Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Łd 714/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Łd 714/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z. na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 30 stycznia 2025 roku nr XII/149/25 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie gminy Zgierz na 2025 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 5 września 2025 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Zgierz nr XII/149/25 z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie gminy Zgierz na 2025 rok (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2025 r. poz. 1916), zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie § 3 pkt 6, § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2, § 6 ust. 6, § 9 załącznika do tejże uchwały.
1. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez brak wskazania w § 3 pkt 6 załącznika do uchwały konkretnych podmiotów, w tym ich nazw lub imion i nazwisk społecznych opiekunów kotów wolno żyjących, co powoduje, iż postanowienia programu są w tym zakresie ogólnikowe;
2. art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez brak wskazania w § 5 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały konkretnych podmiotów, w tym ich nazw lub imion i nazwisk społecznych opiekunów kotów wolno żyjących sprawujących nad nimi opiekę poprzez ich dokarmianie i objęcie programem sterylizacji i kastracji, co powoduje, iż postanowienia programu są w tym zakresie ogólnikowe, niezupełne i nie pozwalają na realizację przyjętego w tym przedmiocie programu, a nadto w uchwale brak jest precyzyjnie określonych zasad i trybu do tworzenia i prowadzenia przez Urząd Gminy Zgierz rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących;
3. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez brak wskazania w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały konkretnych podmiotów, którym powierza się realizację zadań w zakresie wskazanym w § 6 ust. 1 pkt 3-6 załącznika do uchwały, co powoduje, iż postanowienia programu są w tym zakresie ogólnikowe, niezupełne i nie pozwalają na realizację przyjętego w tym przedmiocie programu;
4. art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez wskazanie w § 6 ust. 6 załącznika do uchwały, że szczegółowe informacje dotyczące społecznych opiekunów kotów wolno żyjących są dostępne pod wskazanym tam numerem telefonu Urzędu Gminy Zgierz, podczas gdy unormowanie powyższe pozostaje poza kompetencją zawartą w dyspozycji wskazanego przepisu ustawy, a nadto znacząco utrudnia zapoznanie się adresatom uchwały z istotną w tym zakresie informacją, która powinna zostać w sposób jasny i konkretny zawarta w uchwalonym programie stanowiącym akt prawa miejscowego;
5. art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 9 załącznika do uchwały konkretnego i jasnego sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i ograniczenie się wyłącznie do informowania o możliwości adopcji zwierząt na bliżej nieokreślonej stronie internetowej schroniska oraz stronie internetowej i na Facebooku Gminy Zgierz, podczas gdy z przywołanego przepisu ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania.
2. W oparciu o powyższe zarzuty skargi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
3. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że Rada Gminy Zgierz uchwaliła w dniu 30 stycznia 2025 r. uchwałę nr XII/149/25 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie gminy Zgierz na 2025 rok. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 20 lutego 2025 r. pod pozycją 1916 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest tego rodzaju aktem. Ma on jednak zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony uchwała tego rodzaju stanowi akt planowania, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z przywołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem Prokuratora łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11 a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 a ust. 2 i ust. 5 u.o.z.
4. Zdaniem Prokuratora Rada Gminy Zgierz uchwalając przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła przywołany przepis art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Organ nie wskazał w § 3 pkt 6 załącznika do uchwały konkretnych podmiotów, w tym ich nazw lub imion i nazwisk społecznych opiekunów kotów wolno żyjących, co powoduje, iż postanowienia programu są w tym zakresie ogólnikowe, niezupełne i nie pozwalają na realizację przyjętego w tym zakresie programu. Wskazana regulacja podaje w sposób ogólnikowy, że program jest realizowany przez bliżej nieokreślonych społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Niewystarczające jest zatem, w ramach realizacji normy art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego powołania się na społecznych opiekunów czy też bliżej niesprecyzowane osoby, jako podmioty realizujące zadanie i niedookreślenie w żaden sposób formy i sposobu realizacji zadnia. Kwestionowany zapis prowadzi więc w efekcie do uchylania się gminy od realizacji jej ustawowego i obligatoryjnego zadania stanowiącego zadanie własne, co w istotny sposób narusza delegację ustawową.
5. Ta sama uwaga dotyczy zdaniem Prokuratora zapisów § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2 i § 6 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uchwale w żaden sposób nie dookreślono konkretnych podmiotów, którym powierza się realizację zadań w zakresie wskazanym w § 6 ust. 1 pkt 3-6 programu. Organ jedynie wskazał w § 6 ust. 6 załącznika, że szczegółowe informacje w tym zakresie dostępne są pod numerem telefonu Urzędu Gminy Zgierz - 42 716 25 15 wew. [...]. Nie zostało doprecyzowane, czy numer ten jest całodobowy i czy jest dostępny przez 7 dni w tygodniu, czy też jedynie w godzinach pracy urzędu, których zresztą także nie wskazano. Niemniej nawet wskazanie godzin pracy urzędu nie może stanowić o wyczerpaniu dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., albowiem ustawodawca wymaga dokładnego określenia konkretnych podmiotów, które są możliwe do zidentyfikowania dla adresatów za pomocą uchwalonego aktu prawa miejscowego (programu). Uchwalone regulacje w tym zakresie są zatem ogólnikowe, niezupełne i nie pozwalają na realizację przyjętego w tym przedmiocie programu, ponieważ identyfikacja konkretnej organizacji lub podmiotu w oparciu o treść uchwały jest niemożliwa.
6. Nadto w samej uchwale nie zostały precyzyjnie określone zasady oraz tryb do tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Niejasna jest też kwestia sposobu rozumienia terminu "społecznych opiekunów kotów wolno żyjących", bowiem nie można na podstawie zaskarżonej uchwały przesądzić kto i w jakim trybie decyduje o uznaniu danej osoby za tego rodzaju opiekuna oraz w jaki sposób ma być dokonywana aktualizacja danych powyższego rejestru. Oznacza to, że rozwiązanie zawarte w § 5 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały mające być wykonaniem (obligatoryjnym) delegacji ustawowej z art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. jest istotnie wadliwe z powodu nie dość konkretnego określenia adresata tych obowiązków, a nadto jest bardzo ogólnikowe.
7. Organ uchwalając przedmiotowy akt prawa miejscowego dopuścił się także istotnego naruszenia przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 5 u.o.z., poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 9 załącznika do uchwały konkretnego i jasnego sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i ograniczenie się wyłącznie do informowania o możliwości adopcji zwierząt na bliżej nieokreślonej stronie internetowej schroniska oraz stronie internetowej i na Facebooku Gminy Zgierz, podczas gdy z przywołanego przepisu ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania.
8. Zdaniem Prokuratora stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie wyeliminowanie wskazanych zapisów aktu prawa miejscowego nie będzie wpływać na jego integralność, co sprawia, iż może on w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym w pozostałym zakresie.
1. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zgierz wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji w niej zawartej.
1. Zdaniem organu uchwała nr XII/149/25 z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zgierz na 2025 rok" Rady Gminy Zgierz uchwalona została na podstawie i w granicach obowiązującego prawa i jest prawidłowa. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11a ust. 1 u.o.z.
2. Realizując obowiązek nałożony w art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie gminy Zgierz na 2025 r. został przekazany do zaopiniowania: Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Zgierzu, organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy (G.), zamieszczono w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działającym na obszarze gminy. Do Urzędu wpłynęły w ustawowym terminie pozytywne opinie Powiatowego Lekarza Weterynarii, Koła Łowieckiego "O.", Koła Łowieckiego "P.", Koła Łowieckiego "O.", Koła Łowieckiego "B.", Koła Łowieckiego "J.". Natomiast Stowarzyszenie G., Koło Łowieckie "C.", Koło Łowieckie "G." i Koło Łowieckie "T." mimo otrzymania projektu Programu nie wydały opinii w ustawowym terminie.
3. Uchwała została ponadto sporządzona w oparciu o wytyczne Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego zawarte w piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r. W piśmie tym organ nadzoru przedstawił szczegółowe regulacje dotyczące określenia w Programie sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami. Rada Gminy Zgierz w przedmiotowej uchwale określiła: na czym polega opieka nad kotami wolno żyjącymi (§ 6 ust. 1), kto będzie ją sprawował (§ 6 ust. 2, 3 i 4), miejsca bytowania i dokarmiania (§ 6 ust. 5) jakie są zadania społecznego opiekuna kotów (§ 6 ust. 3) i w jaki sposób będzie wyglądało ich dokarmianie (§ 6 ust. 1 pkt 3). W Programie uregulowano, że obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez ich dokarmianie i objęcie programem sterylizacji i kastracji Gmina powierzyła - społecznym opiekunom wpisanym do rejestru prowadzonego przez Urząd Gminy Zgierz.
4. Wymaganie Prokuratora, aby program zwierał wykaz konkretnych podmiotów lub imion i nazwisk społecznych opiekunów kotów wolno żyjących wydaje się być, zdaniem organu, nadmiernym formalizmem. Organ byłby bowiem zobowiązany każdorazowo do zmiany uchwały w przypadku nowych społecznych opiekunów kotów wolno żyjących lub w przypadku rezygnacji danej osoby z pełnienia funkcji opiekuna kotów wolno żyjących. Nietrwałe byłoby ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadań określonych w § 5 uchwały, gdyż cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwalej listy podmiotów realizujących określone w nim zadania.
5. Ponadto, w § 6 ust. 6 załącznika zaskarżonej uchwały zawarto zapis, że szczegółowe informacje dotyczące społecznych opiekunów kotów wolno żyjących dostępne są w Urzędzie Gminy Zgierz pod nr telefonu 42 716 25 15 wew. [...]. Oznacza to, że zainteresowane osoby telefonując pod wskazany numer w godzinach pracy Urzędu Gminy Zgierz mogą w tym zakresie uzyskać aktualną i konkretną odpowiedź.
6. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Prokuratora, iż w uchwale brak jest precyzyjnie określonych zasad i trybu do tworzenia i prowadzenia przez Urząd Gminy Zgierz rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących organ wskazał, że Wójt Gminy Zgierz wydał zarządzenie nr IX/31/25 z dnia 14 marca 2025 r. w sprawie wykonania uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zgierz w którym zawarł szczegółowe regulacje dotyczące m.in. sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi. Załącznik nr 1 do zarządzenia stanowi "Regulamin rejestrowania społecznych opiekunów, sterylizacji, kastracji oraz dokarmiania kotów wolno żyjących". Organ zaznaczył, że ustawodawca wskazuje, iż zadanie, o którym mowa w art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ustawa nie precyzuje jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji.
7. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Prokuratora, wedle którego zaniechano precyzyjnego wskazania w § 9 załącznika do uchwały konkretnego i jasnego sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i ograniczenie się wyłącznie do informowania o możliwości adopcji zwierząt na bliżej nieokreślonej stronie internetowej schroniska oraz stronie internetowej i na Facebooku Gminy Zgierz, organ podniósł, że w zaskarżonej uchwale kilkukrotnie wskazano, iż realizację zadania w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów powierzono Schronisku dla bezdomnych zwierząt w S. przy ul. [...] (§ 3 ust. 2 oraz § 5 ust. 1). Bezsprzecznie w § 9 załącznika do przedmiotowej uchwały nie podano konkretnego adresu strony internetowej schroniska. Wynika to z faktu, że w ciągu roku, ze względów technicznych czy organizacyjnych, może dojść do zmiany tego adresu. Osoby zainteresowane adopcją zwierząt ze schroniska na podstawie ww. informacji (dot. schroniska dla bezdomnych zwierząt) mają pełną świadomość na jakiej stronie internetowej wyszukać informacji dot. zwierząt bezdomnych pochodzących z terenu gminy Zgierz. Analogiczna sytuacja dotyczy strony internetowej i Facebooka Gminy Zgierz. Organ wspomniał, że na stronie internetowej Gminy Zgierz istnieje specjalna zakładka dotycząca zwierząt bezdomnych. Zawarto na niej również link do strony schroniska by osoba zainteresowana adopcją zwierzęcia była od razu przekierowana na stronę schroniska w S. Wobec powyższego w ocenie Rady Gminy Zgierz zaskarżona uchwała w pełni wypełnia dyspozycje ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
2. Skarga nie jest zasadna.
1. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
2. Przedmiotem kontroli sądu stała się uchwała nr XII/149/25 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie gminy Zgierz na 2025 rok, [dalej: "Uchwała" lub odpowiednio "Program"].
3. Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 pkt 6, § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2, § 6 ust. 6 i § 9 Programu.
4. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego i sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, dostrzegając przy tym, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
5. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
6. Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany program opieki nad zwierzętami, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
7. Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1940 z późn. zm. – wg. stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej Uchwały). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
8. Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm., dalej: "u.o.z") elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
9. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 stanowi natomiast, że program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
10. Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.
11. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie Uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne.
12. Zasadniczo zarzuty strony skarżącej można podzielić na dwie grupy.
13. Pierwszą grupę zarzutów stanowi zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego wskazania w § 3 pkt 6, § 5 ust. 1 pkt 5 i § 6 ust. 2 i ust. 6 Programu konkretnych podmiotów, w tym ich nazw lub imion i nazwisk, społecznych opiekunów kotów wolno żyjących, co zdaniem strony powoduje, iż postanowienia programu są w tym zakresie ogólnikowe, niezupełne i nie pozwalają na realizację przyjętego w tym przedmiocie programu. Strona podniosła przy tym, że w zaskarżonej uchwale nie zostały określone zasady, tryb tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących.
1. Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z programem – a nie ze szczegółowym harmonogramem sprawowania opieki. Jeśli w zaskarżonym akcie podane zostały warunki jakie dany podmiot powinien spełnić, rodzaj zadań i sposób ich realizacji, to na gruncie omawianego problemu zapisy te należy uznać za wystarczające. W zaskarżonej uchwale wyraźnie wskazano, że:
- Gmina zapewnia realizację Programu m.in. przez społecznych opiekunów kotów wolno żyjących (§ 3 pkt 6 Programu);
- Gmina Zgierz powierzyła realizację zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez ich dokarmianie i objęcie programem sterylizacji i kastracji – społecznym opiekunom wpisanym do rejestru prowadzonego przez Urząd Gminy Zgierz (§ 5 ust. 1 pkt 5 Programu);
- opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest z pomocą społecznych opiekunów poprzez dokarmianie – szczególnie w okresie zimowym raz dziennie; ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; obserwację oraz liczenie populacji; odławianie w celu sterylizacji i kastracji (§ 6 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3-6 Programu);
- szczegółowe informacje dotyczące społecznych opiekunów kotów wolno żyjących dostępne są w Urzędzie Gminy Zgierz pod nr telefonu 42 716 25 15, wew. [...] (§ 6 ust. 6 Programu).
2. Zdaniem Sądu, postanowienia § 3 pkt 6, § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2 i § 6 ust. 6 Programu wypełniają w sposób wystarczający normę z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z Wskazanie w programie konkretnych podmiotów – zwłaszcza podmiotów działających społecznie, dobrowolnie - nie gwarantuje bowiem, że będą one przez cały okres obowiązywania Programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Tym samym lista tych pomiotów może ulegać w okresie obowiązywania Programu zmianom. Nadto tego rodzaju program nie może być uznany za źródło nałożenia na wskazanego z imienia i nazwiska obywatela obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie gwarantuje wykonania zadania w większym stopniu niż ma to miejsce przy obecnych postanowieniach Uchwały. Nie ma także podstaw do wskazywania w samej treści uchwały imion i nazwisk społecznych opiekunów, którzy działają na zasadzie dobrowolności i bez wynagrodzenia i których dane osobowe podlegają ochronie prawnej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.09.2017 r. sygn. II SA/Go 700/17). Od opiekunów społecznych nie wymaga się specjalnych kwalifikacji, dlatego – w ocenie Sądu - nałożenie obowiązku tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących, za co z mocy art. 26 u.s.g. odpowiedzialny jest wójt, jest rozwiązaniem wystarczającym i nie stanowi naruszenia prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, przesądzającego o konieczności stwierdzenia nieważności § 6 pkt 3 i 4 Programu. należy mieć na uwadze, że u.o.z. nie wskazuje bowiem jak szczegółowe mają być postanowienia programu (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.12.2021 r. sygn. VIII SA/Wa 734/21). Ustawa także nie daje podstawy prawnej do wpisywania do uchwały precyzyjnie określonych zasad i trybu tworzenia i prowadzenia przez urząd rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Rejestr taki powinien istnieć, aby ułatwić działanie urzędu, ale jest to dokument wewnętrzny o charakterze technicznym i nie ma podstawy prawnej, aby sposób jego prowadzenia był wskazany w uchwale. Zarzuty skargi w powyższym zakresie nie są więc zasadne. Należy też zauważyć, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., stanowiący delegację do podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazuje na obowiązek opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, nie wskazując jednak obowiązku określenia częstotliwości i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących (tak np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.04.2023 r., II SA/Go 140/23). Ponadto wskazanie w programie numeru telefonu, pod którym można uzyskać informacje dotyczące społecznych opiekunów kotów wolno żyjących jest, zdaniem Sądu, wystarczające bez wskazywania czy jest to numer dostępny całą dobę. Wydaje się bowiem oczywistym, że skoro jest to nr telefonu Urzędu Gminy, to jest on dostępny w godzinach pracy tego urzędu.
14. Do drugiej grupy zarzutów należy natomiast zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 9 załącznika do uchwały konkretnego i jasnego sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.
1. Zdaniem Sądu sformułowany w stosunku do treści § 9 zaskarżonej uchwały zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. W powołanym przepisie uchwałodawca wskazał, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie realizowane przez:
1) Schronisko, w którym znajdują się umieszczone przez Gminę zwierzęta na warunkach określonych w umowie poprzez umieszczanie ogłoszeń o możliwościach adopcji zwierząt na stronie internetowej;
2) Gminę, która prowadzi dodatkowe działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt polegające na umieszczaniu zdjęć zwierząt przebywających w schronisku na stronie internetowej Gminy Zgierz oraz na Facebooku Gminy Zgierz, dzięki którym można szybko znaleźć zagubione zwierzę lub zaadoptować porzucone.
2. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pozyskiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się w drodze działań niewładczych i w ramach omawianej regulacji nie jest ani możliwe, ani też zasadne wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. Zamieszczenie w przywołanym przepisie przykładowych form wykorzystywanych dla poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt nie zmieniłoby charakteru prawnego kwestionowanego przepisu, ponieważ w dalszym ciągu na podmiocie obowiązanym do realizacji tego zadania spoczywałby obowiązek poszukiwania możliwie najskuteczniejszych rozwiązań i działań zmierzających do uzyskiwania przez zwierzęta nowych właścicieli. W programie nie jest zatem możliwe wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. W § 9 Programu określono podmioty zobowiązane do poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i wskazano w jaki sposób to zadanie będą wykonywać. Regulacja ta jest wystarczająco szczegółowa i precyzyjna dla należytego wypełnienia przez Gminę obowiązku wskazanego w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. (vide: wyrok NSA z 1.04.2022 r. sygn. I OSK 215/22; wyrok WSA w Gliwicach z 6.10.2021 r. sygn. II SA/Gl 987/21).
15. Wobec powyższego, uwzględniając całokształt uregulowań zawartych w Programie, Sąd doszedł do przekonania, że spełniają one wymagania nałożone przepisami ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o wskazane przez skarżącego naruszenia prawa. Sąd nie dostrzegł też innych uchybień czy wadliwości, które winien wziąć pod uwagę z urzędu.
16. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, skutkiem czego było jej oddalenie, na podstawie art. 151 P.p.s.a.