II SA/Łd 700/18

II SA/Łd 700/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2018-12-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bogusław Klimowicz
Jolanta Rosińska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 843/19 - Wyrok NSA z 2020-04-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 54 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę. A.B.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając w całości skargę J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], w pkt 1 uchylił zaskarżoną przez niego decyzję z dnia [...] nr utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] w przedmiocie:
- udzielenia A S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 1,80 ha, 579 o pow. 1,82 ha i 710 o pow. 0,12 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] i [...] prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w Ł., V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność J.W. oraz zastąpienie słupa kratowego słupem rurowym na działce o numerze [...]. Przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana w wyznaczonych pasach technologicznych na działce o numerze:
1) [...] o długości 26,26 m i szerokości 8,80 m, co daje powierzchnię udostępnienia ca 231 m²,
2) [...] o długości 26,40 m i szerokości 8,80 m, co daje powierzchnię udostępnienia ca 232 m²,
3) [...] o długości 19,83 m i szerokości 8,80 m, co daje powierzchnię udostępnienia ca 175 m²,
przedstawionych na mapach ze wskazaniem przebiegu elektroenergetycznej linii 110 kV, będącej integralną częścią decyzji. Na przedmiotowej nieruchomości po demontażu dotychczasowych przewodów, zostaną podwieszone nowe napowietrzne przewody jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV w osi dotychczasowej linii elektroenergetycznej, ponadto na działce o numerze [...] wymienione zostanie stanowisko słupowe – słup kratowy zostanie zastąpiony słupem rurowym,
- zobowiązania A S.A. z siedzibą w L. niezwłocznie po zakończeniu inwestycji do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz o poinformowanie o tym fakcie Starosty [...],
- ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] – [...] w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji,
- zobowiązania każdoczesnego właściciela powołanej nieruchomości do udostępnienia jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej 110 kV. Obowiązek ten podlega wyegzekwowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z póź. zm.). Ponadto w decyzji stwierdzono, że od dnia, w którym stanie się ona ostateczna, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej na wniosek Starosty [...] oraz w pkt 2 organ ten uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [...] z dnia [...] r.. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. A S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposobu korzystania z nieruchomości położonych w J., w gminie Ł., oznaczonych jako działki: nr [...] (uregulowana w KW NR [...]), nr [...] i nr [...] (uregulowane w KW Nr [...]), stanowiących własność J.W., poprzez udzielenie zezwolenia na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji [...] – [...] oraz założenie i przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] – [...]. Na podstawie art. 124 ust. 1a tej ustawy wnioskodawca wystąpił także o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie wyżej wskazanej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1-4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", udzielił zezwolenia A S.A. z siedzibą w L. na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 1,80 ha, [...] o pow. 1,82 ha i 710 o pow. 0,12 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] i [...], prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w Ł., V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność J. W.. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wydał zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości zgodnie z wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od ww. decyzji z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podejmując powyższe rozstrzygnięcie, wzorował się na jednolitej, jak dotąd, linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w tym w szczególności na wyroku z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 37/18, wydanym w analogicznej sprawie dotyczącej tej samej inwestycji liniowej w identycznych okolicznościach faktycznych, opartej na tej samej podstawie materialnoprawnej wyrażonej w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.W.. W motywach skargi wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając, że w decyzjach organów obu nie podano podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej, w jakich okolicznościach bez zgody właściciela może być dokonywany. Podniósł również, że zaskarża uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie błędnie przyjętej interpretacji art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał również, że decyzje zostały wydane w oparciu o plan uchwalony przez Radę Gminy w Ł. dotyczący przestrzennego zagospodarowania gminy, w tym budowy linii energetycznej na działkach skarżącego, bez należytego powiadomienia go o tym fakcie. Podniósł także, iż inwestor i inicjator wniosku nie skonsultowali ze skarżącym projektu budowy słupa na jego działce. Dodał również, że w 1965 roku, gdy budowano tę linię 110 kV, w projekcie słup był usytuowany w granicy działki pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W jego ocenie, na skutek wysokiego prawdopodobieństwa skorumpowania przez sąsiada - właściciela działki nr [...] - doszło do przesunięcia słupa z granicy działki w głąb działki nr [...]. Podkreślił przy tym, że informacja ta pochodzi od poprzedników prawnych tej działki. Jednocześnie skarżący wniósł o analizę prawną, czy przy wydanych decyzjach nie zaistniały okoliczności, które są sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, stwierdzającym, że decyzja o udzieleniu zezwolenia podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że obie wydane decyzje przez Starostę [...] z dnia [...] r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. są niezgodne z prawem w zakresie wpisu do księgi wieczystej zajęcia nieruchomości bez zgody właściciela. Skarżący podniósł, że taki wpis oznacza dla właściciela jednoznaczną utratę części własności nieruchomości. Dodał, że wpis do ksiąg wieczystych można dokonywać na wniosek właściciela oraz na skutek orzeczeń sądowych. Prawo własności jest zagwarantowane i chronione konstytucyjnie oraz zabezpieczone w konwencjach międzynarodowych. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w dniu [...] zostanie ogłoszony wyrok w Sądzie Okręgowym w Ł. (sygn. [...]) dotyczący ustanowienia służebności przesyłu na działkach nr [...], [...] i [...]. Dodał, że A odrzuciła taką formę prawną i wniosła o wywłaszczenie części działek. Skarżący wskazał, że w powyższym procesie cywilnym wyraził zgodę na budowę tej linii wysokiego napięcia i nigdy nie był przeciwny tej budowie, zwłaszcza gdy tego typu inwestycje służą celom publicznym.
Skarżący dodał, że jest przeciwny podstępnym i nieprawym działaniom, zmierzającym przy okazji takich inwestycji równolegle do zabiegania o wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli. Skarżący nadmienił, że zgadza się natomiast na ustanowienie służebności przesyłu za odpowiednią rekompensatą z tytułu uciążliwości i utrudnień w pracach polowych oraz rekompensaty z tytułu utraty wartości działki budowlanej nr [...]. Dodał, że przez działkę 710 przebiegają nisko zwisające przewody energetyczne, które stwarzają niebezpieczeństwo. Ponadto skarżący wskazał, że A podejmowała przez sądem próbę przejęcia nieruchomości poprzez zasiedzenie, ale sąd powództwo oddalił. Skarżący dodał, że można wnioskować, że inwestor na podstawie regulacji prawa administracyjnego chce osiągnąć ten sam efekt, którym jest zajęcie nieruchomości pod inwestycję w postaci budowy linii wysokiego napięcia, która jest inwestycją drugoplanową. Zdaniem skarżącego wysoce prawdopodobne jest to, że A poprzez różnego rodzaju działania chce wejść w posiadanie nieruchomości.
Skarżący podniósł także, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa w zakresie nieuwzględnienia wyroku NSA z dnia 7 lipca 2017 roku sygn. akt I OSK 2668/15. Skarżący podniósł, że rokowania się nie odbyły, a działania mające stanowić rokowania były pozorne. Decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości została wydana na podstawie wniosku, do którego nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań. Wskazał również na brak odpowiednich dokumentów, np. protokołów lub notatek służbowych. Zdaniem skarżącego załączone do wniosku dokumenty dotyczące rokowań to w zasadzie jednostronna propozycja bez możliwości negocjacji. W ocenie skarżącego decyzja została wydana na podstawie niepełnych wymaganych dokumentów, ale na podstawie pozorowanych dowodów, jakim są wymóg przeprowadzenia rokowań, których nie było.
Uwzględniając powyższą skargę, Wojewoda [...] stwierdził, że jej zarzuty sprowadzały się do przeprowadzenia w sposób nieprawidłowy rokowań i do błędnej interpretacji art. 124 u.g.n., a jej istotą było uchylenie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Organ odwoławczy, przywołując następnie treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., wskazał, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości daje możliwość przymusowego, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody, i czasowego obciążenia nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym, w postaci ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Dodał przy tym, że sama decyzja jest szczególnym rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, do której mają odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału 4 u.g.n., w tym w szczególności art. 112 ust. 1 tej ustawy.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że stosownie do treści art. 112 ust. 3 u.g.n., ta swoista instytucja prawna polegająca na ingerencji w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, może być dokonana jedynie w sytuacji, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Cele publiczne zostały natomiast określone w art. 6 ust. 1-10 u.g.n. Celem takim jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2).
Wojewoda [...] wskazał przy tym, że omawiany przepis art. 124 u.g.n. wydanie decyzji administracyjnej uzależnia od spełnienia dwu przesłanek: cel publiczny powinien być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji oraz złożenie wniosku powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, mającymi na celu udostępnienie nieruchomości w związku z realizacją danej inwestycji.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że przepisy u.g.n. nie zawierają definicji "rokowań". Ustawodawca w tej ustawie, a w szczególności w art. 124 u.g.n., nie uczynił również odesłania do innych aktów prawnych, w których definicja taka miałaby się znajdować. Powyższe w ocenie organu, oznacza, iż pojęcie "rokowań" – zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć szeroko. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że w doktrynie wyrażono stanowisko, iż spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań – jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości – oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomości. Komentarz do art. 124, LEX). Ponadto organ dodał, że strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami, a rolą organu jest zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy doszło do porozumienia. Na potwierdzenie powyższego wnioskodawca przedkłada organowi dokumenty z rokowań.
Jednocześnie Wojewoda, odwołując się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że na gruncie przepisu art. 124 u.g.n. rokowania powinny dotyczyć warunków porozumienia w granicach przesłanek przepisu, a zatem osoba będąca inicjatorem rokowań powinna wystąpić o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, co wprost wynika z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. Oczywiście, strony mogą negocjować omawianą kwestię szerzej, aniżeli ramy przepisu, w tym, również w zakresie służebności, niewątpliwie jednak rokowania warunkujące wydanie decyzji administracyjnej nie mogą pomijać uzgodnień wynikających z przepisu, tj. nie mogą ograniczać się wyłącznie do służebności przesyłu z pominięciem pertraktacji w zakresie uzyskania jedynie zgody na wejście na nieruchomość i wykonanie określonych prac, o czym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, aby można było wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 124 u.g.n., negocjacje powinny dotyczyć określonych w przepisie warunków uzyskania zgody na wykonanie na gruncie prac. Nie wypełniają dyspozycji przepisu negocjacje jedynie warunków zawarcie umowy służebności, jako instytucji przewidzianej na gruncie Kodeksu cywilnego o innych skutkach prawnych, aniżeli warunków uzyskania zgody na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. na wykonanie określonych w przepisie prac. Oczekiwanie przez inwestora zgody wyłącznie w formie służebności przesyłu wykracza poza dyspozycję przepisu będącego podstawą działania organu administracji.
Powołując się następnie na wyrok z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1020/17, Wojewoda wskazał, że w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właścicielskich ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy negocjacje dotyczyły warunków zastosowania przepisu. Ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, by rokowania dotyczące jedynie służebności przesyłu wypełniały warunki rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Mimo podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność, jednak by można było w razie fiaska rokowań zastosować normę art. 124 u.g.n., niezbędne jest, by zasadnicze rokowania były zgodne z dyspozycją przepisu.
Zdaniem Wojewody, w realiach niniejszej sprawy każdorazowe wystąpienie inwestora do właściciela gruntu w istocie dotyczyło jedynie uzyskania zgody na ustanowienie służebności przesyłu i podpisania umowy dotyczącej tego prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że A S.A. negocjowała warunki ustanowienia służebności, w sytuacji gdy prowadzone było równolegle przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące tej samej kwestii, co dodatkowo mogło mieć wpływ na stanowisko właściciela gruntu. Organ zauważył, że w notatce służbowej z dnia 18 kwietnia 2016 r. zapisano, że pełnomocnik inwestora omówił warunki zawarcia umowy (we wniosku wszczynającego postępowanie inwestor doprecyzował, że chodzi o umowę służebności), w odpowiedzi na propozycję właściciel gruntu odmówił zgody, powołując się na prowadzone przed Sądem Rejonowym w Z. postępowanie dotyczące służebności. Następnie w pismach z dnia 21 czerwca 2017 r. i z dnia 4 lipca 2017 r. inwestor przedstawił warunki uzyskania zgody na wykonanie zadania polegającego na przebudowie linii oraz wyrażenie zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów w oparciu o umowę ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego na rzecz A S.A. odpłatnej służebności przesyłu.
Jednocześnie Wojewoda podniósł, że ustanowienie służebności przesyłu, ale i wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji o ograniczeniu prawa, wiąże się z odpowiednim wpisem do księgi wieczystej. Organ wskazał również, że zgodnie z art.124 ust. 7 u.g.n. decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uzyskanie samej zgody na wykonanie określonych w przepisie prac nie pociąga za sobą z mocy przepisu prawa wpisu do księgi wieczystej, a zatem zakres zgody w tym przypadku jest węższy, aniżeli władcze rozstrzygnięcie. Choćby już z tego powodu prawidłowo przeprowadzone negocjacje, tak jak nakazuje przepis art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., są ważnymi elementami procesu związanego z uszczupleniem prawa własności. Organ podkreślił przy tym, że również w toku postępowania administracyjnego właściciel gruntu wielokrotnie podnosił powyższą kwestię wpisu do księgi.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że mając na uwadze wytyczne ze sprawy o sygn. akt II SA/Łd 1020/17, należy przyjąć, że w realiach niniejszego postępowania mamy do czynienia z pozornością rokowań. Inwestor nie negocjował bowiem warunków uzyskania zgody w granicach przepisu art. 124 u.g.n., a wyłącznie warunki podpisania umowy służebności przesyłu, wywołującej analogiczne skutki jak sama decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Zakres negocjacji poprzedzających uruchomienie procedury administracyjnej, w zależności od treści uzgodnień, w mniejszym stopniu ingeruje w prawa właścicielskie, co jako celowy zamiar racjonalnego ustawodawcy powinno być respektowane przez podmioty procesu. Uchybienie polegające na pozorności rokowań oznacza w realiach sprawy, że rokowania faktyczne się nie odbyły. Inwestor, pomimo że nie przedstawił właścicielowi jakiejkolwiek oferty dotyczącej samego wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych, złożył wniosek o wydanie w trybie administracyjnym decyzji o ograniczeniu prawa własności. Wniosek ten należało, zdaniem organu, w świetle wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 1020/17, uznać za nieskuteczny z racji braku przesłanki odbytych rokowań.
Ponadto organ odwoławczy dodał, że występując do właściciela gruntu inwestor nie scharakteryzował planowanego na gruncie zamierzenia jako rozbiórki dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenia nowych, a lakonicznie określił je jedynie mianem "wjazdu i wejścia w teren". Zgodnie ze złożonym do Starosty wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii elektroenergetycznej oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości nowych przewodów wraz z posadowieniem słupa.
W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentów dowodzących, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego prowadzone były rozmowy mające na celu ustalenie warunków realizacji planowanej inwestycji. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zawartych we wniosku inwestora twierdzeń, jakoby w rozpoznawanej sprawie prowadzone były rokowania. Wobec powyższego uznać należało, zdaniem Wojewody, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestor nie wykazał, aby podjął próby przedstawienia stronom dokładnego zakresu robót, czy też dodatkowych propozycji zmierzającej do zawarcia umowy. To zaś wyklucza uznanie, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rokowania, wynikające z art. 124 u.g.n. Tym samym w żadnej mierze nie można uznać, że w realiach tej sprawy spełniona została jedna z przesłanek warunkujących udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Kierując się przy tym treścią wyroku WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1020/17, organ ten uznał, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, z uwagi na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania przed organem I instancji, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o to ograniczenie, było bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem z mocy art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że podmiot realizujący inwestycję powinien ponownie przystąpić do rokowań przede wszystkim w granicach unormowania zawartego w art. 124 u.g.n. W trakcie rokowań strony będą mogły ponownie negocjować warunki zgody na wejście na teren nieruchomości, w tym w zakresie zarzutów skargi z punktu 3-6, niepodpadających pod władcze rozstrzygnięcie organu administracji w ramach dokonywanej autokontroli, co jednak nie niweczy możliwości uwzględnienia skargi rozumianej jako całości.
Skargę na powyższą decyzję autokotrolną Wojewody [...] z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art.124 ust. 1 i 3 u.g.n., muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać w sobie określone treści, a ponadto rokowania nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, ani nie określają wymaganej treści rokowań, jak również nie zakazują prowadzenia rokowań zmierzających do ustanowienia służebności przesyłu, co doprowadziło do uznania, iż rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie do umorzenia postępowania;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, iż skarżąca nie przedstawiła właścicielowi nieruchomości jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie, nieuzasadnionego umorzenia postępowania z czego wynika, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., pełnomocnik skarżącej wskazała, że przywołany przepis nie określa formy, czy też treści prowadzonych rokowań, ponieważ jest to instytucja prawa cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Dodała przy tym, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania.
Pełnomocnik podniosła także, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, że zaproponowanie w toku rokowań warunków dotyczących służebności przesyłu jest niewystarczające do uznania, iż rokowania zostały przeprowadzone. W jej ocenie nie ulega żadnej wątpliwości, iż na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powstaje trwały, nie zaś czasowy, administracyjny tytuł prawny do nieruchomości.
Jednocześnie pełnomocnik, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swoim charakterem zbliża się do służebności przesyłu i z całą pewnością jest to ograniczenie trwałe, a co za tym idzie, również rokowania poprzedzające złożenie wniosku powinny mieć za przedmiot udostępnienie nieruchomości na czas nieokreślony. Pełnomocnik dodała także, że instytucja wprowadzona przez ustawodawcę w art. 124 u.g.n. ma na celu umożliwienie realizacji inwestycji, które mają status inwestycji celu publicznego, a zatem inwestycji, które służą ogółowi społeczeństwa. Również z tego względu z całą pewnością niestabilny tytuł do korzystania z nieruchomości nie może stanowić przesłanki, która uniemożliwia wydanie stosownej decyzji.
Pełnomocnik stwierdziła również, że w przypadku przyjęcia odmiennej wykładni tego przepisu i uznania, iż wyrażenie przez właściciela zgody na udostępnienie nieruchomości na podstawie stosunku o charakterze zobowiązaniowym, a zatem niemającym charakteru trwałego, w sytuacji gdy inwestor nie wyraża na to zgody, bowiem chce dysponować tytułem trwałym, zamyka drogę do uzyskania zezwolenia wydawanego na podstawie art. 124 u.g.n., wypacza sens tej instytucji prawnej. W takiej sytuacji właściciel urządzeń chcąc zapewnić sobie stabilny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości dysponowałby jedynie możliwością uzyskania służebności przesyłu na drodze postępowania sądowego. Należy natomiast zaznaczyć, iż służebność przesyłu i decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości są to dwie, alternatywne, ale zbliżone co do uprawnień instytucje prawne, a do inwestora należy swobodny wybór jednej z nich (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15).
Dodatkowo pełnomocnik wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność prowadzenia przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rokowań, które zmierzają do ustanowienia służebności przesyłu. Na potwierdzenie tej tezy pełnomocnik odwołała się do wyroków WSA w Warszawie z dnia: 21 kwietnia 2016 r., IV SA/Wa 131/16 i 20 listopada 2012 r., I SA/Wa 1785/12; oraz 12 maja 2017 r., IV SA/Wa3295/16, a także wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r., II SA/Bk 542/16 i wyroku NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 242/16).
Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik stwierdziła, iż organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 i 3, bowiem za nieuprawnione należy uznać przyjęcie, iż przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości niedopuszczalne jest prowadzenie rokowań mających za swój przedmiot ustanowienie służebności przesyłu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika również, iż w zaproszeniu do rokowań musi znaleźć się szczegółowy opis sposobu wykonywania prac. Pełnomocnik zauważyła, że nawet w przypadku ustanawiania służebności przesyłu nie jest konieczne szczegółowe opisywanie sposobu i konkretnych czynności, jakie będą wykonywane (szczegółowy opis techniczny), tym samym z całą pewnością w zaproszeniu do rokowań nie jest konieczne dokonywanie takiego szczegółowego opisu. Jednocześnie podkreśliła, iż właściciele otrzymali na etapie prowadzenia rokowań wszelkie niezbędne informacje w tym zakresie, o czym była już mowa w pkt 1 skargi.
Na poparcie powyższych twierdzeń pełnomocnik przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Sz 465/14. Mając na uwadze pogląd zawarty w tym wyroku, pełnomocnik uznała, iż określenie w zaproszeniu do rokowań, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, informacji na czym polegać ma inwestycja, jakiej linii ona dotyczy oraz przedstawienie szkicu sytuacyjnego, jest wystarczające do stwierdzenia, iż rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Jednocześnie pełnomocnik zauważyła, iż w przypadku gdyby właściciel nieruchomości powziął wątpliwość co do zakresu zgody, o której udzielenie zwracała się skarżąca, mógł on wystąpić do niej z prośbą o wyjaśnienie niejasnych kwestii, czego jednak nie uczynił.
Pełnomocnik dodała przy tym, że również z tego względu, skoro właściciel nie zajął żadnego stanowiska w trakcie rokowań, to inwestor nie był zobowiązany do przedstawiania kolejnych, innych, bardziej szczegółowych propozycji, domyślając się, która z nich może zostać ewentualnie zaakceptowana przez właściciela nieruchomości.
Dodatkowo pełnomocnik podniosła, że rokowania nie zawsze muszą zakończyć się sukcesem, czyli zawarciem określonego porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. W ocenie pełnomocnik pisma kierowane do właściciela nieruchomości posiadały treść zgodną z dyspozycją art.124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik stwierdziła, że konsekwencją dokonania przez organ nieprawidłowej interpretacji pojęcia rokowań użytego w art.124 ust. 3 u.g.n. było przyjęcie, iż rokowania przeprowadzone przez skarżącego miały charakter rokowań pozornych.
Z kolei odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnik podniosła, że naruszenie to wyraża się w fakcie, iż organ II instancji w sposób nieprawidłowy zbadał i ocenił dokumenty z przeprowadzonych rokowań, w konsekwencji czego dokonał błędnych ustaleń faktycznych, a następnie uznał, iż rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie miały charakter rokowań pozornych.
Pełnomocnik podniosła również, że zdaniem organu II instancji skarżąca nie scharakteryzowała planowanego na gruncie zamierzenia jako rozbiórka dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych, a lakonicznie określił je jedynie mianem "wjazdu i wejścia w teren". W ocenie pełnomocnik opisane powyżej ustalenie Wojewody stoi w oczywistej sprzeczności z treścią pism kierowanych do właściciela nieruchomości znajdujących się w aktach sprawy. Organ wziął bowiem pod uwagę jedynie treść, która znalazła się w nagłówku przedmiotowych pism, nie zauważył jednak już, że z treści samego pisma jednoznacznie wynika, iż skarżący zwracał się z prośbą o wyrażenie zgody na udostępnienie (wjazd i wejście na teren) określonych nieruchomości "w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110 kV relacji [...] – [...] oraz wyrażenie zgody na wykonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów zagrażających bezpiecznej pracy linii elektroenergetycznej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prace planowane są na okres od 2017 roku do 2018 roku i obejmować będą wymianę elementów eksploatacyjnych infrastruktury." Pełnomocnik nie zgodziła się, że skarżąca nie informowała właścicieli nieruchomości o planowanej na nieruchomościach rozbiórce dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych. Stwierdziła przy tym, że skarżąca wskazywała, iż prace polegać będą na przebudowie linii oraz będą polegać na wymianie elementów infrastruktury. Dodatkowo pełnomocnik wskazała, iż nad nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania znajdują się przewody linii 110 kV, a na nieruchomości nr [...] znajduje się stanowisko słupowe, zwrot "wymiana elementów eksploatacyjnych infrastruktury" oznacza nic innego, jak rozbiórkę dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych oraz wymianę stanowiska słupowego. Pełnomocnik podkreśliła, iż w wyniku logicznego rozumowania nie można dojść do odmiennych wniosków.
Ponadto, pełnomocnik podkreśliła, iż w przedmiotowych pismach skarżąca zwracała się z prośbą o udostępnienie nieruchomości w celu przebudowy linii. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) pod pojęciem przebudowy mieści się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pełnomocnik dodała, że logicznym jest, iż w przypadku przebudowy obiektu w pewnych sytuacjach konieczne jest najpierw wykonanie robót rozbiórkowych, bowiem tego wymaga technologia prac.
Zdaniem pełnomocnik do pism kierowanych do właściciela nieruchomości dołączona była mapa z zaznaczonym pasem technologicznym niezbędnym do wykonania prac. Zatem zakres ingerencji był właścicielowi znany. Jednocześnie załączony do pisma inicjującego rokowania wzór umowy i aktu notarialnego określa szczegółowo zakres uprawnień skarżącego, a tym samym ograniczenia, z jakimi musi liczyć się właściciel nieruchomości po założeniu na niej nowych przewodów linii elektroenergetycznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie pełnomocnik, organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Jej zdaniem organ, co prawda, nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Jednak zapatrywanie organu nie może być dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., I OSK 2790/14).
Ponadto pełnomocnik zauważyła, iż przepis art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej oraz wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów, a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 1448/15). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za dowolne, bowiem nie znajduje ono żadnego poparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a co więcej, stoi z nim w oczywistej sprzeczności.
W konkluzji pełnomocnik skarżącej wskazała, że Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowa ocena zebranych dowodów doprowadziła bowiem organ do przekonania, iż rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jednocześnie wskazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja autokontrolna Wojewody [...] z dnia [...] r., mocą której organ ten, uwzględniając skargę J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], w pkt 1 uchylił zaskarżoną przez niego decyzję z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie opisanej na wstępie nieruchomości, i w pkt 2 uchylił ww. decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej nr [...] z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
W powołanym przepisie ustawodawca przyznał organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono do sądu administracyjnego, prawo do autokontroli własnego działania lub bezczynności. W orzecznictwie podkreśla się, że powyższa regulacja ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie to prowadzi do zapewnienie szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego (vide: np. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. FPS 20/98 - ONSA 1999, Nr 4, poz. 120).
Powołany przepis wymaga uwzględnienia skargi w całości, określając przy tym termin, w jakim powinno to nastąpić, a ponadto zastrzega, że organ może skorzystać z tego uprawnienia jedynie w zakresie swojej właściwości. Jednocześnie w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu organ jest zobowiązany stwierdzić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że uprawnienie organu dokonującego autokontroli określone w tym przepisie stanowi samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury. Uprawnienie to bowiem powstaje w związku ze skargą skierowaną do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w momencie złożenia skargi przez J. W. Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nabył uprawnienie do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, o ile prowadziło to do uwzględnienia skargi i nastąpiło w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Jednocześnie należy zauważyć, że w powołanym przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. ustawodawca nie określił prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". Rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może się jednak ograniczyć do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nadto rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzygnięcie takie może przyjąć postać:
- uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy;
- uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o istocie sprawy;
- uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie;
- uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 252-253).
Zauważyć przy tym należy, że w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że "uwzględnienie skargi w całości" oznacza w rozumieniu przywołanej normy prawnej uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skargi i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (vide: np. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s.149, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. III SA 1804/82, ONSAWSA 2005, nr 1, poz. 9).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wyrażone w skardze J. W. żądanie sprowadzało się do uchylenia zaskarżonej decyzji podjętej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie należącej do niego nieruchomości. Zasadniczym zarzutem skargi była zaś przedwczesność rozstrzygnięcia z uwagi na wadliwe przeprowadzenie rokowań, co zdaniem skarżącego powodować powinno uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nadto w skardze J. W. podniósł zarzuty dotyczące: niepodania podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej, błędnej interpretacji art.124 u.g.n., wydania decyzji w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy bez należytego powiadomienia skarżącego o tym fakcie, nieskonsultowania przez inwestora projektu posadowienia słupa na działce nr [...], usytuowania w projekcie z 1956 roku słupa pomiędzy działkami [...] a [...], przesunięcia słupa z granicy działek jw. w głąb działki [...].
W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej decyzji autokontrolnej dowodzi, że decyzja ta odpowiada treści przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem skargę Wojewoda [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] r.. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. bezsprzecznie uwzględnia przy tym zarzuty i wnioski skarżącego w całości. W tym kontekście Sąd podziela stanowisko Wojewody i przedstawioną w decyzji autokontrolnej wykładnię przepisów prawa materialnego, uzasadniającą uchylenie ww. decyzji z dnia [...] r. wraz z decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzoną pozorność rokowań. Sąd zwraca jednak uwagę na odmienność okoliczności faktycznych niniejszej sprawy względem spraw rozstrzyganych w wyrokach o sygn. akt II SA/Łd 37/18 i II SA/Łd 1020/17, wydanych ad casum, wyrażającą się choćby w tym, że kwestia ustanowienia służebności przesyłu na ww. działkach nr [...], [...] i [...] stanowi przedmiot postępowania przed Sądem Okręgowym w Ł. (sygn. akt III CA 1929/17). W tej sytuacji nie sposób podzielić także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, we wskazanej decyzji autokontronej z dnia [...] r. Wojewoda Ł. odniósł się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze przez J. W. (w pkt 3-6 wskazanych w zaskarżonej decyzji na str. 3-4, tj. wydanie decyzji w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy bez należytego powiadomienia skarżącego o tym fakcie, nieskonsultowanie przez inwestora projektu posadowienia słupa na działce nr [...], usytuowanie w projekcie z [...] roku słupa pomiędzy działkami [...] a [...], przesunięcie słupa z granicy działek jw. w głąb działki [...]), prawidłowo wskazując w tym względzie, że nie podpadają one pod władcze rozstrzygnięcie organu administracji w ramach dokonywanej autokontroli, co jak słusznie podkreślił organ, nie niweczyło możliwości uwzględnienia skargi rozumianej jako całość. Na aprobatę zasługują w tym względzie także wskazania co dalszego postępowania w sprawie, w ramach których Wojewoda wywiódł, że w trakcie rokowań strony będą mogły ponownie negocjować warunki zgody na wejście na teren nieruchomości, w tym zakresie powyższych zarzutów skargi z punktów 3-6. Jednocześnie w decyzji Wojewoda zawarł wymagane cytowanym przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzenie, że działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Nadto nie budzi wątpliwości fakt, że Wojewoda [...] skorzystał z powyższego uprawnienia autokontrolnego w terminie określonym przez art. 54 § 3 p.p.s.a. Skargę J. W. nadał w dniu 4 maja 2018 r., kierując ją bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzja autokontrolna uwzględniająca tę skargę została zaś podjęta w dniu [...] r., a zatem niewątpliwie w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania przez organ, które nastąpiło w dniu 10 maja 2018 r. Niewątpliwie uwzględnienie skargi nastąpiło w zakresie właściwości organu odwoławczego.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada regulacji art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
ak.