II SA/Łd 613/23

II SA/Łd 613/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,  art. 28,  art. 77 par. 1, art. 80, art.  145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2, art. 149 par. 2,  art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 25 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 roku sprawy ze skargi D. R., D. R.1, J. M., K. M., F. B., A. R., K. K., M. K., A. L., D. S., U. W., M. Z., S. Z. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 kwietnia 2023 roku nr 104/2023 znak: GPB-III.7721.79.2023 KT w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 lutego 2023 roku, nr DPRG-UA-II.2018.2023; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących: D. R., D. R.1, J. M., K. M., F. B., A. R., K. K., M. K., A. L., D. S., U. W., M. Z., S. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących: D. R., D. R.1, J. M., K. M., F. B., A. R., K. K., M. K., A. L., D. S., U. W., M. Z., S. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 26 maja 2023 roku, pod poz. [...]. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 104/2023 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), powołanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 lutego 2023 r. nr DPRG-UA-II.218.2023 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-XIII.230.2022 z dnia 8 lutego 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej R. B. pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, realizowaną w sześciu etapach, na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Ł. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr DPRG-UA-XIII.230.2022 z dnia 8 lutego 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił R. B. pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Ł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 lutego 2022 r.
Następnie pismem z dnia 9 maja 2022 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną ww. decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr DPRG-UA-XIII.230.2022 na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że bez własnej winy nie brali udziału jako strony w postępowaniu, w którym została wydana powyższa decyzja. Pełnomocnik skarżących podniósł, że inwestor – R. B. oraz skarżący są współwłaścicielami działki drogowej nr [...], będącej drogą wewnętrzną, która ma stanowić drogę dojazdową do działki inwestycyjnej nr [...] i projektowanych na tej działce budynków mieszkalnych.
Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. nr DPRG-UA-II. 1271.2022 odmówił wznowienia postępowania, uznając, że nie został zachowany miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zgodnie z art.148 § 1 i § 2 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, złożonego na ww. postanowienie, Wojewoda Łódzki postanowieniem nr 92/2022 z dnia 19 września 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Następnie Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem nr DPRG-UA-II.182.2023 z dnia 1 lutego 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr DPRG-UA-XIII.230.2022 z uwagi na zachowanie miesięcznego terminu na złożenie ww. wniosku.
W dniu 2 lutego 2023 r. organ I instancji decyzją nr DPRG-UA-II.218.2023 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-XIII.230.2022 z dnia 8 lutego 2022 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawili żadnych przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uznania wnioskodawców za strony postępowania. Dodatkowo, z dokumentacji projektowej, wniosku o pozwolenie na budowę, jak i z decyzji DPRG-UA-XIII.230.2022 wynika, że roboty budowlane związane z realizacją ww. zamierzenia inwestycyjnego będą prowadzone wyłącznie na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w Ł., oraz nie wprowadzą w żaden sposób ograniczeń w zabudowie działki nr ewid. [...].
Odwołanie do powyższej decyzji złożyli D. R. i D. R.1, J. M. i K. M., F. B., A. R., K. K. i M. K., A. L., D. S., U. W. oraz M. Z. i S.r Z., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucając przy tym naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,
3) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ oględzin nieruchomości, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz przyjęciem, iż budowane zgodnie z projektem domy posiadają dostęp do drogi publicznej,
4) art. 79a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony z uwagi na niewykazanie, w ocenie organu, określonych przesłanek bez uprzedniego poinformowania o tym strony, co skutkowało odmową uchylenia ostatecznej decyzji.
Dodatkowo, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż nieruchomości, w przydatku realizacji inwestycji zgodnie z projektem, nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej.
W odwołaniu z dnia 27 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że o postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na realizację wspomnianej inwestycji skarżący nie zostali poinformowani przez organ prowadzący postępowanie. Podkreślił przy tym, że kluczową okolicznością z punktu widzenia postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, jest fakt, iż działka nr [...], która zgodnie z zamierzeniami inwestora ma być przeznaczona do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (jako dostęp do drogi publicznej), jest przedmiotem współwłasności. Ponadto, nieruchomość ta jest odgrodzona płotem od nieruchomości, na której stawiane są budynki. Nie ma zatem bezpośredniego dostępu do drogi wewnętrznej. W części, w której mają być zlokalizowane podjazdy do nowopowstałych budynków, znajdują się lampy oświetlające nieruchomość oraz żwirek dekoracyjny. Pozwolenie na budowę w obecnym kształcie nie będzie skutkowało (jak to ujął organ) "potencjalną możliwością powstania immisji", lecz zakłada:
1. demontaż wspólnego ogrodzenia oddzielającego nieruchomość, która ma służyć jako droga wewnętrzna od nieruchomości, na której mają zostać zlokalizowane budynki;
2. usunięcie - będącego przedmiotem współwłasności - żwirku dekoracyjnego i zastąpienie go kostką brukową, która będzie stanowiła podjazdy do nowowybudowanych budynków. Stanowi to zatem bezpośrednią ingerencję w prawa pozostałych współwłaścicieli, którzy wyraźnie sprzeciwiają się takiemu działaniu.
W dniu 22 marca 2023 r. wpłynęły 2 pisma pełnomocnika skarżących, stanowiące uzupełnienie ww. odwołania z załączonym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi VII Wydziału Cywilnego z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt VIII C 415/22, oraz postanowieniem z dnia 1 marca 2023 r. o nadaniu wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z ww. wyrokiem, zakazuje się pozwanemu inwestorowi – R. B. podejmowania na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Ł., oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] działań polegających na:
a) demontażu ogrodzenia odgradzającego nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], od sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej w Ł. przy ulicy [...],
b) powadzeniu na nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], prac mających na celu budowę podjazdów do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce numer [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej w Ł. przy ulic [...].
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 104/2023 Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kluczowe dla oceny decyzji organu I instancji pozostaje ustalenie, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wskazana przez pełnomocnika skarżących we wniosku z dnia 9 maja 2022 r.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji wyjaśnił, że kategoria interesu prawnego, na której oparty jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i powinna być rozważana wnikliwie z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. W toku wznowionego postępowania organ powinien zatem zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce.
Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestię ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., określającym pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 powołanej ustawy stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu, aby móc zostać uznanym za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę, planowana inwestycja musi wprowadzać, choćby potencjalne, ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiedniego.
Zdaniem organu II instancji, możliwość posiadania przymiotu strony - nawet w przypadku nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji - może być związana z przysługującym jej prawem własności, jednakże jedynie w przypadku wystąpienia w obrębie tej nieruchomości ograniczeń lub utrudnień w jej użytkowaniu, powstałych na skutek inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Jednocześnie, jak wskazał organ odwoławczy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art.28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić bowiem trzeba, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy technicznobudowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że stanowi ona obszar oddziaływania obiektu.
Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, że D. i D.1 R., J. i K. M., F. B., A. R., K. i M. K., A. i L., D. S., U. W. oraz M. i S. Z. nie zostali uznani za strony przedmiotowego postępowania. Podkreślił przy tym, że jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, sporna inwestycja polega na budowie zespołu składającego się z 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Dwukondygnacyjne budynki są niepodpiwniczone, z dachem płaskim. Strefy wejściowe oraz wjazdy do wbudowanych garaży (w części A), znajdują się od strony wschodniej - drogi wewnętrznej. Działka posiada dostęp do drogi publicznej poprzez dojazd z drogi wewnętrznej - dz. nr ewid. [...], na którą prowadzi zjazd z ul. [...] Działka inwestycyjna posiada kształt wydłużonego prostokąta i sąsiaduje bezpośrednio:
- od strony południowej z działką drogową nr ewid. [...] (ul. [...]),
- od strony zachodniej z działką budowlaną nr ewid. [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym,
- od strony północnej teren graniczny z działką rolną - nr ewid. [...],
- od strony wschodniej działka inwestycyjna sąsiaduje z drogą wewnętrzną nr ewid. [...]. Skarżący są właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z drogą wewnętrzną o nr ewid. [...], zlokalizowanymi po przeciwnej stronie planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Odwołując się do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że jeżeli z przepisów określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu, odległości te wynoszą więcej niż 4 m, w każdym z poszczególnych etapów inwestycyjnych. Inwestycja jest również zgodna z § 13 (przesłanianie), 60 (nasłonecznienie), jak i 271-273 (bezpieczeństwo pożarowe) warunków technicznych. W badanej sprawie wysokości projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynoszą maksymalnie 7,5 m, a najbliższe zabudowania mieszkalne są zlokalizowane w odległości 14,1 m, co stanowi, że działki skarżących nie mieszczą się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Nadto inwestycja nie emituje szkodliwych wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego, czy hałasu.
Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności organu administracji.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyznacza ramy dla ustalenia kręgu stron postępowania i materializuje się wtedy, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji konkretyzują się normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczają strefę ograniczeń w zabudowie z punktu widzenia projektowanego obiektu.
W ocenie organu II instancji, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest dostęp do drogi publicznej z działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Jak stanowią akta sprawy, pierwotnie inwestor był jedynym właścicielem nieruchomości (nr ewid. [...]). Następnie wskutek sprzedaży inwestycji realizowanych przy ul. [...], współudziałowcami stali się nabywcy ww. nieruchomości, a w chwili obecnej droga ta stanowi współwłasność inwestora – R. B. (29/64 udziałów) oraz skarżących. Zdaniem organu II instancji, należy mieć zatem na uwadze, iż projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, o czym stanowi wyżej wykazana współwłasność inwestora, dotycząca działki nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Ł.
W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie znaczenie ma pojęcie "oddziaływania obiektu". Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, stoją na stanowisku, że do czynienia mamy nie tylko z odziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiadujące, ale z sytuacją, której nieruchomości te de facto są częścią realizowanego przedsięwzięcia. Nieruchomość ta jest odgrodzona płotem od nieruchomości, na której stawiane są budynki. Nie ma zatem bezpośredniego dostępu do drogi wewnętrznej. W części, w której mają być zlokalizowane podjazdy do nowopowstałych budynków, znajdują się lampy oświetlające nieruchomość oraz żwirek dekoracyjny. Zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 11 stycznia 2021 r. oraz pismem inwestora z dnia 1 lutego 2022 r. planowana budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ma być realizowana wyłącznie na działce inwestycyjnej, czyli nr ewid. [...]. Ponadto, jak wyjaśnił inwestor w powyższym piśmie, nie planuje się wykonywania żadnych prac budowlanych na działce drogowej nr [...], będącej przedmiotem współwłasności.
Organ II instancji stwierdził, że głównym założeniem prowadzonego postępowania odwoławczego jest sprawdzenie i wykazanie, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wskazał przy tym, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W ocenie Wojewody Łódzkiego, projektowana inwestycja, z uwagi na zakres zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu, czy zabudowie działek należących do osób skarżących, co zostało potwierdzone powyżej.
Odnosząc się do poruszonej kwestii wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi VII Wydziału Cywilnego z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt VIII C 415/2, organ II instancji stwierdził, że dotyczy sporu cywilnoprawnego, który nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego.
Wobec poczynionych ustaleń, Wojewoda Łódzki stwierdził, że wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż projektowana inwestycja, w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w żaden sposób nie ogranicza ani zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżących, tj.: działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w Ł. ani korzystania z tych nieruchomości.
W konkluzji organ II instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, wyjaśnił, iż prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Nie istnieją przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej, tym bardziej nieruchomości nie wprowadzającej ograniczeń w zabudowie działki skarżących. Niewątpliwie każde zagospodarowanie terenu wpływa na krajobraz i w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób funkcjonujących w jej pobliżu. Jednak przyznanie statusu strony, z uwagi na odczuwany dyskomfort z powodu projektowanej inwestycji, zgodnej ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności dla nieruchomości budowlanej stałoby w sprzeczności z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przecież celowo ogranicza krąg osób będących stronami postępowania. Ochrona osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może zatem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 672/05).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli D. R., D. R.1, J. M., K. M., F. B., A. R.-S., K. K., M. K., A. L., D. S., U. W., M. Z., S. Z., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,
c) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ oględzin nieruchomości, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz przyjęciem, iż budowane zgodnie z projektem domy posiadają dostęp do drogi publicznej,
d) art. 79a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony z uwagi na niewykazanie, w ocenie organu, określonych przesłanek bez uprzedniego poinformowania o tym strony,
- co skutkowało odmową uchylenia ostatecznej decyzji;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, iż nieruchomości - w przydatku realizacji inwestycji zgodnie z projektem, nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-XIII.230.2022 i wydania decyzji odmawiającej wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał na niekonsekwencję organu, gdyż wznowił postępowanie wobec tego, iż skarżący są stroną, ale bez swej winy nie brali w nim udziału, a następnie dzień później odmówił uchylenia decyzji, uznając, że skarżący nie są stroną.
Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w toku którego wskazano dokładnie takie samo wykorzystanie drogi wewnętrznej, skarżący - jako podmioty, których nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji - zostali poinformowani o prowadzonym postępowaniu. Natomiast, w przypadku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę (zatem decyzji mogącej faktycznie oddziaływać na prawa skarżących) organ uznał, iż wykorzystanie wspólnej nieruchomości jako drogi komunikacyjnej i demontaż wspólnego ogrodzenia nie stanowi oddziaływania na prawa innych, niż R. B., współwłaścicieli.
Ponadto pełnomocnik skarżących podniósł, że działka nr [...], która zgodnie z zamierzeniami inwestora ma być przeznaczona do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (jako dostęp do drogi publicznej) jest przedmiotem współwłasności skarżących. Zdaniem pełnomocnika skarżących, powyższe przemawia zatem za uznaniem skarżących za strony postępowania. Nie może być tak, że organ administracji wydaje pozwolenie na użytkowanie nieruchomości w określony sposób (co wynika z załączonych do wniosku projektów), nie zawiadamiając o tym współwłaścicieli.
Pełnomocnik skarżących wskazał, że podstawę wszelkich twierdzeń skarżących stanowi opisane powyżej oddziaływanie na działkę (mającą stanowić drogę komunikacyjną dla nowobudowanych nieruchomości) i dodał, że obecnie współwłaściciele są uprawnieni do korzystania z całości przedmiotu współwłasności, druga - niezabudowana znajdująca się po stronie realizowanej inwestycji - strona drogi może być (i jest częstokroć) wykorzystywana jako miejsca parkingowe. Niewykluczone, iż w przyszłości powzięto by decyzję o postawieniu tam wąskich pomieszczeń gospodarczych, w których przechowywano by np. narzędzia ogrodowe (z uwagi na niewielkie powierzchnie ogrodów). Treść decyzji o pozwoleniu na budowę pozbawia pozostałych współwłaścicieli (w tym skarżących) wspomnianych uprawnień. W ocenie pełnomocnika skarżących, stanowi to naruszenie praw pozostałych współwłaścicieli i stanowi oddziaływanie w rozumieniu prawa budowlanego.
Pełnomocnik skarżących stwierdził, że na działkę [...] realizowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób zupełny, gdyż nie tylko wiąże się to z (opisanymi powyżej) ograniczeniami w ewentualnej zabudowie tej działki, ale z uwagi na demontaż istniejącego ogrodzenia, budowę podjazdów i wykorzystywanie tej działki jako połączenia z drogą publiczną mamy do czynienia z sytuacją, w której działka [...] staje się wręcz elementem nowej inwestycji, gdyż bez wykorzystywania działki będącej współwłasnością skarżących budowa w tym kształcie nie mogłaby być wcale realizowana.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w wyroku z dnia 17 lutego 2023 r. Sąd zakazał R. B. podejmowania na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Ł., oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] działań polegających na:
1. demontażu ogrodzenia odgradzającego nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] od sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej w Ł. przy ulicy [...],
2. prowadzeniu na nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] prac mających na celu budowę podjazdów do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce numer [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej w Ł. przy ulicy [...].
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących stwierdził, że wyrok zakazuje inwestorowi wykonanie prac umożliwiających dostęp do drogi publicznej budynkom, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę i został opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności, a zatem na chwilę obecną nie sposób uznać, aby inwestor R. B. był w stanie zapewnić, zgodnie z projektem, dostęp do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że w dniu 14 kwietnia 2023 r. do Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi wpłynęła informacja pełnomocnika inwestora – J. C. o złożeniu apelacji do Sądu Okręgowego w Łodzi III Wydziału Cywilnego Odwoławczego od powyższego wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi w sprawie sygn. akt VIII C 415/22 z dnia 17 lutego 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co tym samym uzasadnia ich uchylenie w całości.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 104/2023 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 lutego 2023 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-XIII.230.2022 z dnia 8 lutego 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazanego na wstępie zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, realizowaną w sześciu etapach, na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [.] w Ł.
Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej powołaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb potępowania stwarza ono możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że warunkiem uruchomienia tego trybu jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art.145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli innymi słowy - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że prowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie, czy w sprawie wystąpiła wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania, nie przesądza jeszcze, wbrew zarzutom skargi, że dana przesłanka wystąpiła w sprawie. Dopiero bowiem dokonane w toku wznowionego postępowania pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia owej przesłanki wznowienia, przesądzają o jej istnieniu w sprawie.
Jednocześnie podkreślić należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 940/15 – Lex nr 2117249, Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/14 – Lex nr 1655246, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r., wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie skarżący podnieśli, że powinni być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczy ich interesu prawnego i ma wpływ na przysługujące im prawa, w tym prawo własności, którego źródłem są przepisy kodeksu cywilnego dotyczące treści prawa własności. W szczególności są oni współwłaścicielami działki drogowej nr [...], która - w ich ocenie - znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nawet więcej jest nieruchomością, na której de facto realizowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Obszar oddziaływania spornej inwestycji przekracza obszar działki inwestycyjnej nr [...], bowiem ww. działka nr [...] ma stanowić drogę dojazdową do wskazanej działki inwestycyjnej i projektowanych na tej działce budynków mieszkalnych.
Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawców terminu z art. 148 § 2 k.p.a., wskazanym w zaskarżonej decyzji postanowieniem wznowił postępowanie i skoncentrował się na zbadaniu, czy wnioskodawcy bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą ww. pozwolenia na budowę.
W tym miejscu należy wskazać, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2148/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1622/15, CBOSA).
Jednocześnie zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. W świetle art.28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to zatem, że określając krąg stron postępowania należy ustalić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/19, CBOSA).
W rozważanym aspekcie należy także zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy realizowanego na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane jest zasadniczo uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi on zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek ten należy uznać za spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), co może wyrażać się w dostępie bezpośrednim, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośrednim przez inne nieruchomości, na których została ustanowiona służebność drogowa. Ustanowienie tejże służebności prowadzi do zobowiązania właściciela nieruchomości obciążonej do znoszenia przejazdów po niej oraz niewykonywania swoich uprawnień wobec wskazanej nieruchomości w sposób, który utrudniałby czynności osób uprawnionych, co w konkretnych okolicznościach może istotnie zmieniać zagospodarowanie terenu nieruchomości, z jakiej korzystają właściciele nieruchomości władnącej. Niewątpliwie sposób wykonywania służebności drogowej kształtowany jest zawsze konkretnymi potrzebami nieruchomości władnącej. Powyższe nakazuje przyjąć, że prawo własności nieruchomości, przez którą ustanowiono dojazd do innej nieruchomości, może doznawać w określonych warunkach rozpatrywanej przez organ sprawy ograniczeń w jej zagospodarowaniu, które można traktować jako równoważne znajdowaniu się terenu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 63/17, a także wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1545/21, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela ten pogląd.
Analiza akt sprawy z perspektywy powyższych regulacji dowodzi, że organy błędnie uznały, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] pełniąca funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej [...] znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a co za tym idzie, skarżącym jako współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. dotyczącym ww. pozwolenia na budowę.
Nie sposób przy tym odmówić racji pełnomocnikowi skarżących, że wskazana działka nr [...] w istocie staje się nieruchomością, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Wszakże działka ta, jak wynika z akt, ma być wykorzystywana w ramach komunikacji z drogą publiczną dla mających powstać budynków (podjazdy). Tymczasem inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Nie uzyskał bowiem zgody pozostałych współwłaścicieli na użytkowanie tej działki jako drogi, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze.
Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że skarżący nie posiadają legitymacji strony w przedmiotowej sprawie. Brak poczynienia prawidłowych ustaleń w tej kwestii w konsekwencji doprowadził do arbitralnego uznania, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2022r., a co za tym idzie, że w sprawie nie wystąpiła wskazana przez skarżących przesłanka wznowieniowa, co w rezultacie skutkowało odmową uchylenia ww. decyzji z dnia 8 lutego 2022 r. przez organ I instancji i utrzymaniem tego rozstrzygnięcia w mocy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej do Sądu decyzji nie została należycie wyjaśniona, a poczynione błędne ustalenia stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie wskazanego powyżej arbitralnego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego. Uchybienia te w dalszej kolejności skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymanie zaś tej decyzji w mocy przez organ II instancji, mimo powyższych uchybień, skutkowało naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i rozpozna złożony w sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. zgodnie z powyższą oceną prawną i wskazaniami Sądu, prawidłowo oceniając przy tym kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie podzielając stanowiska organu w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje zwrot solidarnie na rzecz skarżących wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Ponadto Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 300 zł solidarnie na rzecz skarżących (pkt 3 sentencji wyroku).
/a.tp.