II SA/Łd 625/23

II SA/Łd 625/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 681/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-21
II OZ 120/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, ust. 4 i ust. 7 pkt 12
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi Ł.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr LXIV/602/23 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Pabianicach przy ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Pabianicach na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Pabianicach w dniu 25 kwietnia 2023 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572) oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dz. U. z 2021 r., poz. 1538, z 2023 r., poz. 553), uchwałę nr LXIV/602/23 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Pabianicach przy ul. [...].
W skardze na powyższą uchwałę złożył Ł. S., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy poprzez błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji złożonym przez R. Sp. z o.o. – M. Sp. K. nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy taka sprzeczność zachodzi.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż posiada interes prawny związany z zaskarżaną uchwałą, bowiem mieszka bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji i podjęta uchwała narusza jego interesy, a nadto wejście w życie wymienionej uchwały będzie miało wpływ na jakość życia oraz na wartość jego nieruchomości.
Skarżący wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała była poprzedzona postępowaniem toczącym się z wniosku R. Sp. z o.o. – M. Sp. K. z siedzibą w Ł. przy ul. [...] (dalej: Wnioskodawca), złożonego z datą 7 lutego 2023 r.
Skarżący zwrócił uwagę, że należy spojrzeć na Studium jako na dokument kompleksowo wskazujący na kierunki rozwoju miasta na całym jego terenie. Na swego rodzaju konstytucję planistyczną miasta. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic w obecnym brzmieniu zostało przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach nr XXVII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Skarżący wskazał, że wyróżniono w nim zespoły strukturalne w ramach których określa się zasady polityki przestrzennej miasta (str. 67), przy czym inwestycja, na którą wyrażono zgodę przedmiotową uchwała znajduje się w zespole J, który został opisany następująco: "Zespół J - jednostka mieszkaniowa o ukształtowanej strukturze przestrzennej stanowiąca bezpośrednie sąsiedztwo obszaru śródmiejskiego i główną koncentrację zamieszkania. Część jednostki położona na północ od ulicy [...] i ul. [...] posiada ukształtowaną strukturę zespołu mieszkaniowego zabudowy jednorodzinnej, a część południowa zabudowy wielorodzinnej z usługami. Przewidywane działania obejmują możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy z zachowaniem wykształconego już charakteru oraz doposażenie w zakresie programu usługowego i przestrzeni publicznych." (str. 69)
Zdaniem skarżącego, już w tym miejscu widoczna jest rażąca sprzeczność wniosku złożonego przez wnioskodawcę z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic. Zapisy te bowiem wskazują na uzupełnianie już istniejącej zabudowy, a także doposażanie w zakresie usług i przestrzeni publicznych. Jednocześnie skarżący podkreślił, że Studium przewiduje w zespole J jedynie trzy obszary przewidywane pod usługi, a wnioskodawca planuje przekształcić jeden z nich w obszar o zabudowie intensywnej z funkcją usługową jako uzupełniającą, co utrudni, jeśli nie uniemożliwi rozwoju usług na tym dość gęsto zabudowanym terenie.
W ocenie skarżącego, wnioskodawca słusznie wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic w zakresie terenów przeznaczonych pod usługi znalazł się następujący zapis: "U - tereny usługowe obejmują obiekty, jak i jak i zespoły obiektów wymagające wydzielonych terenów. Funkcje mieszkaniową uznaje się za uzupełniającą pod warunkiem, iż prowadzona działalność nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki zamieszkania" (s. 73)
Jednak – zdaniem skarżącego - wnioskodawca pominął związany z nim zapis znajdujący się w podsumowaniu punktu XV.3 noszącego tytuł Struktura funkcjonalna miasta - przeznaczenie terenów, standardy urbanistyczne, w którym to opisano funkcje wszystkich terenów: "Przedstawione na rysunku Studium wiodące przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą, a nie wyłączną i może być uzupełnione innymi funkcjami, które nie mogą być jednak przeciwstawne funkcji wiodącej." Zapis ten – w ocenie skarżącego - jest poniekąd podsumowaniem wszystkich wymienionych punktów i wskazuje, że nie może następować dowolna zmiana głównej funkcji danego obszaru, o co faktycznie wnosi wnioskodawca.
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że przywołany przez wnioskodawcę fragment wskazuje na jeden fundamentalny problem: "Funkcję mieszkaniową uznaje się za uzupełniającą pod warunkiem, iż prowadzona działalność nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki zamieszkania".
W odniesieniu do powyższego skarżący dodał, że zapisu o negatywnym wpływie na warunki zamieszkania nie można odczytywać wąsko i odnosić tylko do nowo budowanych bloków. On dotyczy również całego ich otoczenia, a wnioskodawca planuje wybudować ponad 250 mieszkań, zatem mieszkańcy całego kompleksu będą wyjeżdżać z niego pięcioma wyjazdami: trzema na ul. [...] i po jednym na ul. [...] i [...]. Ul. [...], przy której zamieszkuje skarżący jest wąską, osiedlową ulicą, na której ledwie mijają się dwa samochody. Wyprowadzenie wyjazdów na ulicę [...] spowoduje zdecydowane pogorszenie jakości życia jej mieszkańców, jak i mieszkańców planowanych bloków, którzy staną przed problemem wydostania ze swoich mieszkań. Ponadto specyfika już istniejącej zabudowy na ulicy [...] (segmenty na wąskich działkach) uniemożliwia stworzenie tam przestrzeni do parkowania pojazdów innej niż ta przy jezdni, a takie parkowanie będzie tamowało ruch pojazdów z planowanych przez wnioskodawcę bloków.
Skarżący wskazał także na inny zapis Studium: "Ustalenie warunków do rozwoju rozumiane jest nie tylko jako ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów, ale również jako poprawa obsługi danego obszaru komunikacją kołową oraz infrastrukturą techniczną."(s. 82). Propozycja wnioskodawcy nie tylko pogorszy jakość życia mieszkańców na obszarze objętym wnioskiem, jak i na obszarach towarzyszących w zakresie obsługi tego komunikacją kołową.
Równocześnie skarżący wskazał, iż w punkcie XV.4. Studium, noszącym tytuł Zasady zagospodarowania terenów, wskazano na ogólne zasady kształtowania zabudowy stwierdzając m.in. "Należy dążyć do zachowania lasów i terenów zielonych, jako czynników odgrywających ważną rolę w kształtowania środowiska przyrodniczego[.,.]."(s. 81).
Mając na uwadze powyższe skarżący wyjaśnił, że w postanowieniach załączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr OS.6220.5.2022 z dnia 7 listopada 2022 r., wydanej przez Prezydenta Miasta Pabianic, wskazano, iż w związku z kolizją z planowana zabudową do usunięcia przeznaczono 96 drzew, a pozostawić planuje się 57, a zatem wnioskodawca w związku z budową planuje wyciąć większość drzewostanu, na terenie, który jest jedną z nielicznych oaz zieleni w okolicy. Zdaniem skarżącego, trudno więc uznać takie działanie za zgodne ze wskazanym zapisem Studium oraz takie, które nie pogarsza jakości życia okolicznych mieszkańców.
W ocenie skarżącego, niesprzeczność ze Studium, o której mowa w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy, nie może dotyczyć wyłącznie szczegółowych zapisów zawartych w tym dokumencie, ale także ogólnych kierunków rozwojowych opisanych w Studium. Wniosek złożony przez wnioskodawcę jest natomiast sprzeczny ze Studium w każdym zakresie: zarówno zapisów szczególnych, dotyczących obszarów usługowych, jak i zapisów ogólnych wskazujących na potrzebę poprawy jakości życia mieszkańców, zrównoważonego rozwoju i poszanowania obszarów zielonych.
Nadto skarżący podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy organ rozpatrujący wniosek, winien dokonać wstępnej analizy braku sprzeczności ze Studium. Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że taka analiza nie została dokonana. W uzasadnieniu znajduje się bowiem zapis: "Zgodnie ze Zmianą studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianice (przyjętą uchwałą Nr XXVII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Rady Miejskiej w Pabianicach) obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja jest określony jako: U- tereny usługowe (które) obejmują obiekty, jak i zespoły obiektów wymagające wydzielonych terenów. Funkcję mieszkaniową uznaje się za uzupełniającą pod warunkiem, iż prowadzona działalność nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki zamieszkania. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, gdyż zgodnie z ww. zapisem studium przedmiotowy teren może być przeznaczony pod funkcje mieszkaniową, zaś planowane na przedmiotowym terenie usługi nie będą negatywnie oddziaływać na otoczenie i nie będą mieć negatywnego wpływu na warunki zamieszkania."
W ocenie skarżącego powyższy fragment jest powtórzeniem stanowiska wnioskodawcy i nie odnosi się w żaden sposób do pozostałych zapisów Studium, co wykazano powyżej. Organ nie dokonał więc całościowej analizy Studium z uwzględnieniem wszystkich jego zapisów.
Podsumowując skarżący podkreśli zupełne pominięcie aspektu historycznego charakteru terenów, do których odnosi się wniosek. Teren ten zawsze posiadał przeznaczenie usługowe, związane z usługami publicznymi. Pierwotnie był tam umiejscowiony pierwszy w Pabianicach szpital, a potem przychodnia. Znajdował się on na obrzeżu dzielnicy nazywanej potocznie Młodzieniaszkiem, która charakteryzuje się niską zabudową, w większości jednorodzinną. Dopiero w latach 80-tych XX wieku wybudowano bloki przy ul. [...], które niejako odstają od całości obszaru.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie.
Zdaniem pełnomocnika organu, nie można zgodzić się ze skarżący, który nieprawidłowo wywodzi warunki związane z danym terenem. Już samo rozumienie kwestii zgodności i niesprzeczności stanowi istotną rozbieżność w rozumieniu warunków ustawowych, a przyjętych wyłącznie przez skarżących.
W ocenie pełnomocnika organu, w niniejszej sprawie ustawodawca wprost wskazał, że planowana inwestycja ma być niesprzeczna z ustaleniami studium. Skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że zgodność ze studium i niesprzeczność jest tym samym pojęciem.
Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik organu wyjaśniła, że pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze określonym w Studium pod lit. U, tj. jako tereny usługowe (które) obejmują obiekty, jak i zespoły obiektów wymagające wydzielonych terenów. Funkcję mieszkaniową uznaje się za uzupełniającą pod warunkiem, iż prowadzona działalność nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki zamieszkania. Powyższa jednostka – zdaniem pełnomocnika organu - wprost wskazuje na możliwość wydzielenia funkcji mieszkaniowej jako uzupełniającej.
Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez skarżącego kwestii związanej z rzekomym pogorszeniem warunków zamieszkania pełnomocnik organu wskazała, że ul. [...] jest drogą gminną, a nie drogą osiedlową, która spełnia wymogi określone w przepisach branżowych dla drogi gminnej. Skarżący zdaje się również nie dostrzegać okoliczności, iż do ul. [...] zaprojektowany został zjazd przede wszystkim z drogi technicznej i pożarowej, a oczywistą kwestią jest to, że takie drogi posiadają mniejsze obciążenie. A zatem – w ocenie organu - nie można uznać, by dostęp do drogi publicznej pozostał w istotny sposób pogorszony wskutek powstania planowanej inwestycji.
W zakresie usunięcia zadrzewień pełnomocnik organu wyjaśniła, że okoliczność ta była weryfikowana przez organy ochrony przyrody i w tym zakresie została wydana prawomocna i ostateczna decyzja administracyjna z dnia 7 listopada 2022 r., dlatego w tym zakresie nie sposób podważać ustaleń poczynionych przez organy opiniujące wniosek o wydanie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji, jako ostatecznych i wywołujących skutki prawne.
W zakresie powołanego zarzutu dotyczącego braku analizy dokonanej przez organ, pełnomocnik wskazała, że już sam skarżący powołuje się na dokonaną ocenę przez organ w uzasadnieniu uchwały, dlatego nie sposób odnieść się do tak przedstawionego zarzutu o braku jakiejkolwiek analizy umiejscowienia planowanej inwestycji. Zdaniem pełnomocnik organu, w powyższym aspekcie analiza została dokonana kompleksowo w oparciu o wszelkie uwarunkowania wynikające ze Studium, stąd organ zajął stanowisko jak w zaskarżonej uchwale.
W ocenie pełnomocnik organu, argumenty powołane przez skarżącego stanowią wyłącznie polemikę z przeprowadzoną analizą i stanowiskiem organu w niniejszej sprawie, lecz nie są oparta o prawidłową analizę warunków wskazanych w treści Studium uwarunkowań.
Niezależnie jednak od powyższego, w zakresie podnoszonego argumentu pominięcia historii tego miejsca, pełnomocnik organu podniosła, że inwestor w swoim wniosku odnosi się właśnie do historii tego miejsca, gdzie wskazuje, że planowane przedsięwzięcie zachowuje również "duch miejsca" - pamięć o poprzednim przeznaczeniu działki, elewacja frontowa części usługowej budynku E (od ul. [...]) będzie miała formę elewacji frontowej istniejącego budynku szpitala". W tym aspekcie organ dodatkowo nałożył na inwestora zachowanie historycznego charakteru tego miejsca poprzez zrekonstruowanie elewacji frontowej uwzględnieniem jej architektonicznych i historycznych cech charakterystycznych.
Pismem z dnia 15 lipca 2023 r. skarżący wskazał na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. skarżący wskazał, że wbrew temu, co podnosi pełnomocnik organu, z ulicy [...] zaprojektowano łącznie trzy zjazdy: dwa zjazdy do garaży podziemnych oraz jeden zjazd z drogi technicznej i pożarowej (pełnomocnik wspomniał tylko o jednym). W projektowanym założeniu budowlanym wszystkie drogi wyjazdowe, a więc na ul. [...], ul. [...], jak i ul. [...] są opisane jako drogi pożarowe. Co więcej są one ze sobą wszystkie połączone i na te drogi zaprojektowane są wyjazdy z garaży podziemnych z budynków A, B i E. Z projektu nie wynika, aby uniemożliwiono w jakikolwiek sposób wyjeżdżanie mieszkańcom tych bloków na ul, [...], choć wyjazd na ul. [...] jest niewątpliwie bliższy. Zdaniem skarżącego, nie można uznać, że fakt, iż w tym przypadku wyjazd na ul. [...] będzie wyjazdem z drogi pożarowej i technicznej będzie automatycznie przekładał się na jej mniejsze obciążenie ruchem. Poza tym należy wskazać, że drogą techniczną/pożarową poruszać się będą np. pojazdy o dużych gabarytach wywożące odpady. Pojęcie drogi osiedlowej użyłem w rozumieniu potocznym. Ulica [...] jest wąską ulicą, na której z trudem mijają się dwa samochody.
Skarżący również wniósł o włączenie do materiału dowodowego filmu w celu zobrazowania sytuacji, jaka powstanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 z późn. zm.) - zwanej dalej: ustawą mieszkaniową.
Na podstawie przepisu art. 16 w zw. z art. 15 ustawy mieszkaniowej do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza przepis art. 15 ustawy mieszkaniowej, który jednoznacznie określa, że skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje na podstawie art. 101 u.s.g. Podmiotem uprawnionym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały jest zatem każdy, kto ma w tym interes prawny.
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2023 r., III SA/Kr 202/23, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).
Skarżący wykazał swój interes prawny podając, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Pabianicach przy ul. [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, znajdującej się w nich kopii mapy zasadniczej, na której oznaczono obszar oddziaływania (załącznik nr 1.2 – Granica terenu objętego wnioskiem) nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Wątpliwości Sądu nie wzbudziła również terminowość skargi. Skarżący wniósł skargę z zachowaniem 30-dniowego terminu wskazanego w art. 15 ustawy mieszkaniowej, liczonego od dnia opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego tj. od dnia 16 maja 2023 r.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy mieszkaniowej w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku (ust. 4). Podjęcie przez radę gminy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, musi być poprzedzone odpowiednią procedurą przeprowadzoną przez wójta, w ramach której weryfikowane są przesłanki dopuszczalności podjęcia tego rodzaju uchwały. Określony w ustawie mieszkaniowej sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości przedstawiają informacje o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przed podjęciem uchwały przez radę gminy dochowane zostały wymogi odnośnie procedury, w szczególności zapewniono uzyskanie wszelkich wymaganych prawem uzgodnień. W związku z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy mieszkaniowej, Sąd wskazuje, że w punkcie 12 pisma z dnia 9 lutego 2023 r. inwestor zawarł wymagane w tym przepisie wskazanie. W konsekwencji ten zarzut skargi należało uznać za nieuzasadniony.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast wypełnienie wymogu z art. 5 ust. 3 ustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego".
Pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy mieszkaniowej musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., II OSK 1165/21). Studium to akt będący formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jako taki jest nie tylko aktem mającym określać lokalną politykę przestrzenną, ale także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 3275/17).
Należy w tym miejscu również zaznaczyć, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego rozwiązanie zastosowane w art. 5 ust. 3 ustawy mieszkaniowej ma charakter zupełnie wyjątkowy. Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione okolicznościami konkretnej sprawy. Stanowi bowiem odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest na terenie danej gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Autonomia gminy w zakresie władztwa planistycznego jest zachowana, gdyż to nadal rada gminy jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Wymagane jest jednak wykazanie, że zastosowanie tego trybu jest niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy mieszkaniowej). Ten wyjątkowy charakter omawianego przepisu nie może pozostać bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Ze względu na ogólny charakter Studium, jako aktu nie mającego charakteru normy prawa, ocena niesprzeczności ze studium uchwały lokalizacyjnej nie może polegać na nadaniu studium tożsamego charakteru jaki ma plan – jako precyzyjnej normy prawa, ustalającej ściśle określone parametry zabudowy. Dostrzec należy różnicę istniejącą pomiędzy pojęciami “zgodności" oraz “niesprzeczności". Normy są sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków, czyli działań podmiotów uprawnionych lub zobowiązanych. A contrario – jeżeli skutki uregulowań można ze sobą pogodzić, to spełniają one kryterium "niesprzeczności". Zgodność oznacza coś więcej, mianowicie zakłada spójność rozpatrywanych norm. Możliwość stwierdzenia braku sprzeczności zależeć będzie zatem również od sposobu sformułowania oraz stopnia konkretności ustaleń studium. W związku z tym podkreślenia wymaga, że studium stanowi akt polityki przestrzennej adresowany do gminy, nie zaś do pojedynczego inwestora. Ta cecha bezpośrednio wpływa na sposób formułowania ustaleń studium, w tym na stopień ich konkretności, które to ustalenia w większości nie spełniają wymagań adresowanych do przepisów prawa. Studium jest wyrazem przyjęcia pewnej wizji rozwoju przestrzennego dla całego objętego nim obszaru, zawiera zatem jedynie wskazówki mające zapewnić, że wydawane akty planistyczne będą realizowały pewien ład przestrzenny oraz harmonijny i zrównoważony rozwój a także zaspokajały potrzeby mieszkańców. Określa wymogi jakie stawiane są tym aktom dotyczące podstawowych założeń i kierunków. Przy ocenie sprzeczności bądź niesprzeczności inwestycji ze studium należy mieć zatem na względzie, że jest to dokument wyznaczający ramy i ogólne wskazania wymagające uszczegółowienia na późniejszym etapie. Rację ma przy tym skarżący w niniejszej sprawie, że ocena niesprzeczności planowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium powinna dotyczyć całego studium będącego dokumentem wieloaspektowym i nie może być zawężona tylko do funkcji terenu określonej na rysunku i przypisanej jej definicji w części tekstowej.
Sąd zważył, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja, zgodnie ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianic przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach nr XXVII/316/12 z 20.06.2012 r., funkcja dominująca została oznaczona literą "U", co oznacza tereny usługowe, obejmujące obiekty i zespoły obiektów wymagające wydzielonych terenów. Funkcję mieszkaniową uznaje się za uzupełniającą pod warunkiem, że prowadzona działalność nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki zamieszkania. Studium przewiduje, że przedstawione na rysunku wiodące przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą a nie wyłączną i może być uzupełnione innymi funkcjami, które nie mogą być jednak przeciwstawne funkcji wiodącej.
Sąd wziął pod uwagę również to, że teren inwestycji znajduje się w zespole oznaczonym literą J, który stanowi jednostkę mieszkaniową o ukształtowanej strukturze przestrzennej stanowiącą bezpośrednie sąsiedztwo obszaru śródmiejskiego i główną koncentrację zamieszkania. Przewidywane działania obejmują możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy z zachowaniem wykształconego już charakteru oraz doposażenie w zakresie programu usługowego i przestrzeni publicznych. Należało także zważyć postanowienia zawarte na stronie 77 Studium, zgodnie z którymi dla terenów o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji obiektów związanych z działalnością usługową – U, UC, UH ustala się możliwość zachowania bądź budowy, rozbudowy, przebudowy, modernizacji istniejącej zabudowy, ze zmianą profilu dotychczasowej działalności, z jednoczesnym zachowaniem standardów w zakresie ochrony środowiska, prawidłowej obsługi komunikacyjnej i parkingowej, z możliwością lokalizowania funkcji mieszkaniowej jako uzupełniającej. Właściwe relacje obu funkcji mają zostać uściślone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w studium wyraźnie stwierdza się, że sytuowanie zabudowy mieszkaniowej dla tych terenów jest możliwe jako uzupełniającego przeznaczenia. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że dla terenu przedmiotowej inwestycji studium przewiduje dwie funkcje: usługową oraz mieszkaniową. Jest to oczywiste i nie kwestionowane przez skarżącego. Nie jest również sporne, że zgodnie z postanowieniami studium wiodąca ma być funkcja usługowa. Należy przy tym zwrócić uwagę, że o ile postanowienia studium niejako otwierają drogę dla ustalania relacji tych dwóch funkcji w kolejnych aktach planistycznych gminy, to stawiają wyraźny warunek zachowania funkcji usługowej jako wiodącej zaś mieszkaniowej jako uzupełniającej. Świadczą o tym te postanowienia studium, zgodnie z którymi relacje zabudowy mieszkaniowej i wiodącej usługowej zostaną uściślone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z możliwością lokalizowania zabudowy usługowej jako uzupełniającej. Rada gminy wykonując swoje władztwo planistyczne dokonuje aktów niesprzecznych ze studium, o ile realizują one przyjętą w studium koncepcję rozwoju zagospodarowania danego obszaru, w szczególności o ile nie stoją tej koncepcji na przeszkodzie.
W niniejszej sprawie rada gminy podjęła uchwałę, w myśl której realizowania będzie na tym terenie zarówno funkcja mieszkaniowa jak i usługowa. Nie jest przy tym sporne, że charakter wiodący ma zabudowa mieszkaniowa, zaś funkcja usługowa stanowi jej uzupełnienie. Jak wynika z treści uchwały lokalizacyjnej maksymalna powierzchnia użytkowa lokali usługowych nie przekroczy 20% powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych. Wobec takiej proporcji nie może by wątpliwości co do tego, że charakter podstawowy ma funkcja mieszkaniowa. Okoliczność ta nie jest sporna, co potwierdza stanowisko zarówno strony skarżącej, organu jak i inwestora. Jeżeli zatem wzajemne relacje powierzchni budynków przeznaczonych na każdą z tych funkcji wskazują na dominujący charakter zabudowy mieszkaniowej, to w myśl przedstawionych powyżej założeń zawartych w Studium nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, że taka inwestycja jest ze Studium niesprzeczna. Nie da się jej pogodzić z kierunkiem wyznaczonym przez Studium, wobec którego stoi w wyraźnej opozycji. Przesądza o tym nie tylko przyporządkowanie do terenu inwestycji funkcji oznaczonej jako "U", ale również przywołane powyżej postanowienia studium dopuszczające sytuowanie zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze wyłącznie jako funkcji uzupełniającej. Do takich samych wniosków prowadzi analiza definicji zespołu "J", do którego należy obszar inwestycji. Jest to jednostka mieszkaniowa stanowiąca główną koncentrację zamieszkania. W ocenie Sądu umiejscowienie w takiej jednostce, zdominowanej przez zabudowę mieszkaniową, terenu przeznaczonego na usługi, wskazuje na konieczność zapewnienia realizacji tej funkcji na potrzeby mieszkańców. Świadczy o tym dodatkowo zapis w definicji tej jednostki, zgodnie z którym przewidywane działania obejmują co do zasady zachowanie dotychczasowego charakteru, natomiast doposażenie zabudowy ma odbywać się w zakresie programu usługowego i przestrzeni publicznych. Wobec takich postanowień Studium sytuowanie kolejnej zabudowy mieszkaniowej z uzupełniająca usługową na terenie o dotychczasowej zabudowie usługowej i przeznaczonym pod zabudowę usługową jako wiodącą, pozostaje w sprzeczności z kierunkami rozwoju analizowanego obszaru wyznaczonego przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXVII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Rady Miejskiej w Pabianicach.
Wobec powyższego należało ustalić, że uchwała nr LXIV/602/23 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Pabianicach przy ul. [...] podjęta została z naruszeniem prawa tj. art. 5 ust. 3 ustawy mieszkaniowej, przy czym naruszenie to ma charakter istotny. Zaskarżona uchwała pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności ze wskazanym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Ponadto sprzeczność z art. 5 ust. 3 skutkuje niespełnieniem warunku koniecznego do dopuszczenia co do zasady do ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
abo