II SA/Łd 806/04

II SA/Łd 806/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Janusz Nowacki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA J. Nowacki, Asesor WSA E. Alberciak, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewski, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [....] z dnia [...]
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [..] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art.59 ust.1 i art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 80 poz.717) oraz art.104 kpa odmówił B. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowo-mieszkalnego wraz z przyłączami: elektrycznym oraz lokalnymi wodociągowym i kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na terenie nieruchomości położonej przy ulicy A 11a – działka nr 183/1 i 183/2.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż B. W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie obejmującym działki 183/1 i 183/2 przy ulicy A 11a. Plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. W związku z czym warunki zabudowy należy ustalić na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r.
Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1.)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników
kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu
2.)teren ma dostęp do drogi publicznej,
3.)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest
wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4.)teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1
5.)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Nieruchomość, na której przewidywana jest budowa budynku letniskowo-mieszkalnego sąsiaduje z niezabudowaną działką nr 183/3 oraz działką nr 181, na której został zlokalizowany budynek gospodarczy. Stan zagospodarowania działek sąsiadujących nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W związku z czym nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła B. W. podnosząc, iż istnieje zabudowa na działkach przy ulicy A 13, 17 i 19. Odwołująca wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa, art.59, 60 i 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 80 poz.717) oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych(Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.856 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1.)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników
kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2.)teren ma dostęp do drogi publicznej,
3.)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest
wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4.)teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1,
5.)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, w drodze rozporządzenia określił - stosownie do upoważnienia zawartego w art.61 ust.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U nr 164, poz.1588). Precyzuje ono wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy,
- wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,
- szerokości elewacji frontowej,
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
- geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Zgodnie z treścią § 3 wymienionego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5.
Organ administracji wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził w nim analizę w zakresie warunków wymienionych w treści art.61 ust.1-5. Wykazała ona, że nie został spełniony warunek zawarty w pkt.1 art.61 ust.1 Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne lokalizowane jest w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji. Analiza wykazała, iż działki bezpośrednio graniczące z przedmiotową nieruchomością - nr 183/3 i 181 są niezabudowane. Jednocześnie wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczymi, jednakże z uwagi na wieloletni zakaz realizacji nowej zabudowy i utrwalania istniejącej, wynikający z dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, są to budynki mieszkalne kilkudziesięcioletnie, nie pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Jak podkreślono w treści analizy, wszelkie nowe inwestycje powstałe w obszarze analizowanym, są samowolami budowlanymi.
Żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ulicy B, nie jest zabudowana w sposób umożliwiający ustalenie wymogów dla nowej zabudowy. Organ administracji I instancji słusznie zatem odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie organu administracji trudno przyjąć, iż nowy budynek letniskowo-mieszkalny miałby nawiązywać do kilkudziesięcioletnich obiektów, przeważnie w złym stanie technicznym, istniejących na tym terenie. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. W. podnosząc, iż działki przy ulicy A 13, 17 i 19 są zabudowane. Działka przy ulicy A 13 ma dostęp od ulicy E i działka skarżącej również może mieć dostęp od tej ulicy. Skarżąca nie zgadza się również, iż nie można określić wymagań dla jej inwestycji na podstawie zabudowy działek sąsiednich. To, że część budynków jest samowolą budowlaną nie ma znaczenia gdyż przepisy ustawy mówią o zabudowaniach działek sąsiednich bez rozróżniania sposobu ich budowy. W konkluzji skarżąca wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga B. W. jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego
c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach
3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie przepis art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 80 poz.717 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U. nr 154 poz.1588).
Zgodnie z treścią art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
W myśl art.61 ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w celu ustalenia dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z przepisu art.61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. wynika, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wymóg istnienia zabudowy działki sąsiedniej. W ocenie sądu pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć szeroko. Pojęcia tego nie można odnosić jedynie do działek posiadających wspólną granicę z terenem inwestycji. W sytuacji gdyby ustawodawcy chodziło jedynie o działkę posiadającą wspólną granicę to użyłby sformułowania "działka sąsiadująca" a nie "sąsiednia". Skoro jednak w przepisie art.61 ust.1 pkt.1 jest mowa o "działce sąsiedniej" to należy przez to rozumieć zarówno działki przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu jak i działki ościenne nie posiadające wspólnej granicy z działką na której planowana jest inwestycja. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia również cel ustawy z dnia 27 marca 2003r. jakim jest troska o zachowanie ładu przestrzennego i uwzględnienie walorów architektoniczno – krajobrazowych. Aby zachować ład przestrzenny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie można się oprzeć jedynie na zabudowaniach działek posiadających wspólna granicę z działką gdzie planowana jest inwestycja. Należy także uwzględnić zabudowę na działkach dalej położonych gdyż daje to większą gwarancję zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Nowa inwestycja winna być uzupełnieniem układów urbanistycznych istniejących nie tylko na działkach posiadających wspólną granicę z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, ale także na pobliskich działkach nie posiadających takiej wspólnej granicy.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy gdyż działki nr 183/3 i 181 są niezabudowane zaś w obszarze analizowanym znajdują się budynki kilkudziesięcioletnie nie pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. Są to sformułowania bardzo ogólne i nie wyjaśniają one w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim należy podnieść, iż w aktach administracyjnych brak jest dokładnej mapy całego obszaru analizowanego. W aktach znajduje się "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działek nr 183/1 i 183/2" (k.2) do której dołączono mapę nr 3101/04 w skali 1 : 500 z zaznaczonymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Mapa ta nie obejmuje jednak całego obszaru analizowanego. Nie objęto na niej między innymi części działki nr 114 choć na mapie w skali 1 : 2000 znajdują się na niej zabudowania. Wątpliwości budzi także szerokość przyjętego obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie przyjęto granicę obszaru analizowanego w odległości 114 metrów od działki skarżącej co stanowi trzykrotną szerokość frontu tej działki. Wyznaczono zatem granice obszaru w minimalnej odległości od działki B. W. Podkreślić należy, iż w pobliżu działki skarżącej znajduje się mało zabudowań. Skoro teren ten jest słabo zabudowany to powstaje wątpliwość dlaczego przyjęto obszar analizowany w minimalnej wielkości. Wskutek tego poza granicami tego obszaru znalazła się część działki 114, część działki 184/1 i cała działka 186. Na działkach tych, w odległości nie większej niż kilkadziesiąt metrów od granicy obszaru, znajdują się zabudowania. Zostały one jednak pominięte wskutek wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej wielkości. Organy administracji nie wyjaśniły dlaczego przyjęto obszar analizowany w takich granicach choć istniała możliwość jego wyznaczenia w nieco większych rozmiarach.
Organy administracji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z treści "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działek nr 183/1 i 183/2" wynika, iż w obszarze analizowanym "są z reguły budynki kilkudziesięcioletnie w średnim, złym i bardzo złym stanie technicznym". Wskutek tego nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy. Podniesiono także, iż nowe inwestycje znajdujące się w obszarze analizowanym są samowolami budowlanymi. Należy zaznaczyć, iż w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej kilka budynków mieszkalnych i nie zostało wyjaśnione, które z nich i dlaczego zostały uznane za samowole budowlane. Nie określono także, które budynki są kilkudziesięcioletnie i czy znajdują się także budynki wybudowane później. Podkreślić należy, iż w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy" użyto sformułowania "z reguły budynki kilkudziesięcioletnie". Pojęcie "z reguły" wskazywałoby, iż nie wszystkie budynki są kilkudziesięcioletnie. Nie zostało jednak ustalone, które budynki nie są kilkudziesięcioletnie. Argument podniesiony przez organy administracji, iż nie można określić wymagań dotyczących nowej inwestycji, bo zabudowania na obszarze analizowanym są stare i w złym stanie technicznym, jest ogólnikowy. Nie wyjaśnia on w sposób przekonujący dlaczego nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było dokładne opisanie wszystkich zabudowań na działkach sąsiednich z zaznaczeniem co to są za budynki, kiedy zostały one wybudowane, w jakim są stanie technicznym i czy są samowolami budowlanymi. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich tych kwestii można ustalić czy zabudowa działek sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej inwestycji. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tych kwestii w sposób wyczerpujący.
Organ odwoławczy nie odniósł się również szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. B. W. podniosła w odwołaniu, iż nie został uwzględniony fakt zabudowy działek przy ul. A 17 i 19. Odnośnie działki przy ul. A 17 to organ administracji w ogóle nie ustosunkował się tego zarzutu zaś jeżeli chodzi o działkę przy ul. A 19 to podniesiono, iż znajduje się ona poza obszarem analizowanym. Z map załączonych do akt sprawy nie wynika gdzie znajdują się działki przy ul. A 17 i 19. Uniemożliwia to skontrolowanie zasadności zarzutów skarżącej.
Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia[..] Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozważyć ewentualną możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego z uwagi na niewielką ilość zabudowań w granicach przyjętego obszaru. Należy dokładnie opisać wszystkie zabudowania na działkach sąsiednich z wyjaśnieniem co to są za budynki, kiedy one powstały, w jakim są stanie technicznym oraz czy są samowolami budowlanymi i dlaczego. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Organy administracji winny również odnieść się do wszystkich zarzutów B. W. podniesionych w skardze.