II SA/Łd 87/20

II SA/Łd 87/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 4378/21 - Wyrok NSA z 2024-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 7, art. 7a par. 1, art. 66a, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 2134
art. 2 ust. 1 pkt 8 i pkt 9, art. 83 ust. 1 i ust. 17, art. 83f ust. 1 pkt 3a i ust. 4, art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 63 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 53 lit. b)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 7 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 roku sprawy ze skargi E. R. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew - oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 87/20
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Prezydent Miasta Ł. orzekł o wymierzeniu E. R. i T. R. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości: 2.776.673,78 zł (słownie: dwa miliony siedemset siedemdziesiąt sześć tysięcy, sześćset siedemdziesiąt trzy złote, siedemdziesiąt osiem groszy) za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 298 sztuk drzew z gatunku dąb szypułkowy, brzoza, brodawkowata, czeremcha pospolita, robinia akacjowa, topola osika, topola włoska i wierzba krucha, (w tym formy wielopniowe) z terenu nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. (działka nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...]). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, że w jego ocenie w toku postępowania został wykazany fakt usunięcia z terenu działek nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...] na zlecenie właścicieli 298 drzew. Organ I instancji uznał ponadto, że zebrany materiał dowodowy pozwala także udowodnić, że wycinka była związana z prowadzeniem działalności gospodarczej i w związku z tym odwołujący się mieli obowiązek wystąpić o zgodę na wycinkę drzew.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. i T. R., reprezentowani przez pełnomocnika podnieśli zarzut naruszenia:
1. art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie, przyjmując, iż E. R. oraz T. R. dokonali wycięcia drzew na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i również poprzez uznanie, iż E. R. oraz T. R. faktycznie prowadzą działalność gospodarczą, która jest związana z nieruchomością, na której dokonano wycięcia drzew;
2. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, iż E. R. oraz T. R. zobowiązani byli uzyskać zezwolenie organu gminy na wycięcie drzew objętych niniejszym postępowaniem, a w konsekwencji naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 14.588.00 zł;
3. art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne, nierzetelne oraz nieudokumentowane pomiary ściętych drzew;
4. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego między innymi w zakresie: ustalenia, kto i w jakim celu dokonał wycinki drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. (działka nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...]), ustalenia, jaka ilość drzew i jakich gatunków została wycięta na w/w nieruchomości oraz jaki był obwód pnia tych drzew na wysokości 130 cm, ustalenia, jakie postępowania administracyjne inicjowali skarżący, na jakim etapie są te postępowania oraz jaki jest ich skutek w kontekście prowadzonego postępowania w przedmiocie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia,
5. art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, iż przepisy dotyczące zasad wycinki drzew nastręczały szeregu wątpliwości interpretacyjnych. Najlepszym tego dowodem była szybka (przepisy obowiązywały jedynie 6 miesięcy) zamiana stanu prawnego przez ustawodawcę. Skoro tak, to organ w żadnym momencie nie rozstrzygnął sprawy na korzyść strony;
6. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału skarżących w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;
7. art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin na terenie nieruchomości (działka nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...]), przed upływem ustawowego 7-dniowego terminu liczonego od dnia zawiadomienia skarżących o planowanej czynności dowodowej,
8. art. 66a k.p.a. poprzez nieuprawnione odstąpienie od prowadzenia metryki sprawy administracyjnej.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U z 2018r. poz. 1614 z zm.) - dalej zwana u.o.p.
Zgodnie z obowiązującą u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymaga zezwolenia wydawanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83a ust. 1 u.o.p.). Sytuacje, w których ustawodawca nie wymaga uzyskania zezwolenia zostały określone w art. 83f ust. 1 u.o.p. Przepis ten wskazuje m.in. że konieczności uzyskania zezwolenia nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83 f ust. 1 pkt 3a u.o.p.). W w/w przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza: 1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83 f ust.4 u.o.p).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Z kolei ust. 2 ww przepisu stanowi, iż kara o której mowa w ust. l, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
W świetle przepisu art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Ww. ustawa była wielokrotnie zmieniana. I tak, ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U z 2016r. poz. 2249) wprowadzono zasadę pomiaru drzew na wysokości 130 cm (obecnie rozstrzygający jest pomiar pnia na 5 cm) i kwalifikowaniu odnośnie konieczności uzyskiwania zezwolenia przy bardzo dużych parametrach wyjściowych uzależnionych od gatunku drzewa- zasady te zostały zmienione 17 czerwca 2017r. (przepisy ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody -Dz. U poz. 1074 zwanej dalej "u.now").
Tym samym w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 16 czerwca 2017 r. w art. 83f ust. 1 pkt 3 a obowiązywało zwolnienie "absolutne" z obowiązku uzyskiwania zezwolenia dla drzew lub krzewów, które rosły na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i były usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W dniu 17 czerwca 2017 r. weszły w życie przepisy ww. u.now., w tym art. 1 pkt 2-7, w zakresie art. 83f, art.85, art. 86, art. 88, art. 89, którymi znowelizowano objęte nimi przepisy u.o.p., m.in. dotyczące zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości i opłat z tego tytułu oraz administracyjnych kar pieniężnych. Równocześnie weszły w życie przepisy intertemporalne obejmujące m.in. art. 1 pkt 3 lit. c w zakresie art. 83f ust. 14 pkt 2, który wchodził w życie z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym u.now. Zmiany wprowadzone tą ustawą w u.o.p. polegały w szczególności na: odmiennym sformułowaniu art. 83 f ust. 1 u.o.p. poprzez zmianę katalogu okoliczności wyłączających zastosowanie art. 83 ust. 1 u.o.p.; a więc obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości (ustawodawca zmienił wysokość, na jakiej ma być mierzony obwód pnia oraz wielkość obwodu pnia drzewa, które nie podlegają obowiązkowi uzyskania zezwolenia na usunięcie - art. 83 f ust. 1 pkt 3 w nowym brzmieniu), ponadto ustawodawca w art. 83 f wprowadził nowy obowiązek i zobowiązał właściciela do zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód drzewa na wysokości 5 cm przekracza wskazane w ustawie wymiary; odmiennym określeniu w art. 85 ust. 1 u.o.p. kryteriów ustalania opłaty za usunięcie drzew w szczególności wskazaniu, że wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 3, różnicując je ze względu na rodzaj lub gatunek drzew lub krzewów oraz obwód pnia drzewa lub powierzchnię krzewu albo krzewów rosnących w skupisku określa, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska, a nie rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego; dodaniu do art. 88 ust. 1 u.o.p pkt 5 i 6; zmodyfikowaniu art. 89 u.o.p.
Kolegium wskazało, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma także treść powołanych wyżej przepisów intertemporalnych:
a. art. 2 ust.1 u.now.: "Minister właściwy do spraw środowiska wyda rozporządzenie, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."
b. art. 2 ust. 2 u.now.: "Minister właściwy do spraw środowiska wyda rozporządzenie, o którym mowa w art. 85 ust. 4b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie później niż w terminie l miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."
c. art. 3 u.now.: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 3 lit. c w zakresie art. 83f ust. 14 pkt 2, który wchodzi w życie z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą."
W każdej z wydanych uprzednio w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji uchylających i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. decyzji z dnia [...] znak [...]; decyzji z dnia [...]. znak [...]; decyzji z dnia [...]r. [...]; decyzji z dnia [...]r. [...] ww. unormowania prawne zostały przywołane.
Usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2, niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Ustawa nie dopuszcza bowiem możliwości żadnego samowolnego działania posiadacza nieruchomości. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej. Kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem, polegające (jak w tym przypadku) na samowolnym usunięciu drzew. Przywołane przepisy, ani też inne ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z własnej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek uznaniowość organu w tej sprawie.
Kolegium, stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.: "przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do: drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej". W niniejszym stanie faktycznym kluczowe było zatem ustalenie, czy wycięcie 298 drzew na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. (działki ewidencyjne o nr 99/1 i 98/2 położone w obrębie [...]) było związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Dokonując wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy ograniczenie, o którym mowa dotyczy wyłącznie osób, które działalność gospodarczą już prowadzą, czy również tych, które działalność taką zamierzają rozpocząć, wskazał jednak, że wyłączenie, o którym mowa nie dotyczy drzew wycinanych na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W ocenie tut. Kolegium - zbieżnej z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych - powiązanie dopuszczalności wycinki drzew na prywatnej nieruchomości (stanowiącej własność osób fizycznych), bez konieczności uprzedniego uzyskania zezwolenia z celem, na jaki wycinka jest dokonywana, przesądza o tym, że wskazana norma adresowana jest zarówno do tych osób, które prowadzą działalność gospodarczą, jak i do tych, które taką działalność zamierzają rozpocząć. Można również dopuścić taką sytuację, w której wycinka drzew jest pierwszym etapem do takiego zagospodarowania nieruchomości, które służyć będzie prowadzeniu działalności gospodarczej, przy czym może w określonych okolicznościach być to nawet działalność innych osób niż właściciel nieruchomości - osoba fizyczna. Wskazany przepis art. 83f ust. 1 pkt 3a nie wymaga zatem ustalenia powiązania wycinki drzew wyłącznie z działalnością gospodarczą właściciela. Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że istotny jest bowiem cel wycinki drzew rosnących na nieruchomościach osób fizycznych niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zaś to, przez kogo ta działalność ma być prowadzona, choć niewątpliwie najbardziej typowym przypadkiem jest działalność prowadzona na nieruchomości przez jej właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podziela pogląd, że w każdej sytuacji organ powinien szczegółowo badać, czy pomiędzy planowaną bądź dokonaną już wycinką drzew i prowadzoną bądź zamierzoną działalnością gospodarczą na danym terenie istnieje funkcjonalny związek, to bowiem kryterium wydaje się najbardziej właściwe do oceny, czy zezwolenie na wycięcie drzewa przez osobę fizyczną na nieruchomości stanowiącej jej własność jest wymagane (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1290/17, LEX nr 2469825, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 448/18, LEX nr 2535274). Podobny pogląd prezentowany jest w piśmiennictwie (K. Gruszecki, Komentarz do art. 83f ustawy o ochronie przyrody, LEX/el2017).
Odnosząc powyższe do niniejszego stanu faktycznego Kolegium wzięło pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się m.in.: postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., znak [...], którym, w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 9 października 2014 r., nałożono na Inwestora – T. R. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn: "Budowa osiedla mieszkaniowego składającego się z 10 III-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych, częściowo z parkingami podziemnymi, wraz ze zjazdem z ul. A, ul. B, ul. C., ul. D., parkingami nadziemnymi, drogami wewnętrznymi, niezbędną infrastrukturą oraz przyłączami" przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. 98/2, 99/1, obręb [...] w Ł.; decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], wydana na wniosek R. ST. z dnia [...]., w której Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla realizacji w Ł. przy ul. A, na terenie oznaczonym jako części działek ewidencyjnych 98/2 i 99/1, działka drogowa numer 119/1 oraz fragment działki drogowej numer 119/2 w obrębie geodezyjnym numer [...] inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, budynki portierni z wiatą rowerową, stacji transformatorowej, zadaszonych śmietników, układu komunikacji wewnętrznej z miejscami parkingowymi i chodnikami, placu zabaw, przyłączy i instalacji - elektrycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz fragmentu drogi ulicy deltowej od działki numer 98/2 do ulicy E ze skrzyżowaniem ulic E/D ze zjazdem.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium - podobnie jak organ pierwszej instancji -uznało, że co najmniej od dnia 9 października 2014 r. istniał trwały zamiar zagospodarowania opisanej wyżej nieruchomości, która stanowi współwłasność małżonków T. i E. R., na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej tj. "Budowę osiedla mieszkaniowego składającego się z 10 III-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych, częściowo z parkingami podziemnymi, wraz ze zjazdem z ul. A, ul. B, ul. C, ul. D, parkingami nadziemnymi, drogami wewnętrznymi, niezbędną infrastrukturą oraz przyłączami" przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. 98/2, 99/1, obręb [...] w Ł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało także, że grunty, na których rosły wycięte drzewa, są zlokalizowane na obrzeżach Ł., w strefie o wysokim stopniu zurbanizowania, a w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się nieruchomości wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową. Nie sposób więc zanegować poglądu organu pierwszej instancji, że w takiej konfiguracji przestrzennej i sposobie zainwestowania nieruchomości sąsiednich trudno jest w ogóle wyobrazić sobie możliwość zgodnego z przepisami prawa sposobu ich przeznaczenia i użytkowania innego niż na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, która w przypadku T. R. polega m.in. właśnie na robotach budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych (PKD 41.20.Z) - co wynika m.in. z wydruku z CEIDG Pana T. R..
Fakt prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiotem jest wznoszenie budynków oraz okoliczność, jaką jest składanie kolejnych wniosków o wydanie kolejnych decyzji dotyczących opisanej wyżej inwestycji budowlanej jest zdaniem Kolegium wystarczające do uznania, że podejmowano kolejne działania zmierzające do realizacji wskazanej inwestycji i z tą także inwestycją miała związek wycinka 298 drzew (rosnących właśnie na terenie planowanej inwestycji). Nie zmienia tego ani fakt, że wniosku o wydanie warunków zabudowy nie złożył osobiście T. R., ani też, że E. R. nie prowadzi działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium nie jest bowiem możliwe, by wycięcie 298 drzew na nieruchomości o łącznej powierzchni 2,9887 ha, przy uwzględnieniu planowanej na tej nieruchomości inwestycji mogło nie mieć związku z działalnością gospodarczą. Fakt, że E. R. nie prowadzi działalności gospodarczej - wbrew twierdzeniom Odwołującego - nie ma znaczenia w sytuacji, gdy usunięcie drzew nastąpiło na cele związane z działalnością gospodarczą drugiego ze współwłaścicieli tj. T. R.. Z tego względu nie było potrzeby, by organ pierwszej instancji odnosił się do Statusu przedsiębiorcy E. R. czy też braku tego statusu.
Kolegium odniosło się również do twierdzenia Strony, iż podtrzymuje zarzuty podniesione w poprzednich odwołaniach, wskazując, że poprzednie odwołania zostały już rozpoznane w odrębnych postępowaniach, a zarzuty dotychczas podnoszone zostały poddane analizie przez Kolegium i - na co wskazuje treść poprzednich decyzji Kolegium - nie okazały się one uzasadnione.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, T. R. i E. R., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia:
1. art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie przyjmując, iż E. R. oraz T. R. dokonali wycięcia drzew na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i również poprzez uznanie, iż E. R. oraz T. R. faktycznie prowadzą działalność gospodarczą, która jest związana z nieruchomością, na której dokonano wycięcia drzew;
2. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, iż E. R. oraz T. R. zobowiązani byli uzyskać zezwolenie organu gminy na wycięcie drzew objętych niniejszym postępowaniem, a w konsekwencji naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 2.776.673,78 zł;
3. art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne, nierzetelne oraz nieudokumentowane pomiary ściętych drzew;
4. art. 7 i 77 k.p.a., mające wpływ na treść decyzji, a polegająca na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nienależytym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego między innymi w zakresie:
a. ustalenia, kto i w jakim celu dokonał wycinki drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. (działka nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...]),
b. ustalenia, jaka ilość drzew i jakich gatunków została wycięta na w/w nieruchomości oraz jaki był obwód pnia tych drzew na wysokości 130 cm,
c. ustalenia, jakie postępowania administracyjne inicjowali skarżący, na jakim etapie są te postępowania oraz jaki jest ich skutek w kontekście prowadzonego postępowania w przedmiocie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia;
5. art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, iż przepisy dotyczące zasad wycinki drzew nastręczały szeregu wątpliwości interpretacyjnych. Najlepszym tego dowodem była szybka (przepisy obowiązywały jedynie 6 miesięcy) zamiana stanu prawnego przez ustawodawcę. Skoro tak, to organ I instancji w żadnym momencie nie rozstrzygnął sprawy na korzyść strony. Co więcej przyjął skrajnie niekorzystną interpretację przepisów. Jak się okazało znacznie bardziej rygorystyczną, niż późniejsza nowelizacja. Taką interpretację podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze;
6. art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin na terenie nieruchomości (działka nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...]), przed doręczeniem pisma pełnomocnikowi skarżących, wskazującego termin i miejsce drugich oględzin;
7. art. 66a k.p.a. poprzez nieuprawnione odstąpienie od prowadzenia metryki sprawy administracyjnej przez organ I instancji, przy braku odniesienia się do tegoż faktu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Jednocześnie pełnomocnik skarżących wskazał, że podtrzymuje wszystkie zarzuty, argumentację jak i uzasadnienie, wyrażone uprzednio w sprawie.
Powołując tak sformułowane zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. była kilkukrotnie uchylana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W istocie nie doszło do żadnych istotnych zmian, a przeprowadzone postępowanie dowodowe kolejny raz stanowi naruszenie przepisów k.p.a. Pozostaje stwierdzić, iż uporczywe powtarzanie wydawania wadliwej decyzji przez Prezydenta Miasta Ł., niczym kropla drążąca skałę, przyniosło oczekiwany skutek. Wyrażam przekonanie, iż takie działanie organu, wpływa na brak zaufania do obrotu prawnego. Otóż można kilkukrotnie uchylić decyzję, lecz to praktycznie nic nie oznacza, gdyż organ "do skutku" będzie wydawał decyzję. Trudno godzić się z taką praktyką. Pozostaje powtórzyć argumentację wielokrotnie przedstawianą.
Po pierwsze, należy kolejny raz zauważyć, iż organ I instancji jak i również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaje się nie dostrzegać następującego faktu –E. R. nie prowadzi działalności gospodarczej o charakterze deweloperskim. Dlaczego więc organ przyjmuje, iż jest ona objęta dyspozycją przepisu, tego nie wiadomo, ponieważ organ przeprowadził skąpe rozważania. W istocie przyjął, iż fakt braku wykonywania działalności przez E. R., nie ma znaczenia, gdyż drugi ze współwłaścicieli działał w celu związanym z działalnością gospodarczą. W ten sposób mamy do czynienia z odpowiedzialnością quasi solidarną, polegającą na tym, że jeśli jeden ze współwłaścicieli prowadzi/działa w celu gospodarczym, to już wystarczy, dla uznania, iż wszyscy pozostali współwłaściciele również. Wyrażam daleko idące zaskoczenie takim tokiem rozumowania. W tenże sposób organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pryncypialnie i całkowicie bezpodstawnie po prostu zrównał w skutkach E. R. z T. R., nie wdając się przy tym w jakąkolwiek polemikę.
Po drugie, organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomija istotny fakt, iż zarówno T. R. oraz E. R., nie prowadzą żadnej inwestycji na obszarze, na którym dokonano wycinki drzew. Przyjmując koncepcję zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należałoby stwierdzić, iż każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą o charakterze budowlanym (przy czym wystarczy rejestracja/wpis, bez faktycznego jej wykonywania] i dokona wycinki drzew, w innym miejscu, żaden sposób z działalnością niezwiązanym, będzie odpowiadał tak jakby działalność gospodarczą tam prowadził. To doprawdy kuriozalna interpretacja przepisów. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy T. R. prowadzi działalność gospodarczą, czy nie. Ważnym jest, czy w tym konkretnym miejscu, na tej konkretnej działce - gdzie dokonano wycinki drzew - prowadzi aktywność zarobkową. Fakt wystąpienia o warunki zabudowy nie ma znaczenia. Po pierwsze, dlatego, że jak wynika ostatecznie nie otrzymano tychże warunków. Po drugie, w znowelizowanych przepisach ustawodawca wskazuje, iż potrzebne jest pozwolenie na budowę, co oczywiście nie jest równoznaczne z warunkami zabudowy. Najwyraźniej jednak organ stawia wyższe wymagania, niż ustawodawca, bo jest zdania, iż już wystąpienie o warunki zabudowy wystarcza - co jest w rzeczy samej ze wszech miar błędne i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.
Po trzecie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosi się do kwestii oględzin wyznaczonych na dzień 26 lutego 2019 r., które zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów z tegoż względu, iż pełnomocnik skarżących został poinformowany listownie o terminie oględzin już po ich przeprowadzeniu. Tym samym organ nieskutecznie zawiadomił stronę/pełnomocnika strony postępowania o terminie oględzin. Jest to rażące naruszenie procedury, które w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu.
Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 298 sztuk drzew różnych gatunków.
Punkt wyjścia do rozważań stanowi przypomnienie, że materialnoprawną podstawę do rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 16 czerwca 2017 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.), a w szczególności nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249), a to mając na względzie czas ocenianego w sprawie zdarzenia tj. wycinki drzew, określony na podstawie zgłoszeń przez okolicznych mieszkańców, notatek sporządzonych przez strażników Straży Miejskiej w Ł., protokołów oględzin i zeznań świadków, na okres luty - kwiecień 2017 r. Z uwagi na szeroko przedstawione w zaskarżonej decyzji rozważania w zakresie znajdującej zastosowanie materii prawnej, ponowne przytaczanie regulacji i dokonywanych następnie nowelizacji należy w tym miejscu uznać za zbędne.
I tak, zgodnie z przyjętą zasadą, wyrażoną w art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości mogło nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek.
Wyjątek od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości wprowadził art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., zgodnie z którym przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W celu skorzystania z możliwości wyłączenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości winny być zatem spełnione kumulatywnie przesłanki określone w treści art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. Po pierwsze, nieruchomość musi stanowić własność osób fizycznych. Po drugie, planowane usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości następuje na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W rozpoznawanej sprawie ustalono, że nieruchomość położona przy ul. A w Łodzi (działki nr 99/1 i 98/2 w obrębie [...]) stanowi własność osób fizycznych – T. R. i E. R., przy czym spór budzi to, czy usunięcie drzew nastąpiło na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Dokonując wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy ograniczenie, o którym mowa dotyczy tylko takich sytuacji, w których osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości prowadzi jednocześnie na terenie tej nieruchomości działalność gospodarczą, czy też ma zastosowanie także w wypadku, gdy działalność gospodarczą na terenie nieruchomości stanowiącą własność osoby fizycznej prowadzi inny podmiot.
Jak już wielokrotnie zwracał uwagę tut. Sąd (np. w wyroku z dnia 24 października 2018 r., II SA/Łd 683/18, CBOSA), celem udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie należy odwołać się do intencji ustawodawcy wprowadzającego taką regulację. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o ochronie przyrody wynika, że ma ona na celu zlikwidowanie dotychczasowego ograniczenia właściciela nieruchomości prywatnej w usuwaniu drzew i krzewów rosnących na działce. Jak wskazano w uzasadnieniu, "obecne przepisy wymagają od niego wystąpienia do wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zezwolenie na takie działanie, co stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości. Podkreślić należy, że stosowanie obecnych restrykcyjnych przepisów nie spełnia swojej roli, gdyż i tak niemal wszystkie decyzje, które wydają ww. organy są pozytywne, zezwalają na usunięcie drzewa i krzewu. Obecna procedura niepotrzebnie obciąża więc zarówno właścicieli nieruchomości, jak i organy administracji". Jak wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia ustawy zmieniającej, celem omawianej regulacji było umożliwienie właścicielowi nieruchomości, będącemu osobą fizyczną, wycinki drzew bez konieczności uruchamiania przewidzianej przepisami ustawy procedury i ograniczenie administracyjnej ingerencji w prawo własności. W ocenie Sądu nie można jednak rozpatrywać omawianego przepisu w oderwaniu od całokształtu przepisów ustawy, składających się na kompleksową regulację służącą ochronie przyrody, w szczególności art. 2 ust. 1, który stanowi, że ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, między innymi zieleni w miastach i wsiach (pkt 8) i zadrzewień (pkt. 9). Z punktu widzenia ochrony przyrody omawiana regulacja, dopuszczająca dokonywanie wycinki drzew na prywatnych posesjach, zakładała - w ocenie Sądu - niewielką ingerencję w istniejący na działkach stan zadrzewienia wynikający z potrzeb właściciela. Świadczy o tym ograniczenie dotyczące wycinki dokonywanej na cele związane z działalnością gospodarczą, które poddano reżimowi procedury uzyskania zezwolenia na wycinkę, co wynika, zdaniem sądu, z faktu, iż prowadzenie różnego rodzaju inwestycji zazwyczaj związane jest z większą ingerencją w środowisko naturalne.
Zdaniem sądu wskazany przepis art. 83f ust. 1 pkt 3a nie wymaga ustalenia powiązania wycinki drzew wyłącznie z działalnością gospodarczą właściciela. Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że istotny jest bowiem cel wycinki drzew rosnących na nieruchomościach osób fizycznych niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie zaś to, przez kogo ta działalność ma być prowadzona, choć niewątpliwie najbardziej typowym przypadkiem jest działalność prowadzona na nieruchomości przez jej właściciela. W konsekwencji nawet wówczas, gdy ową działalność prowadzi formalnie inny podmiot, jeśli tylko decyzję o wycięciu podejmuje osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości, owa osoba będzie ponosić odpowiedzialność, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p.
Trzeba zatem przyjąć, że w każdej sytuacji organ powinien szczegółowo badać, czy pomiędzy planowaną bądź dokonaną już wycinką drzew i prowadzoną bądź zamierzoną działalnością gospodarczą na danym terenie istnieje funkcjonalny związek. To bowiem kryterium wydaje się najbardziej właściwe do oceny, czy zezwolenie na wycięcie drzewa przez osobę fizyczną na nieruchomości stanowiącej jej własność jest wymagane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1290/17, LEX nr 2469825). Podobny pogląd prezentowany jest w piśmiennictwie (K. Gruszecki, Komentarz do art. 83f ustawy o ochronie przyrody, LEX/el 2017).
Jak wyjaśnił już tut. Sąd w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., II SA/łd 448/18 (CBOSA), dokonując wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy ograniczenie, o którym mowa dotyczy wyłącznie osób, które działalność gospodarczą już prowadzą, czy również tych, które działalność taką zamierzają rozpocząć, wskazał jednak, że wyłączenie, o którym mowa nie dotyczy drzew wycinanych na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W ocenie sądu, powiązanie dopuszczalności wycinki drzew na prywatnej nieruchomości (stanowiącej własność osób fizycznych), bez konieczności uprzedniego uzyskania zezwolenia z celem, na jaki wycinka jest dokonywana, przesądza o tym, że wskazana norma adresowana jest zarówno do tych osób, które prowadzą działalność gospodarczą, jak i do tych, które taką działalność zamierzają rozpocząć. Można również dopuścić taką sytuację, w której wycinka drzew jest pierwszym etapem do takiego zagospodarowania nieruchomości, które służyć będzie prowadzeniu działalności gospodarczej, przy czym może w określonych okolicznościach być to nawet działalność innych osób niż właściciel nieruchomości - osoba fizyczna.
Analiza materiału zgromadzonego w sprawie daje podstawy do przyjęcia, że nie sposób stwierdzić, że wycinka dokonana na nieruchomości należącej do E.R. i T. R. nastąpiła na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Do oceny charakteru wycinki drzew w rozpoznawanej sprawie uprawniają ustalenia poczynione w toku postępowania przez organ I instancji, które wskazują, iż od 2014 r. teren nieruchomości był przygotowywany pod względem prawnym do wybudowania tam osiedla mieszkaniowego.
Świadczy o tym m.in. postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...], którym, w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 9 października 2014 r., nałożono na Inwestora – T. R. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn: "Budowa osiedla mieszkaniowego składającego się z 10 III-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych, częściowo z parkingami podziemnymi, wraz ze zjazdem z ul. A, ul. B ul. C, ul. D, parkingami nadziemnymi, drogami wewnętrznymi, niezbędną infrastrukturą oraz przyłączami" przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. 98/2, 99/1, obręb [...] w Ł..
Z kolei decyzją Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...]. nr [...], wydaną na wniosek R. S. z dnia 27 czerwca 2016 r., ustalone zostały warunki zabudowy dla realizacji w Ł. przy ul. A, na terenie oznaczonym jako części działek ewidencyjnych 98/2 i 99/1, działka drogowa numer 119/1 oraz fragment działki drogowej numer 119/2 w obrębie geodezyjnym numer [...] inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, budynki portierni z wiatą rowerową, stacji transformatorowej, zadaszonych śmietników, układu komunikacji wewnętrznej z miejscami parkingowymi i chodnikami, placu zabaw, przyłączy i instalacji - elektrycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz fragmentu drogi ulicy D od działki numer 98/2 do ulicy E ze skrzyżowaniem ulic E/D ze zjazdem.
Co istotne powyższa decyzja, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 14[...] r., została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą wyroku tut. Sądu z dnia 10 października 2017 r., II SA/łd 647/17. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że "w rozpoznawanej sprawie obie wskazane przez wnioskodawcę jako teren inwestycji działki nr 98/2 i 99/1 (pomijając działki drogowe) przewidziane zostały na ten cel jedynie w części i tak też wykreślone w załączniku graficznym decyzji. Praktyka taka, jak wyżej wskazano, nie zasługuje na aprobatę. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obie wskazane wyżej działki geodezyjne mają powierzchnię blisko 3 ha, co obliguje inwestora do ubiegania się o decyzję środowiskową w związku z zaliczeniem zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy (rozumianej jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia) nie mniejszej niż 2 ha do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit b tiret 2 wskazanego wyżej rozporządzenia)".
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nie musi się legitymować tytułem prawnym do gruntu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, o czym expressis verbis stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p., jednak wobec treści postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...], którym, w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 9 października 2014 r., nałożono na inwestora – T. R. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, nie może budzić wątpliwości nie tylko cel wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji przez inną osobę, ale również wola właściciela nieruchomości T. R. zagospodarowania nieruchomości w sposób wynikający z w/w decyzji i postanowienia. W ocenie Sądu, wbrew sugestiom pełnomocnika skarżących, nie ma znaczenia brak uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 83f ust. 17 u.o.p., który wszedł w życie z dniem 17 czerwca 2017 r. i może dotyczyć przypadków wycinki drzew dokonanej na podstawie zgłoszenia na podstawie art. 83f ust. 4 u.o.p. Po drugie, całokształt okoliczności w sprawie wskazuje na to, że już co najmniej od 2014 r. nieruchomość przygotowywana była pod budowę osiedla mieszkaniowego, a nie sposób przyjąć, że planowanie takiej inwestycji odbywa się bez wiedzy jej właścicieli, a więc T. i E. R.. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że E. R. w toku wieloletniego postępowania toczącego się przed organami administracji pozostawała stroną bierną procesowo (jej aktywność ogranicza się w zasadzie do udzielenia pełnomocnictw) i w żaden sposób nie starała się wykazać braku wiedzy o wycince drzew czy braku woli, a wręcz sprzeciwu jej dokonania. Nie sposób zatem mówić o odpowiedzialności zbiorowej jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, co sugeruje pełnomocnik w składanych środkach zaskarżenia. Jednocześnie należy podkreślić, że fakt zarejestrowania przez T. R. działalności gospodarczej polegającej na wznoszeniu budynków (od grudnia 2016 r. w ramach spółki cywilnej) stanowi zatem jedynie dopełnienie obrazu działań podejmowanych przez skarżącego w związku z nieruchomością, której jest współwłaścicielem.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocena ta dotyczy zarówno kwestii wykazania, że usunięcie drzew nie nastąpiło na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i kwestii ustalenia liczby i gatunków usuniętych drzew i ich pomiaru. W konsekwencji i zarzuty skargi okazały się bezzasadne i niemogące przynieść oczekiwanego przez jej autora rezultatu.
Otóż, pierwsze sygnały pochodzące od mieszkańców okolicznych domów dotyczące wycinki drzew datowane są na 20 lutego 2017 r. Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w Ł., tego dnia realizowana była interwencja dotycząca wycinki drzew na nieruchomości przy ul. A 58 w Ł.. Strażnicy miejscy na miejscu wycinki zastali M. R. (syna właściciela nieruchomości) oraz M. O.. Jak wynika z protokołu oględzin w tym dniu rozpoczęto wycinkę drzew, co w dniu 21 lutego 2017 r. skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 8 marca 2017 r. (o czym właściciele nieruchomości zostali zawiadomieni, lecz nie wzięli udziału w czynności), ustalono wycięcie 158 sztuk drzew. Z treści protokołu wynika również, że w trakcie oględzin prace urzędników były utrudniane przez dwóch mężczyzn (prawdopodobnie synów właściciela nieruchomości), którzy piłą spalinową obcinali konary powalonych drzew, co uniemożliwiało ocenę, czy drzewa były siedliskiem ptaków objętych ochroną.
Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2019 r., na których stawił się T. R. i pełnomocnik S. R., dokonano pomiaru części karpin i nielicznych pozostałych kłód, przy czym z uwagi na warunki atmosferyczne (zamarznięta ziemia) nie było możliwości zebrania części pomiarów. Warto przy tym zauważyć, że pełnomocnik właścicieli nieruchomości – r.pr. S. R., jak wynika z protokołu próbował utrudnić czynności zmierzające do odsłonięcia drewna karpin. W protokole wskazano, że dopiero "wobec propozycji wezwania policji w celu ustalenia granic i katalogu możliwych czynności przy zbieraniu materiału dowodowego podczas oględzin (...) pełnomocnik zaproponował przystąpienie do mediacji – taki wniosek sam złoży w dniu następnym lub 24 stycznia 2019 r. – powiedział. W następstwie opuścił nieruchomość składając deklarację, że protokół podpisze w Wydziale przy ul. F 100".
Zawiadomienie o terminie kolejnych oględzin (26 lutego 2019 r.) na nieruchomości, stanowiące w zasadzie wezwanie do stawienia się w charakterze strony, zostało doręczone pełnomocnikowi właścicieli w dniu 7 lutego 2019 r. (potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy). Mimo zawiadomienia/wezwania żaden reprezentant właścicieli nieruchomości nie stawił się na oględzinach nieruchomości. Jak wynika z protokołu sporządzonego z oględzin w dniu 26 lutego 2019 r. na terenie nieruchomości "odsłonięto przykryte warstwą ziemi karpiny drzew", "gatunki drzew rozpoznano na podstawie odrostów z pni i pozostałości kory na karpinach, kolorze twardzieli, widoczności promieni rdzeniowych na przekroju poprzecznym".
Podczas oględzin w dniu 22 stycznia 2019 r. z uwagi na niesprzyjające warunki atmosferyczne dokonano pomiaru 86 sztuk karpin, natomiast w dniu 26 lutego 2019 r. dokonano odsłonięcia i pomiarów pozostałych 212 sztuk karpin, co doprowadziło do wniosku, że w wyniku nielegalnej wycinku usunięto łącznie 298 sztuk drzew różnych gatunków, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w dokumentacji fotograficznej. Na uwadze należy mieć fakt, że ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej nastąpiło prawidłowo stosownie do art. 89 u.o.p., w tym ust. 4.
W toku postępowania organ I instancji w dniu 26 kwietnia 2019 r. przesłuchał również świadków – B. O. i E. W. (o czynności tej pełnomocnik właścicieli nieruchomości został zawiadomiony). Świadkowie zeznali, że wycinka na nieruchomości przy ul. A rozpoczęła się w lutym 2017 r. i zakończyła w kwietniu 2017 r. i była dokonywana przez rodzinę właścicieli nieruchomości (na zlecenie właścicieli). Powyższe twierdzenia korespondują z wynikającymi z protokołów oględzin i notatek służbowych okolicznościami (strażnicy miejscy, którzy pojawili się na nieruchomości w związku z interwencją w dniu 20 lutego 2017 r. zastali na miejscu wycinki m.in. syna właściciela nieruchomości M. R., który pojawił się również podczas czynności prowadzonych na nieruchomości w dniu 8 marca 2017 r. i piłą spalinową dokonywał cięcia konarów i kłód). Co istotne właściciele nieruchomości nie zawiadomili policji o przestępstwie - dokonaniu aktu wycinki drzew z ich nieruchomości przez nieznanych sprawców. Powyższe uprawnia do twierdzenia, że zarzuty o nieustaleniu, kto i kiedy dokonał wycinki są chybione.
Jeśli chodzi o zarzut skargi, jakoby oględziny wyznaczone na dzień 26 lutego 2019 r. zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów z tegoż względu, iż pełnomocnik skarżących został poinformowany listownie o terminie oględzin już po ich przeprowadzeniu, należy zauważyć, że wezwanie dla T. R. i E. R. lub ich upoważnionego przedstawiciela do stawienia się w dniu 26 lutego 2019 r. o godz. 10:30 na terenie nieruchomości przy ul. A oraz udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin terenowych zostało wysłane do pełnomocnika skarżących – r.pr. S. R., na wskazywany przez radcę prawnego adres do korespondencji. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłka została awizowana w dniu 5 lutego 2019 r., a następnie została odebrana w placówce pocztowej (UP T.) w dniu 7 lutego 2019 r. przez osobę legitymującą się pełnomocnictwem pocztowym nr 45 (imię K. nazwisko nieczytelne). Kwestia nieprzekazania pełnomocnikowi we właściwym czasie korespondencji przez osobę upoważnioną do jej odbioru, obciąża pełnomocnika i nie może stanowić o wadliwym, spóźnionym powiadomieniu o oględzinach.
Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tym miejscu warto posiłkować się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3200/17 (CBOSA), w którym stwierdzono, że norma ta nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście. W ten sposób NSA zwrócił uwagę na jeden z podstawowych problemów w stosowaniu art. 7a k.p.a. Mianowicie, przepis ten nie ma charakteru normy nadrzędnej wobec innych regulacji ustawowych, a nadto nie może być on instrumentalnie wykorzystywany przez strony do obejścia prawa. Wspomniana wypowiedź NSA koresponduje z założeniem, że zasada legalizmu ma podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi k.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu. Problem ten, jak się wydaje, dostrzegli też projektodawcy art. 7a k.p.a. W uzasadnieniu tej zmiany legislacyjnej wskazano bowiem, że zasada sformułowana w art. 7a powinna być interpretowana i stosowana z uwzględnieniem innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uszczegóławiających je przepisów k.p.a., a nadto nie należy jej postrzegać jako odstępstwa od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja). Stanowisko wyrażone w sprawie II OSK 3200/17 pozostaje w zgodzie z poglądem doktryny, że wykładnia według zasady ogólnej przewidzianej w art. 7a k.p.a. nie podważa znaczenia zasady ogólnej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która obejmuje cały zakres regulacji prawa materialnego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2019, Nb 3 do art. 7a). Trzeba mieć na uwadze, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której w sprawie - verba legis - "pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej". Mając na uwadze powszechnie znany fakt niskiej jakości legislacji w sprawach administracyjnych, a także okoliczność, że w coraz szerszym zakresie krajowe prawo administracyjne stanowi przejaw implementacji, mających z reguły ogólny charakter, norm prawa unijnego, w praktyce sądów administracyjnych do zupełnej rzadkości należą sprawy, w których nie występują wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, tj. o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku - zob. np. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 52), a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Zbliżony pogląd wyrażono już w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w z 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 164/19; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., III SA/Łd 380/18; WSA w Bydgoszczy z 21 maja 2019 r., II SA/Bd 832/18 - CBOSA). Powinno być poza sporem, że w takim przypadku jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji (w świetle konstytucyjnej zasady zaufania - art. 2 Konstytucji RP). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), gdyż istota sporu nie dotyczyła tego rodzaju problemów z wykładnią art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., a w zasadzie jedynie oceny okoliczności faktycznych w kontekście możliwości zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 66a k.p.a. poprzez odstąpienie od prowadzenia metryki sprawy administracyjnej, to należy stwierdzić, że pełnomocnik skarżących nie wykazał, w jaki sposób zarzut tego rodzaju (naruszenia przepisów postępowania) mógłby przyczynić się do uwzględnienia skargi, tj. jak to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, w powyższych okolicznościach sprawy Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego ani przepisów procedury (przepisów k.p.a.) w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co tym samym uzasadniało oddalenie skargi w całości. Kontrolując rozpoznawaną decyzję Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia w kontekście przepisów art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia przy tym wszystkie wymogi stawiane decyzji administracyjnej, które zostały określone w art. 107 k.p.a. Organ w sposób dostateczny dla istoty sprawy odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania, odniósł się również do pozostałych, istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy, regulacji prawnych poddając je prawidłowej analizie w świetle zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
B.A.