II SA/Łd 651/11

II SA/Łd 651/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2011-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 8, ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 5, ust. 6,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 5, art. 43, art. 45 ust. 1 okt 1, 2, 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1-2, par. 4 ust. 1,4, par. 9 ust. 1-4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 27 par. 1a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., Prezydent Miasta Ł. odmówił R. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze studniami, zbiornikami bezodpływowymi, zjazdem z ul. A oraz wewnętrznym układem komunikacji - na terenie położonym w Ł., przy ulicy A 105 – 107, oznaczonym jako działki nr [...], w obrębie geodezyjnym numer [...].
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 12 marca 2010r. R. Ł. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W wyniku wcześniej prowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], odmówiono ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Od decyzji tej wnioskodawca złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] uchyliło wskazaną decyzję w całości. Organ drugiej instancji wskazał, że teren, w obrębie którego znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem, utracił charakter rolniczy. Stwierdzając, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, organ pierwszej instancji podniósł, że żadna z działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem nie jest zabudowana. Zabudowa znajduje się dopiero wzdłuż ul. A, w pasie do niej przyległym o szerokości max. 80 m oraz wzdłuż ul. B, a także w głębi terenu pomiędzy tymi ulicami, w obrębie istniejących gospodarstw rolnych z zabudową zagrodową i numeracją adresową przyporządkowaną do ul. B. Pozostały teren jest niezabudowany. Nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla planowanego osiedla jednorodzinnego - istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna, w odniesieniu do której nie sposób ustalić obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji.
Planowana zabudowa (zgodnie z przedstawioną koncepcją zagospodarowania) miałaby zostać usytuowana na terenie całej nieruchomości z zewnętrzną obsługą komunikacyjną z drogi publicznej ul. A. Objęta wnioskiem nieruchomość znajduje się na obszarze, w przeważającej części, wolnym od zabudowy. Istniejące wzdłuż dróg budynki jednorodzinne, to pojedyncze obiekty na poszczególnych nieruchomościach, a nie zespoły zabudowy jednorodzinnej.
Ponadto, kierunki rozwoju okolicy wyznaczają raczej konkretne opracowania planistyczne, w tym przypadku obowiązujące "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], gdzie rejon ten oznaczony jest symbolem ZN – co oznacza tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, obejmujące obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Wprawdzie przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże - w ocenie organu - przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy opracowywaniu planu, który z kolei musi być spójny z ustaleniami tegoż studium.
Z treści studium wynikają lokalne zasady i kierunki zagospodarowania przestrzennego, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ podniósł przy tym, że w dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła N.". Uchwała ta ogłoszona została w Dz. Urz. Woj. [...] w dniu [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Celem ustanowienia wskazanego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka N. ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, a realizacja tych celów wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych, naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych. Z treści § 3 ust. 1 wspomnianej uchwały wynikają zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, m.in.: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, zmiany sposobu użytkowania ziemi, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, które zostały określone w oparciu o zapis zawarty w art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Wobec powyższego, zdaniem organu pierwszej instancji, skoro działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo - krajobrazowy "Źródła N.", to ustalenia zawarte we wskazanej uchwale mają doń zastosowanie, bowiem budowa zespołu 17 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z konieczną infrastrukturą (studnie, szamba, wewnętrzny układ drogowy) bezsprzecznie powoduje przekształcenie obszaru, wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej na wstępie inwestycji budowlanej nie będzie zgodne z przepisami odrębnymi.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. Ł. wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, skutkujące uproszczoną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, iż planowana zabudowa pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego terenu, tworząc harmonijną całość z zabudową istniejącą lub powstającą na sąsiednich działkach. Wskazane przepisy, w ocenie skarżącego, zostały naruszone także poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, skutkujące przyjęciem, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie będzie zgodne z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie narusza zakazów wynikających z tej uchwały i nie wpływa na zachowanie wartości przyrodniczych i krajobrazu naturalnego i kulturowego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła N.";
- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uchylenie się przez organ pierwszej instancji od wyczerpującego zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko i zaniechał wskazania przyczyn, dla których odmówił dowodom i twierdzeniom powoływanym przez skarżącego wiarygodności i mocy dowodowej;
- art. 6 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na akcie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", podczas gdy akt ten nie stanowi w polskim systemie źródła prawa, a zatem nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej;
- art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z właściwym organem, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
W uzasadnieniu odwołania R. Ł. wskazał m.in., iż organ błędnie przyjął, że żadna z sąsiadujących działek jest niezabudowana, a nieruchomość znajduje się na obszarze w przeważającej części wolnym od zabudowy, bowiem na wskazanym terenie zabudowa znajduje się nie tylko wzdłuż ul. A, lecz także od strony ul. B oraz w głębi terenu pomiędzy ulicami. Niektóre zespoły zabudowy o charakterze wiejskim uległy lub ulegają przekształceniu w zespoły zabudowy jednorodzinnej, jak np. zabudowa przy ul. A.
Ponadto, jak wynika z treści mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej, na działce nr [...] istnieje budynek jednorodzinny mieszkalny, zaś na działce [...] budynek w trakcie realizacji. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż dla sąsiednich działek o numerach [...] ten sam organ w [...] wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, ustalając rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która ma być realizowana przez tego samego inwestora. Ponadto dokonanie podziału nieruchomości nr [...] poprzez wydzielenie czterech działek nr [...] o niewielkiej powierzchni wraz z działką przeznaczoną pod drogę, sugeruje zamierzenie zbudowania na nich budynków mieszkalnych jednorodzinnych w przyszłości, co przemawia za spełnieniem przez odwołującego się przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Zabudowa istniejąca na analizowanym terenie, jak i w jego sąsiedztwie, pozwala na ustalenie tendencji polegającej na zagospodarowywaniu na cele budowlane gruntów i wykorzystywanie ich pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bowiem teren pod inwestycję utracił charakter rolniczy. Planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację zaawansowanego już procesu zmierzającego do wypełnienia zabudową przestrzeni pomiędzy ulicami B i A i nie będzie miała charakteru intensywnego ze względu na fakt, iż działka na której ma być zrealizowana, ma powierzchnię 3,3 ha.
W analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa i znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne, mogące stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowo projektowanych obiektów. Wprawdzie zespoły przyrodniczo - krajobrazowe zasługują na ochronę ze względu na walory widokowe i estetyczne, to jednak te wartości, nie powinny stanowić uzasadnionej podstawy do tak znacznego ograniczenia prawa własności, jak bezwzględny zakaz zabudowy. Bezwzględne zakazy zabudowy dotyczą tylko szczególnie cennych przyrodniczo obszarów, jak parki narodowe i rezerwaty przyrody oraz pasy nadbrzeżne o określonej szerokości. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył rzeczywistego wpływu inwestycji na obszar zespołu krajobrazowe - przyrodniczego "Źródła N.".
Obszar tegoż zespołu jest bardzo duży i wynosi 134,069 ha, zaś budowa zespołu domków jednorodzinnych, o znikomej w porównaniu do całości obszaru powierzchni zabudowy (3,3 ha), nie jest równoznaczna z niszczeniem lub uszkadzaniem obszaru. Nie można też mówić o przekształcaniu obszaru, bowiem w pobliżu istnieją już zabudowania zagrodowe i jednorodzinne. Nie miałoby również miejsce niszczenie gleby, ponieważ procedurę zapobiegającą niszczeniu gleby podczas procesu budowy regulują szczegółowo przepisy prawa budowlanego. Planowana zabudowa jednorodzinna nie jest traktowana jako uciążliwa i nie ma wpływu na środowisko, a jej projekt w pełni uwzględnia bezpośrednie sąsiedztwo koryta rzeki N.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez niedokonanie uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, odwołujący się wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy (w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, w tym zespołów przyrodniczo - krajobrazowych) wydaje odpowiedni organ po dokonaniu uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W niniejszej sprawie organ przed wydaniem decyzji nie dokonał wymaganych uzgodnień, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących nie jest zabudowana, a zabudowa znajduje się dopiero przy ul. A w pasie przyległym o szerokości max. 80 m oraz wzdłuż ul. B, a także w głębi terenu pomiędzy tymi ulicami, w obrębie istniejących gospodarstw rolnych z zabudową zagrodową.
Brak jest zatem podstaw do uznania, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa. Brak jest bowiem w obszarze analizowanym zabudowy tworzącej osiedle, a jedynie istnieją pojedyncze domy jednorodzinne, co nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Działka inwestora znajduje się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo - krajobrazowy "Źródła N.", gdzie obowiązują ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, którego celem jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka N. Realizacja celów uchwały wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych, naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych murawowych wodno - błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania korytarzy ekologicznych.
W analizie ustalono także, że teren inwestycji przylega do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. nie jest spełniona, co wobec faktu, że wystarczającym jest brak jednej z przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy, uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskazana norma kształtuje przesłankę, która determinuje w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy. Jednakże ustawodawca wprost odnosi się do przepisów odrębnych, a zatem do norm, które powszechnie obowiązują.
Za takie przepisy należy, w ocenie organu, przyjąć ustawę o ochronie przyrody. Na podstawie art. 44 ust. 1 wskazanej ustawy Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła wskazaną uchwałę. Uchwała ta wraz z normami zawartymi w tej ustawie - art. 43, art. 45, art. 2 ust. 2 pkt 5, jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skoro istotą ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na wartości estetyczne i widokowe i celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartość i przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, wodnobłotnych i utrzymywania ich we właściwym stanie, a na terenie zespołu zabrania się: niszczenia i uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawa urządzeń wodnych, zmiany sposobu użytkowania ziemi, to - w ocenie organu odwoławczego - słusznie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Budowa siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z konieczną infrastrukturą bezsprzecznie powoduje przekształcenie obszaru, wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ posiadał wiedzę o innej decyzji wydanej dla tego terenu, o ustaleniu warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, co winno wpłynąć na pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku, jednakże każda sprawa prowadzona przez organ administracji jest indywidualna i podjęte orzeczenie kończące postępowanie nie może stanowić wytycznych dla organu w innych postępowaniach. Złożenie wniosków o ustalenie warunków zabudowy przez innych inwestorów nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ organ przy rozstrzyganiu sprawy bierze pod uwagę istniejący stan zabudowy w obszarze analizowanym i parametry charakterystyczne dla tego jedynie obszaru.
W skardze na powyższą decyzję R. Ł. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów opłaty od pełnomocnictwa.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy (zasady "dobrego sąsiedztwa") z uwagi na brak w analizowanym obszarze zabudowy tworzącej osiedle, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejące zabudowania odpowiadają charakterystyce urbanistycznej planowanej inwestycji, która stanowiłaby kontynuację istniejącej zabudowy;
- art. 60 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wykonania prawem przewidzianego obowiązku uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną (m.in. zespołów przyrodniczo-krajobrazowych) może być wydana po dokonaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;
- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności skutkujące przyjęciem, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie będzie zgodne z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż przeprowadzenie planowanych robót budowlanych nie ma wpływu na zachowanie wartości przyrodniczych i krajobrazu naturalnego oraz kulturowego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła N." a także nie prowadzi do naruszenia zakazów wynikających ze wskazanej uchwały;
- art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów naruszenia art. 6 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., co doprowadziło do wydania decyzji bez rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności podnoszonych w odwołaniu;
- art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 27 § 1a K.p.a. poprzez nie wyłączenie członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. S. od rozpoznania odwołania, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji, skutkującej uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącego do obiektywnego rozpatrzenia sprawy.
W uzasadnieniu skargi R. Ł. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto, zdaniem skarżącego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy doszło do naruszenia prawa do obiektywnego rozpoznania sprawy z uwagi na nie wyłączenie członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – D. S. od rozpoznania odwołania, w sytuacji gdy brała ona udział w wydaniu poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutkującej uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wprawdzie niniejsze postępowanie nie dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże w toku postępowania ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego brał udział zarówno w wydaniu decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia, jak i w wydaniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, przy czym obie decyzje Kolegium zostały wydane w toku tego samego postępowania. Powyższa okoliczność narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa skarżącego do obiektywnego rozpatrzenia sprawy poprzez nie wyłączenie członka etatowego, biorącego udział w wydaniu poprzedniej decyzji skutkującej uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z normą wyrażoną w art. 27 § 1a K.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Nie budzi również wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.
Z uzasadnień wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż brak jest w obszarze analizowanym zabudowy tworzącej osiedle, a jedynie istnieją pojedyncze domy jednorodzinne, co nie spełniałoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy.
Inwestycja ta nie spełnia także przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż jej realizacja spowoduje przekształcenie obszaru, wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz spowoduje zmianę sposobu ziemi - jest sprzeczna z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła N." stanowiącą akt prawa miejscowego.
W związku z tym w pierwszej kolejności stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek dobrego sąsiedztwa uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przepis ten uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W orzecznictwie sądowoadministacyjnym przyjmuje się, że wprawdzie celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (vide: wyrok z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 967/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009r., sygn. akt IV SA/Po 323/09 – Lex nr 574092, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Po 628/08 – Lex nr 519023).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również szerokie znaczenie pojęcia sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazując, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu wiedzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1538/07 – Lex nr 513845; wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1/09 – Lex nr 597087).
Planowana inwestycja obejmuje budowę zespołu 17 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach usytuowanych w Ł. przy ul. A.
W znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistycznej z dnia 10 grudnia 2010r., sporządzonej przez M. C., tymczasem najpierw stwierdzono, że "żadna z działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem nie jest zabudowana. Zabudowa znajduje się dopiero wzdłuż ul. A, w pasie do niej przyległym o szerokości max. 80m oraz wzdłuż ul. B, a także w głębi terenu pomiędzy tymi ulicami, w obrębie istniejących gospodarstw rolnych z zabudową zagrodową i numeracją adresową przyporządkowaną do ul. B. Pozostały teren jest niezabudowany." Następnie wskazano, że organ pierwszej instancji nie uznał za "dobre sąsiedztwo" dla planowanego przedsięwzięcia "istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, w odniesieniu do której nie sposób ustalić obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji". "Istniejące wzdłuż dróg budynki jednorodzinne to pojedyncze obiekty na poszczególnych nieruchomościach, a nie osiedla jednorodzinne". Po czym wskazano, że analizowany obszar stanowiły: "w przewadze tereny niezurbanizowane (rolne i leśne) oraz zespoły zabudowy o charakterze wiejskim zlokalizowane na południe od ul. A z adresem: ul. B 530, 532, 542a, zawierające zarówno budynki mieszkalne o charakterze jednorodzinnym, jak i obiekty gospodarskie (budynki inwentarskie, stodoły, budynki garażowe, szklarnie), budynki jednorodzinne z zabudową gospodarczą usytuowane na niewielkich działkach przy ul. A 80, 82, 84, 86, 93, 95, 99 oraz przy ul. B 514 z dostępem od ul. B. W obszarze analizowanym nie występuje forma osiedlowej zabudowy jednorodzinnej".
Pomijając już samą sprzeczność stwierdzeń wynikających w tej analizy, co do istnienia zabudowy wzdłuż ul. A, a także jej rodzaju, to zauważyć jednak trzeba, że nawet ta analiza potwierdza istnienie w obszarze będącym przedmiotem analizy organów administracji budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Okoliczność, że na działkach będących przedmiotem analizy oprócz budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdują się również budynki gospodarcze oraz zespoły zabudowy o charakterze wiejskim obejmujące budynki mieszkalne o charakterze jednorodzinnym i "obiekty gospodarskie", nie oznacza jeszcze, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, skoro w istocie dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie można bowiem wykluczyć, iż formy architektoniczne planowanych budynków mogą w istotnych elementach wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., nie różnić się od już istniejących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jedynie ogólnie wskazano, iż projektowane budynki mają być parterowymi, z poddaszami użytkowymi, o dachach prostych lub stromych.
Dla spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa wystarczy bowiem, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym do planowanej charakterze zabudowy.
Tymczasem z analizy urbanistycznej nie wynika, jakie parametry, które zgodnie z tym rozporządzeniem winny podlegać analizie, posiadają istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne. Na podkreślenie zasługuje też fakt, iż teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze miejskim, gdzie zabudowa zagrodowa nie stanowi zabudowy o charakterze powszechnym, a przeważają osiedla mieszkaniowe, zabudowane budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, co również przemawia za wnioskiem, iż w tym konkretnym przypadku obie funkcje się nie wykluczają, skoro w zabudowie zagrodowej mieści się funkcja zabudowy mieszkalnej.
Sam zatem brak w obszarze analizowanym "zabudowy osiedlowej" czy też "zespołów zabudowy jednorodzinnej" nie może jeszcze przesądzać o niespełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję.
Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że zasady wyznaczania obszaru analizowanego reguluje § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Z regulacji tej wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki, a nie inny obszar wyznaczono, zwłaszcza jeżeli zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, winien zostać przez organ właściwie uzasadniony. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno natomiast spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i przekonywać strony o słuszności dokonanego wyboru.
Z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji tymczasem w ogóle nie wynika, jakimi przesłankami kierowano się wyznaczając obszar analizowany.
W samej zaś analizie najpierw stwierdzono, że obszar analizowany wyznaczono jako "trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji od strony ul. A" (65m x 3) co stanowi pas o szerokości około 200 m wokół terenu inwestycji, po czym wskazano, że obszar ten wyznaczono jako "trzykrotną szerokość terenu inwestycji" (130x3), co stanowi pas terenu o szerokości około 400 m wokół terenu inwestycji. W tej sytuacji nie można zatem stwierdzić, czy obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z powyższymi wymogami.
Nie można także uznać za trafny wniosku analizy urbanistycznej o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy wobec przyjęcia, że obowiązująca linia zabudowy może być wyznaczona jedynie jako równoległa do ul. A.
Wprawdzie § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. jako zasadę nakazuje wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, lecz w § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Omawiane rozporządzenie tymczasem stanowi jedynie o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując jednakże strony działki objętej wnioskiem, od której powinna ona zostać wyznaczona. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a nie jego oddalenie. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy.
Samo wykreślenie linii zabudowy nie określa rozmieszczenia budynków na terenie działki inwestora. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się, m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Po 628/08 – Lex nr 519023, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 967/07 – Lex nr 488289, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 779/07 – Lex nr 447869, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 789/07 – Lex nr 447867).
Niezależnie od tego zwrócić trzeba uwagę na to, że w § 9 omawianego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. sprecyzowano wymogi dotyczące zawartości decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust.1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub - w razie jej braku - katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Z cytowanego unormowania wynika, że określone w nim załączniki stanowią integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Muszą zatem zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji.
Znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej oraz graficznej nie została jednak oznaczona jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Jako załącznik do tej decyzji oznaczono wyłącznie "mapę geodezyjną w skali 1:1000", przy czym z samej mapy tak oznaczonej nie wynika, iż jest to tego rodzaju mapa. Decyzja ta nie zawiera więc załącznika, o jakim mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., a mapa oznaczona jako załącznik graficzny do tej decyzji, nie odpowiada w pełni wymogom określonym w jego § 9 ust. 3.
Brak elementu koniecznego czyni decyzję niekompletną i uzasadnia zarzut naruszenia wskazanych przepisów oraz normy ogólnej z art. 107 § 2 K.p.a.
Wadą decyzji organu pierwszej instancji poza tym było odwołanie się do zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], jako argumentu mającego przemawiać za tym, iż nie został spełniony przez planowaną inwestycję warunek "dobrego sąsiedztwa". Akt ten nie może stanowić podstawy tego rodzaju ustaleń, a w konsekwencji tego rozstrzygnięcia, ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06 – Lex nr 424613 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 513/09 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się z kolei do kwestii oceny zasadności stanowiska organów, iż nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż objęte wnioskiem działki znajdują się w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła N.", zaś realizacja inwestycji spowoduje przekształcenie obszaru, wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, narusza więc zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła N.", co do zasady zgodzić się należy, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i ma charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Nie można jednak podzielić stanowiska, że planowana inwestycja jest sprzeczna z płynącymi zeń zakazami. Zwrócić trzeba uwagę, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, które "mogą być wprowadzone", co ma tę konsekwencję prawną, że wymienione rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy obiektów budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 169/09 – Lex nr 597346 oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II OSK 815/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to obowiązek wykazania, że realizacja konkretnej inwestycji narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru, trwale zniekształci rzeźbę terenu bądź spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nie jest zatem dopuszczalne ogólnikowe powołanie się na wynikające wyłączenie z tych przepisów zakazy, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do ich naruszenia. W takiej sytuacji rozważyć należy także cel, dla którego zespół przyrodniczo - krajobrazowy został ustanowiony, mając na względzie treść art. 43 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. Przepis ten uznaje zatem, że na dodatkową ochronę zasługują nie tylko walory widokowe i estetyczne fragmentu krajobrazu naturalnego.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II OSK 815/10, nie ulega wątpliwości, że zespół przyrodniczo - krajobrazowy stanowi jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody). Nie jest to jednak forma, z którą ustawa wiąże najostrzejsze zakazy. Tymczasem nawet w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, które przecież objęte są dużo dalej idącymi zakazami, nie istnieje bezwzględny zakaz zabudowy. Wprawdzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody statuuje taki zakaz, to jednak ust. 2 pkt 5 tego artykułu ustanawia wyjątek od zakazu zabudowy, stanowiąc, że zakaz ten nie dotyczy obszaru objętego ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.
Zwrócić trzeba także uwagę na fakt, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Wszelkie zatem ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna.
Z uzasadnień decyzji organów administracji wydanych w rozpatrywanej sprawie nie wynika jednak, w jaki sposób realizacja inwestycji mającej polegać na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny i kulturowy zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, w szczególności zaś nie można stwierdzić, w jaki sposób wykonywane prace ziemne miałyby trwale zniekształcić rzeźbę terenu, skoro nie zostało nawet ustalone, jak rzeźba ta się przedstawia. Dokonana przez organy administracji interpretacja wynikających z uchwały z dnia [...] zakazów o dużym stopniu ogólności, stanowiących zresztą w istocie powtórzenie treści art. 45 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy o ochronie przyrody, doprowadziła do nieuprawnionego wniosku, że realizacja inwestycji spowoduje skutki, którym zakazy te mają zapobiegać.
Ponadto, z akt sprawy nie wynika, czy projekt decyzji został uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, choć art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nakłada obowiązek uzgodnienia w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, zaś w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazano, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną, tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt II OSK 688/08, niepublikowane). Inwestorowi przysługuje na nie zażalenie. Wszelkie rozważania, dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami powołanej uchwały mają zatem charakter nieuprawnionych spekulacji.
Uchybienia te przemawiają za wnioskiem, że nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie powołano i nie oceniono dowodów zebranych w sprawie w sposób umożliwiający ich weryfikację, co stanowi również naruszenie norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Na marginesie tych rozważań, z uwagi na treść podnoszonych przez skarżącego zarzutów, wyjaśnić jednak trzeba, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2008r., sygn. akt II OSK 1130/07 – Lex nr 529345). Z tych też względów nie może mieć wpływu na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, podobnej inwestycji, która mogłaby spełniać warunek dobrego sąsiedztwa bez jej uprzedniego zrealizowania.
Zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 27 § 1a K.p.a. poprzez nie wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. S. od rozpoznania odwołania skarżącego, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji skutkującej uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie jest natomiast trafny, gdyż w myśl art. 27 § 1a K.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.
Z treści tego przepisu w sposób niewątpliwy wynika, że dotyczy on wyłączenia członka samorządowego kolegium, ale tylko w wypadku, gdy organ ten ma kompetencje do orzekania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnoszonego na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze i jest to odrębny od odwołania środek prawny. Dla stwierdzenia określonej w art. 27 § 1a K.p.a. przyczyny wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zatem żadnego znaczenia prawnego okoliczność, że członek ten brał już udział w wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez stronę.
W rozpatrywanej sprawie tymczasem nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia tego organu wydanego w pierwszej instancji, lecz na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].
W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż brak jest podstawy do stwierdzenia, że zaistniała wskazana w art. 27 § 1a K.p.a. przyczyna wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, pomimo tego, iż zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i w wydaniu decyzji z dnia [...] na mocy, której uchylona została poprzednia decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], uczestniczył ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którym zresztą była I. Ś., a nie D. S.
Biorąc pod uwagę powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 oraz art. 205 § 2 i 3 wskazanej ustawy normującej postępowanie przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (niepodlegającego wykonaniu i nie nadającego się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji winny dokonać oceny dopuszczalności planowanej inwestycji po uprzednim usunięciu wskazanych uchybień oraz braków. Organy w szczególności winny rozważyć przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, w tym uzasadnić wybór obszaru analizowanego, wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy, mając na uwadze wskazaną wcześniej interpretację tego pojęcia, ponownie rozważyć spełnienie pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zawrzeć rozstrzygnięcie w decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach, cytowanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.
A.D.