stowarzyszenie P. pismem z 31 sierpnia 2024 r. zajęło stanowisko w sprawie powielając już przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty.
Pismem z 30 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy P. zajął stanowisko w sprawie.
Następnie Kolegium wyjaśniło, przytaczając treść art. 31 k.p.a., że niewątpliwie Stowarzyszenie Zwykłe "P." jest organizacją społeczną. Skoro zaś w statutowych celach Stowarzyszenia jest ochrona przyrody na terenie działalności Stowarzyszenia, w tym m.in. przyznania statusu pomników przyrody, ochrona naturalnych siedlisk roślin i zwierząt, to zdaniem Kolegium należało uznać, że wszczęcie postępowania uzasadnione jest celami statutowymi tej organizacji, a ochrona przyrody leży w interesie społecznym, co uzasadniało wszczęcie postępowania nieważnościowego z wniosku Stowarzyszenia Zwykłego "P.".
Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w danej decyzji (postanowieniu), będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w swym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jego niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV. SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1).
W postępowaniu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie.
Przyjmując powyższą tezę, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA/89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).
W postępowaniu zatem prowadzonym w oparciu o nadzwyczajne środki prawne, ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe, a tymczasem do tego w istocie sprowadza się wniosek strony, w którym wprost powołano się na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną wydania przez decyzji z 17 czerwca 2020 r., nr SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020, a w konsekwencji - także niniejszej sprawy, stanowi art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z zm.), który w dniu orzekania przez organ I instancji brzmiał "Przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nie użytkowanych do użytkowania rolniczego." Norma zawarta w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. nie operuje pojęciem przeznaczenia gruntów w przeszłości czy też w przyszłości tylko faktycznym wykorzystaniem/przywróceniem gruntu do użytkowania rolniczego, gdy dane grunty były nieużytkowane. Ustawodawca nie ogranicza także kręgu podmiotów uprawnionych do wycięcia drzew w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego tak jak ma to miejsce w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.
Kolegium orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r., znak: OŚN.6131.199.02.2019, zezwalającej na usunięcie 1503 drzew różnych gatunków z zastrzeżeniem spełnienia warunków zawartych w decyzji, zaznaczyło, że w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 721/18, że ustalenie celu w jakim skarżący usuwa drzewa jest istotne z punktu widzenia regulacji ustawy o ochronie przyrody i rodzi określone konsekwencje co do dalszego trybu postępowania w zależności od tego celu. W sytuacji, gdyby usunięcie drzew lub krzewów następowało w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, skarżący nie musiałby legitymować się ani zezwoleniem na usunięcie drzew, nie dotyczyłby go także obowiązek zgłoszenia.
W aktach sprawy znajdował się wniosek o wydanie zezwolenia, w którego treści A. wskazała przyczynę usunięcia drzew: "przywrócenie działek do stanu rolnego" czego organ prowadzący postępowanie w sprawie w ogóle nie wziął pod uwagę, co stało się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Tym samym Kolegium orzekając w sprawie znak SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020 uznało, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, co w konsekwencji stanowiło o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.
Kolegium, rozpatrując wniosek Stowarzyszenia P. zwróciło uwagę, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały w sposób wyczerpujący wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 - podkreślił, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Kolegium zwróciło uwagę, że Stowarzyszenie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wskazało jako podstawę stwierdzenia nieważności przepisy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ta ostatnia przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że katalog zawarty w art. 156 k.p.a. jest otwarty, odsyła bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Zatem by zastosować tę przesłankę stwierdzenia nieważności muszą zaistnieć kumulatywnie następujące warunki:
1) decyzja zawiera wspomnianą wadę od chwili wydania, zatem wada ta tkwić musi w elementach danej decyzji, nie chodzi więc o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też skutki nią spowodowane;
2) decyzja została wydana w ramach postępowania administracyjnego ogólnego;
3) przepisy materialne w sposób wyraźny przewidują w tej sytuacji sankcję nieważności (por. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002/9, s. 21 i n.; por. też uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 7.07.1983 r., II SA 581/83, Prób. Praw. 1984/10: "Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność"; zob. również wyrok NSA w Warszawie z 21.01.1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1988/1, poz. 30, zgodnie z którym art. 156 § 1 pkt 7 może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność); por. też wyrok WSA w Gliwicach z 9.12.2021 r., III SA/GI 942/21, LEX nr 3286690: "Wada nieważności decyzji z mocy prawa polega na tym, że istnieje przepis przewidujący «nieważność z mocy prawa». Musi zatem istnieć przepis prawa w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wady decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jest wskazanie przepisu, który określa konkretną wadę i jej skutek w postaci nieważności decyzji".
4) przepis prawa materialnego nie wyłącza w odniesieniu do danego rodzaju decyzji trybu stwierdzania nieważności unormowanego w art. 156-159 (por. P. Kledzik, Prawne uwarunkowania stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer 2018, s. 482).
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie opisane wyżej przesłanki nie zostały spełnione. Brak jest już przepisu prawa materialnego przewidującego "nieważność z mocy prawa".
Wniosek Stowarzyszenia poza opisem stanu faktycznego sprawy ogranicza się do stwierdzenia: "decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr 4170.57.2020 i 4170.61.2020 z dnia 17 czerwca 2020 roku została podjęta na podstawie wadliwych i niezgodnych z rzeczywistością konkluzji, dlatego wnosimy jak wyżej.", gdy tymczasem wątpliwości co do "konkluzji organu" - nie są wystarczające do wykazania istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki wymaga bowiem istnienia przepisu prawa materialnego, który przewidywałby sankcje nieważności decyzji o określonej treści. Kolegium stwierdza, że brak jest takiego przepisu, a samo Stowarzyszenie żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego nie przywołało. We wniosku nie podniesiono zaś innych argumentów, nie podano okoliczności, nie powołano się na dowody. Wniosek, poza opisem stanu faktycznego, ogranicza się do lakonicznego odniesienia się do wadliwych ustaleń organu - przy czym Stowarzyszenie skupia się na rzeczywistym wykorzystaniu gruntu po usunięciu drzew oraz na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Kolegium stwierdzając nieważność decyzji wskazało na treść złożonego w sprawie wniosku i wyartykułowanego w nim zamiaru usunięcia drzew w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego oraz niewzięciu tej okoliczności pod uwagę przez organ orzekający w sprawie. Co więcej, analizując możliwość stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organ musi wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia - zatem sposób wykorzystania gruntów po usunięciu drzew w ogóle nie podlega badaniu w tym postępowaniu.
Reasumując, zdaniem Kolegium, argumenty przedstawione przez Stowarzyszenie nie są ani uzasadnione, ani poparte żadnymi dowodami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrując powyższą sprawę miało na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, a zatem może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania organ administracji ustali w sposób, który nie budzi wątpliwości, iż zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w rozpoznawanej sprawie nie występują inne przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem przedmiotowa decyzja:
• nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
• nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
• nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
• nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;
• nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
• w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Stowarzyszenie Zwykłe – P. z siedzibą w K., zarzucając niezgodność z prawem - rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w postaci:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak: SKO.4170.57.2020; SKO.4170.61.2020 z 17 czerwca 2020 r., podczas gdy Kolegium obowiązane było do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jako rażąco naruszającej przepisy prawa materialnego, w postaci:
a) art. 83f ust. 1 pkt 3a oraz art. 83 u.o.p., poprzez przyjęcie, że zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów nie było w przedmiotowej sprawie wymagane, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodził żaden z wyjątków, o których mowa w art. 83f u.o.p. i uzyskanie zezwolenia było obowiązkowe, a w konsekwencji bezpodstawne i bezprawne unieważnienie decyzji Wójta Gminy P. zezwalającej na wycięcie drzew;
b) art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy znajdował on zastosowanie w niniejszej sprawie i Kolegium winne było uwzględnić sposób użytkowania gruntów wynikający z ewidencji, czego nie uczyniło;
oraz przepisy postępowania, w postaci art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wydanie decyzji unieważniającej decyzję Wójta Gminy P. w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew bez podstawy prawnej, w oparciu o nieistniejącą przesłankę, podczas gdy zebranie i uwzględnienie całości materiału dowodowego prowadziłoby do utrzymania tej decyzji w mocy.
W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o:
1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 września 2024 r, znak: SKO.4170.84-85.2024, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz unieważnienie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 czerwca 2020 r., znak: SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020, na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając konieczność usunięcia z obrotu decyzji rażąco naruszającej prawo;
2. ewentualnie o unieważnienie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 września 2024 r. r., znak: SKO.4170.84-85.2024, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 czerwca 2020 r., na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a.;
3. wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy;
4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, powiększonych o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł, na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że 20 grudnia 2019 r. Wójt Gminy P., na wniosek A., wydał decyzję (znak: OŚN.6131.199.02.2019), zezwalającą na wycięcie 1503 drzew z działek o numerach ewidencyjnych: [...][...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina P.. W uzasadnieniu podkreślił, że mimo wskazania przez A. jako celu usunięcia drzew "przywrócenie obszaru do stanu rolnego", rzeczywistym (faktycznym) celem w jakim złożono wniosek było przystosowanie terenu pod planowaną budowę kopalni kruszywa na terenach ww. działek.
W ocenie strony skarżącej wydanie decyzji - zezwolenia na usunięcie drzew przez Wójta Gminy P., wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było w tej sprawie konieczne, gdyż nie wystąpił żaden z wyjątków przewidzianych w art. 83f u.o.p., w szczególności zaś nie zmaterializował się wyjątek, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazany w art. 83f ust 1 pkt 3b u.o.p.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego okolicznością przesądzającą o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 83f ust 1 pkt 3b u.o.p. było powołanie się na nią przez wnioskodawcę (A.), we wniosku. Jednocześnie SKO wskazało, że Wójt Gminy P. "w ogóle nie wziął pod uwagę" powyższej okoliczności, podczas gdy Wójt w uzasadnieniu decyzji wskazał wprost, że ma świadomość powoływania się na te okoliczność przez wnioskodawcę, jednak rzeczywisty cel przeprowadzenia wycinki drzew jest inny. Stanowisko to jest o tyle niezrozumiałe, że skoro zdaniem SKO dla spełnienia dyspozycji art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. nie jest decydujący ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani sposób użytkowania gruntu w przeszłości i przyszłości, czy też przeznaczenie wynikające bezpośrednio z ewidencji gruntów i budynków, a jedynie twierdzenie wnioskodawcy o chęci przywrócenia stanu rolnego, to hipotetycznie każdy podmiot, który jedynie powoła się na taką okoliczność, bez konieczności jej udowodnienia, czy nawet uprawdopodobnienia, byłby uprawniony do usuwania drzew i krzewów bez obowiązku uzyskania zezwolenia ani umieszczenia opłaty. Założenie takie jest w oczywisty sposób sprzeczne z ustawą o ochronie przyrody, która jedynie wyjątkowo reguluje kwestię wycinki drzew bez zezwolenia, na co wskazuje zamknięty katalog art. 83f u.o.p. Samo twierdzenie wnioskodawcy nie jest wystarczające dla uznania zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Jak wskazuje K. Gruszecki przywracanie nieużytkowanych gruntów do użytkowania rolniczego powinno znajdować potwierdzenie w ewidencji gruntów i dopiero takie potwierdzenie prowadzi do zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia. Autor potwierdza, że przeciwnie do twierdzeń SKO dane wynikające z ewidencji, a więc i opartym na niej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, są niezbędne dla ustalenia czy dany podmiot powinien być zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia, czy też nie. Według planu zagospodarowania przestrzennego działki o numerach ew.: [...][...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina P., nie są gruntami rolnymi, a zostały przeznaczone na tereny przemysłowe, magazynów i składowania handlu hurtowego, tereny usługowe oraz jako drogi lokalne.
Pełnomocnik strony skarżącej odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w którym wskazano, że "Skoro właściciel nieruchomości planujący usunąć z niej drzewa, chce skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., to winien wykazać, iż wycinka drzew lub krzewów prowadzona jest w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a nie przerzucać na organ ciężar dowodu, że nie taki jest cel usunięcia drzew i krzewów".
W rozpoznawanej sprawie właściciel - Wnioskodawca nie wykazał, że wycinka drzew lub krzewów ma być przeprowadzona w celu przywrócenia gruntów do stanu rolnego, mimo że był do tego zobowiązany. Wójt Gminy P. nie miał powinności dowodzenia faktu, że celem wycięcia drzew jest przywrócenie stanu rolnego, w szczególności iż posiadał widzę, że nie jest to rzeczywisty zamiar Wnioskodawcy, co znalazło potwierdzenie w aktualnym przeznaczeniu działek, jakim jest prowadzenie kopalni kruszywa (piasku), do której w uzasadnieniu decyzji odniósł się Wójt.
Dalej pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. Z 2022 r. poz. 2409 ze zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że: "Pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny, a zatem grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy jako taki figuruje w ewidencji gruntów" (K. Matysa, Ustalanie warunków zabudowy I zagospodarowania terenu dla gruntów rolnych, Sam. Teryt. 2003/11, s. 24).".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z 17 czerwca 2020 r., jak zostało już wskazane, powołało się jedynie na treść wniosku właściciela gruntu, nie rozważając kwestii wskazania gruntu jako użytku/nieużytku rolnego w ewidencji. Żadna z działek, na których miały być usuwane drzewa nie była gruntem rolnym. Wbrew stanowisku SKO, że nie chodzi o wykorzystanie gruntów w przeszłości, należy przyjąć, że właśnie o ich przeznaczenie w przeszłości chodzi - ""Przywrócić" do dawnego sposobu użytkowania można tylko grunt rolny, który utracił dotychczasowy charakter, np. przez przekształcenie się w enklawę użytku rolnego porośniętą skupiskami drzew i krzewów.". Nie sposób więc stwierdzić, że działki utraciły dotychczasowy charakter gruntów rolnych i w tym celu należy dokonać wycięcia drzew, gdyż te nigdy takiego charakteru nie miały.
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było władne podważyć przeznaczenia gruntów wynikającego z ewidencji gruntów i budynków, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "Podważenie zapisów ujętych w ewidencji wymaga zatem uruchomienia stosownego postępowania, w celu ich skorygowania, podważenia albo aktualizacji. Do czasu takiej zmiany, zapisy dokonane w ewidencji są dla organów podatkowych i dla sądów wiążące".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie mogło więc "przy okazji" unieważnienia decyzji stwierdzić sprzecznie z ewidencją, jakie jest przeznaczenie gruntów, nie zlecając przeprowadzenia w tym zakresie stosowanego postępowania.
Odwołując się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Olsztynie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że "Zarówno organy administracji, jak i podmioty korzystające z nieruchomości nie mogą w swoich postępowaniach pomijać wpisów do ewidencji i wynikających z nich sposobów użytkowania gruntu. Jeśli bowiem miałoby to miejsce, to nastąpiłoby to z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w przypadku, w którym znajdował on zastosowanie, a zatem na wadliwym jego zastosowaniu", co bez żadnych wątpliwości uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w decyzji z 16 września 2024 r., wydanej w sprawię o sygnaturze SKO.4170.84- 85.2024 oraz decyzji z 17 czerwca 2020 r" znak: SKO.4170.57.2020; SKO.4170.61.2020. Potwierdzeniem niezastosowania powyższego przepisu jest fakt, iż SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy w żaden sposób nie odniosło się do wskazanych przez Stowarzyszenie wadliwości ustaleń organu, polegających na ich sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stworzonym zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie biorąc przy orzekaniu pod rozwagę art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ponownie odniosło się wyłącznie do rzekomego celu wycinki drzew, jakim miało być przywrócenie stanu rolnego i oparło swą argumentację jedynie na treści "wniosku i wyartykułowanego w nim zamiaru usunięcia drzew", złożonego przez A..
Odnosząc się do kwestii powołania się przez Kolegium na analizę sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że wykorzystanie gruntów po usunięciu drzew nie podlegałoby badaniu w niniejszym postępowaniu, jeżeli w dacie orzekania organ nie miałby żadnej wiedzy na temat późniejszego wykorzystania gruntów. Jeżeli jednak Wójt Gminy P. już przy wydawaniu decyzji miał wiedzę o tym w jakim celu ma odbyć się wycinka drzew, to bez wątpienia cel jakim było stworzenie kopalni piasku jest elementem stanu faktycznego Istniejącego już w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kolegium było więc zobowiązane uwzględnić ten cel przy wydawaniu swoich decyzji, tak jak uczynił to Wójt Gminy P., jednak nigdy nie odniosło się do argumentacji Wójta opartej na tej okoliczności, a zarazem błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z 16 września 2024 r., co do zasady nie było władne orzekać co do istoty sprawy, jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności decyzji, obowiązane było ono ją uwzględnić. Nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 czerwca 2020 r. nie wymagała zagłębiania się w stan faktyczny sprawy, a można ją stwierdzić już na podstawie jej treści i uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze unieważniło decyzję Wójta Gminy P. nie mając ku temu żadnych przesłanek, art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, gdyż zaistnienia tej przesłanki nie można oprzeć jedynie na powołaniu się na nią przez wnioskodawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę "faktycznego" wykorzystania gruntu, na które powołuje się w uzasadnieniu, a zarazem nie uwzględniło w wydawaniu decyzji rzeczywistego celu przeprowadzenia wycinki 1503 drzew, jakim było stworzenie warunków dla utworzenia kopalni kruszywa, która aktualnie funkcjonuje na terenie działek ewidencyjnych, których dotyczyła decyzja.
Stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi ma także znaczenie dla obowiązku, o którym mowa w art. 84 u.o.p. (pkt 5 Decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r.). Konsekwencją unieważnienia decyzji Wójta jest zniesienie względem A. obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, a zarazem opłaty za wycięcie drzew w wysokości 2623577 zł. A. Łódzka została zwolniona z wszelkich obciążeń związanych z wycinką drzew, mimo iż nie zachodzi w przedmiotowej sprawie ku temu żadna przesłanka.
Według pełnomocnika strony skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 września 2024 r. jest dotknięta nieważnością, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do unieważnienia decyzji SKO z 17 czerwca 2020 r., znak: SKO.4170.57.2020; SKO.4170.61.2020, jako naruszającej w sposób rażący art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., czego to nie uczyniło.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Zdaniem Kolegium, w tej konkretnej sprawie - rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 czerwca 2020 r., znak SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020 - w sytuacji, gdy Stowarzyszenie wprost wskazało, że przesłanką stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - Kolegium nie mogło rażąco naruszyć prawa. W treści uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 16 września 2024 r. wyjaśniono bowiem wyczerpująco, dlaczego nie sposób uznać, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Na rozprawie 16 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił dopuścić przedłożony przez pełnomocnika strony skarżącej dowód z dokumentów w postaci postanowienia o umorzeniu śledztwa z [...] lutego 2025 r. Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. oraz zawiadomienie o wszczęciu śledztwa Prokuratury Rejonowej w P. z [...] marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem skargi do tut. Sądu stała się decyzja z dnia 16 września 2024 r., nr SKO.4170.84-85.2024, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 czerwca 2020 r., nr SKO.4170.57.2020.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 17 czerwca 2020 r. Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., gdyż doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną.
Otóż, stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części następuje co do zasady po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zezwolenie to wydawane jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w niektórych przypadkach przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 83a ust. 1 u.o.p.). Powyższa zasada przewiduje wyjątki, które uregulowane zostały w art. 83f ust. 1 u.o.p. I tak przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego (art. 83f ust. 1 pkt 3b).
Poza sporem pozostaje fakt, że wnioskiem z dnia 2 grudnia 2019 r. A. Łódzka wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w celu "przywrócenia działek do stanu rolnego".
Decyzją z 20 grudnia 2019 r., nr OŚN.6131.199.02.2019, Wójt Gminy P. zezwolił na usunięcie 1503 drzew różnych gatunków, z zastrzeżeniem spełnienia warunków zawartych w decyzji.
Kolegium orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z 20 grudnia 2019 r. wskazało, że w sytuacji, gdyby usunięcie drzew lub krzewów następowało w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, skarżący nie musiałby legitymować się ani zezwoleniem na usunięcie drzew, nie dotyczyłby go także obowiązek zgłoszenia. W aktach sprawy znajdował się wniosek o wydanie zezwolenia, w którego treści A. wskazała przyczynę usunięcia drzew: "przywrócenie działek do stanu rolnego", czego organ prowadzący postępowanie w sprawie w ogóle nie wziął pod uwagę, co stało się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym Kolegium orzekając w sprawie znak SKO.4170.57.2020, SKO.4170.61.2020 uznało, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Kolegium, podejmując rozstrzygnięcie z dnia 17 czerwca 2020 r., w sposób nieuprawniony utożsamiło wskazany we wniosku cel wycinki drzew "przywrócenie działek do stanu rolnego" z ustawową przesłanką "przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego". Uczyniło to, mimo że sam wnioskodawca nie kwestionował decyzji Wójta Gminy P. z dnia 20 grudnia 2020 r. w trybie odwoławczym, a organ, do którego adresowany był wniosek o wydanie decyzji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, znalazł okoliczności wskazujące, że na działkach objętych wnioskiem nie zostanie przywrócone "użytkowanie rolnicze" (lecz odbywać się będzie wydobycie piasku). W konsekwencji Kolegium wbrew literalnemu brzmieniu art. 83f ust. 1 pkt 3b) u.o.p. i treści wniosku, jak również i materiałowi zgromadzonemu w sprawie przyjęło, że przepis ten winien znaleźć zastosowanie. Tym samym, w ocenie tut. Sądu, wydana w dniu 17 czerwca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dotknięta była rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3b) u.o.p.
W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. "Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 3 wydanie, Warszawa 2000, s. 663-664). W orzecznictwie sądowym i w literaturze podkreśla się również wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86). Ponadto zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94 (OSNAPiUS 1994 r., nr 3 poz. 36) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."
Z tego rodzaju wadą mamy do czynienia w przypadku decyzji z dnia 17 czerwca 2020 r. Nie dostrzegając tej wadliwości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 17 czerwca 2020 r. również dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3b) u.o.p., co musiało wywołać skutek w postaci stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jako że kontrola zaskarżonej decyzji związana była z jednoznaczną oceną legalności decyzji Kolegium z dnia 17 czerwca 2020 r. zasadnym stało się stwierdzenie jej nieważności stosownie do art. 135 k.p.a.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.