II SA/Łd 600/20

II SA/Łd 600/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 360/21 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej w budynku mieszkalnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 600/20
U Z A S A D N I E N I E
Pismem z dnia 31.10.2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa A poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o tym, że w lokalu nr [...] przy ul. B 72A w Ł., właściciel A.R. dokonał samowoli budowlanej polegającej na usunięciu ściany nośnej podtrzymującej nadproże otworu okiennego i strop VIII piętra.
W dniu 14.12.2016r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny w spornym lokalu, w trakcie których ustalono między innymi, iż lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na VIII piętrze w budynku dziewięciopiętrowym w części wschodniej budynku. Właściciel wykonał w przedmiotowym lokalu roboty budowlane polegające na rozebraniu ściany zewnętrznej budynku, w skutek czego nastąpiło połączenie pokoju z balkonem. Włączono powierzchnię zabudowanego balkonu do powierzchni użytkowej budynku. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w roku 2014. Inwestor nie dokonał zgłoszenia ww. robót ani też nie uzyskał pozwolenia na budowę.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2017r. organ stopnia powiatowego zobowiązał A. R. do dostarczenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z samowolną rozbiórką ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...], w Ł. przy ul. B 72A, w terminie do 28.02.2017r.
Przy piśmie z dnia [...].02.2017r. pełnomocnik Inwestora - adw. P.K. przedłożyła żądaną ww. postanowieniem ekspertyzę techniczną. Po analizie przedłożonej dokumentacji organ stopnia powiatowego pismem z dnia 05.05.2017r. wezwał inwestora do jej uzupełnienia o: - szczegółową analizę, w tym obliczenia statyczne i ewentualne sposoby rozwiązań technicznych zgłoszonego zagrożenia budowlanego. Nadto wskazał, iż osoba wykonująca ekspertyzę techniczną powinna posiadać uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej bez ograniczeń do projektowania i kierowania robotami budowlanymi. Uzupełniona dokumentacja została przedłożona przy piśmie z dnia 29.05.2017r. Jak wynika z dostarczonej przez Inwestora "Ekspertyzy technicznej dotyczącej wyburzenia fragmentu ściany osłonowej w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. B 72A w Ł." (sporządzonej przez mgr inż. B. P. -uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w spec. konstrukcyjno - budowlanej oraz mgr inż. budownictwa lądowego P. F. - uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w spec. konstrukcyjno - budowlanej) demontaż ściany osłonowej (która nie jest elementem konstrukcyjnym) nie wpływa na bezpieczeństwo konstrukcji całego budynku. Ściana ta jest samonośna i nie podpiera żadnych elementów. Konstrukcja słupów żelbetowych ani płyty stropowej nie została naruszona. Nie zaobserwowano żadnych uszkodzeń elementów konstrukcyjnych. Bezpieczeństwo konstrukcji budynku jest zapewnione. (...) Roboty adaptacyjne prowadzone zostały w obrębie lokalu mieszkalnego nie mają wpływu na pozostałe lokale mieszkalne. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż nie ma konieczności wykonywania prac zabezpieczających.
W dniu 09.10.2017r. organ stopnia powiatowego ponownie przeprowadził oględziny w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, w trakcie których stwierdzono między innymi, że w lokalu tym usunięto fragmenty ścian po obu stronach drzwi balkonowych i połączono obudowany balkon z pokojem. Przed wykonaniem ww. robót budowlanych otwór balkonowy miał szerokość 3,60m obecnie ma 4,10m. Ponadto jak wynika z protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych oględzin, na podstawie ekspertyzy i dokonanych oględzin nie stwierdzono zagrożenia dla budynku i lokalu nr [...] i [...].
Decyzją z dnia [...].10.2017 r. Nr [...], organ I instancji umorzył w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z samowolną rozbiórką ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul. B 72A, (dz. nr ewid. [...] obr. [...]). Następnie tutejszy organ decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2017r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał między innymi, że inwestycja nie jest objęta katalogiem zwolnień enumeratywnie wyliczonych w przepisach art. 29 ustawy Prawo budowlane, a tym samym wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ stopnia powiatowego winien mieć na uwadze, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego zobowiązane są badać tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji częściowo wykonanej na cudzym gruncie poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też koniecznym będzie skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wydanie stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. Wskazano także, iż twierdzenia zawarte w przedłożonej ekspertyzie są w większości nieprecyzyjne oraz nie do końca wiadomo na jakiej podstawie autorzy dokonali takich a nie innych ustaleń, a w konsekwencji założeń do obliczeń statycznych.
Pismem z dnia 09.01.2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał A. R., w terminie 30 dni od dnia doręczenie wezwania, do uzupełnienia wskazanych braków w przedłożonej przy piśmie z dnia [...].02.2017 r. ekspertyzie technicznej i przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej A B 72A, wyrażającej zgodę na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu nr [...].
Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A pismem z dnia 12.01.2018 r. poinformował, że "Wspólnota Mieszkaniowa A ul. B 72A, nigdy nie udzielała żadnej zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach nr [...] i nr [...] przy ul. B 72A w Ł. "
Następnie pismem z dnia 14.02.2018r., organ stopnia powiatowego wezwał ponownie A. R., w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, do "przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej A B 72A, z której będzie wynikała zgoda lub jej brak na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...] przy ul. B 72A w Ł. "
W odpowiedzi na powyższe A. R. reprezentowany przez radcę prawnego U.T., pismem z dnia 08.02.2018r., na podstawie przepisu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Swój wniosek uzasadnił tym, iż "zagadnieniem wstępnym należy uznać wyrażenie zgody przez Wspólnotę nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 72A, na wykonanie przez mojego Mocodawcę robót, o których powyżej, a w przypadku jej braku, wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego taką zgodę."
Pismem z dnia 21.02.2018r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ponownie poinformował, iż "żaden organ Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. przy ul. B 72A, tj. Zarząd Wspólnoty, Zarządca Wspólnoty oraz Zebranie Wspólnoty, nigdy nie udzielali zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach nr [...] i nr [...] przy ul. B 72A w Ł. Właściciel obu lokali mieszkalnych nr [...] i [...] Pan A. R. nigdy nie zwrócił się do Zarządu i do Administracji Wspólnoty, o jakąkolwiek zgodę na wykonanie tych robót. "
Przy piśmie z dnia 08.05.2018r. A. R., reprezentowany przez radcę prawnego U.T., przedłożył oryginał "Ekspertyzy technicznej dotyczącej wyburzenia fragmentu ściany osłonowej w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. B 72A w Ł., opracowanej przez mgr inż. B. P. i mgr inż. P. F."
Następnie pismem z dnia 15.05.2018r. A. R. reprezentowany przez radcę prawnego U.T. poinformował między innymi, iż "sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania znalazła się w porządku obrad zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej A przy ul. B 72A w Ł. z dnia 25.04.2018r., ale nie podjęta została w tym zakresie żadna uchwała." Ponadto wskazał on, iż "złożona w dniu 8 maja 2018 roku w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. " Ekspertyza techniczna dotycząca "wyburzenia fragmentu ściany osłonowej w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. B 72A w Ł. sporządzona została przez mgr inż. B. P. i mgr inż. P. F., posiadających wymagane uprawnienia, potwierdzone decyzjami właściwych organów i czyni zadość wymogom określonym decyzją nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2017r. "
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2018r. organ stopnia powiatowego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul. B 72A, (dz. nr [...] obr. [...]). Natomiast decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2018r., na podstawie art. 51 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane, nakazał Panu A. R., zam. w Ł. przy ul. B 72A m. [...], doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. B 72A (dz. nr [...] obr. [...]), do stanu poprzedniego poprzez: - odtworzenie ściany zewnętrznej warstwowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, z obustronnym tynkiem, i warstwą wykończeniową, - montaż stolarki balkonowej (o wymiarze 86/250 + 172/250 + 86/250cm), -wykonanie zewnętrznych i wewnętrznych parapetów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A oraz odwołania A.R. decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2018r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stopnia wojewódzkiego wskazał, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ stopnia powiatowego winien przede wszystkim ustalić, w jaki sposób został rozpoznany wniosek z dnia 14.08.2018r. A. R. i skierowany do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w przedmiocie przygotowania i poddania pod głosowanie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie spornych robót budowlanych oraz w zależności od poczynionych ustaleń w ww. zakresie wyjaśnić kwestię kompletności przedłożonej oceny technicznej. Zwrócono również uwagę, że w sytuacji, gdy Wspólnota Mieszkaniowa A przedmiotowej zgody nie udzieliła, a Skarżący wniósłby o rozstrzygniecie tej kwestii przez Sąd powszechny, to ww. kwestia stanowiłaby przesłankę do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie przepisu art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Pismem z dnia 20.11.2018r. Wspólnota Mieszkaniowa A poinformowała, że
A. R. nie zgłaszał wniosku o przygotowanie i poddanie pod głosowanie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie spornych robót budowlanych.
Z kolei pismem z dnia 03.12.2018r. A.R., oświadczył że Wspólnota Mieszkaniowa A negatywnie rozpatrzyła jego wniosek z dnia 14.08.2018r. (załączono pismo ww. wspólnoty z dnia 17.09.2018r.), jak również poinformował że wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. z wnioskiem o ustalenie zarządcy przymusowego (sygnatura akt sprawy [...]). Wobec powyższego, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyżej wymieniony zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd.
Następnie, pismem z dnia 11.02.2019r., A. R. reprezentowany przez radcę prawnego U. T., ponownie wniósł, na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a., o zawieszenie postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych w lokalu nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. B 72A w Ł. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenie zarządcy przymusowego (sygnatura akt sprawy [...]), przez Sąd Rejonowy dla Ł.Ś. w Ł. Wnioskodawca wskazał, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A uchyla się od poddania pod głosowanie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie spornych robót budowlanych, więc koniecznym jest wystąpienie z tym samym żądaniem do zarządcy przymusowego, który zostanie wyznaczony przez sąd. Do powyższego wniosku dołączono potwierdzone za zgodność z oryginałem trzy pierwsze strony wniosku o ustalenie zarządcy przymusowego wraz z ostatnim pismem złożonym w tej sprawie.
W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...].02.2019r., którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul B 72A (dz. nr ewid. 159/3, obr. [...]), do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. B 72A.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A, reprezentowana przez M. M. i adwokata S.G., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Ww. Wspólnota zarzuciła organowi stopnia powiatowego naruszenie art. 7, 8, 77 § l, 80 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak wnikliwego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że pozostające w toku postępowanie sądowe o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości przy ul. B 72A w Ł. doprowadzi do uzyskania zgody Wspólnoty na wykonanie spornych robót.
W dniu 15.05.2019r. pełnomocnik A. R. przedłożyła dowód złożenia w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. pozwu o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej A z dnia [...].03.2019r,. w tym uchwały nr [...] w sprawie "odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej A na rozbiórkę ścian osłonowych -konstrukcyjnych budynku w lokalach nr [...] i [...], będących własnością A. R.", oraz dowód złożenia w ww. Sądzie wniosku o zabezpieczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny prac budowlanych, na okoliczność prawidłowości ich wykonania.
Następnie w dniu 16.09.2019r. pełnomocnik A. R. przedłożył, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.Ś. w Ł., [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] r., sygn. akt [...] o dopuszczeniu w trybie zabezpieczenia dowodu z pisemnej opinii biegłego z zakresu budownictwa.
Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Chodzi tutaj o zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
W analizowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawieszając, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul. B 72A (dz. nr ewid. 159/3, obr. [...]), wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, iż działania A. R. zmierzają do skorzystania z możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, a uzyskanie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej A odpowiada cechom zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie organu zażaleniowego, w przedmiotowej sprawie zaistniały wskazane na wstępie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organu I instancji wynika, że radca prawny U. T. - pełnomocnik A. R., złożyła w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. wniosek o ustalenie zarządcy przymusowego (sygnatura akt sprawy [...]). Ponadto w toku postępowania zażaleniowego wyżej wymieniona wskazała, że złożono również wniosek o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej A z dnia 29.03.2019r., w tym uchwały nr [...] w sprawie "odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej A na rozbiórkę ścian osłonowych - konstrukcyjnych budynku w lokalach nr [...] i [...], będących własnością A. R.", oraz wniosek o zabezpieczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny prac budowlanych, na okoliczność prawicowości ich wykonania. Następnie w dniu 16.09.2019r., przy piśmie z dnia 12.09.2019r., radca prawny U. T. przedłożyła kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł., [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...].06.2019r., sygn. akt [...] o dopuszczeniu w trybie zabezpieczenia dowodu z pisemnej opinii biegłego z zakresu budownictwa.
Ponadto sprawa [...] prowadzona przed Sądem Rejonowym dla Ł. Ś. w Ł., [...] Wydział Cywilny z wniosku A. R. i przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej "A" jest w toku i obecnie nie można określić terminu zakończenia postępowania.
Wskazać należy, że rozpatrzenie wniosku radcy prawnego U. T. - pełnomocnika A. R. o ustalenie zarządcy przymusowego dla nieruchomości przy ul. B 72A w Ł., stanowi zagadnienie wstępne w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego dotyczącej samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul. B 72A.
Wyjaśnić należy, że rola zarządcy przymusowego sprowadza się do zastępowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej w wykonywaniu obowiązków, a prawomocne postanowienie sądu o ustanowieniu zarządcy przymusowego pozbawia dotychczasowy zarząd jego praw. Innymi słowy w okresie wyznaczonym przez sąd zarządca przymusowy pełni funkcję zarządu. W konsekwencji oznacza to, że zarządca przymusowy nie może dokonywać czynności wychodzących poza zakres uprawnień, jakie ma zarząd wspólnoty. Co prawda czynności podejmowane przez zarząd są czynnościami samej wspólnoty, jednak to wspólnota, a nie jej zarząd jest stroną wszelkich postępowań administracyjnych oraz podmiotem praw i obowiązków administracyjnych. Zasada ta nie ulega zmianie w przypadku ustanowienia zarządcy przymusowego.
Wskazać należy, że skoro Wspólnota Mieszkaniowa "A" nie udzieliła A. R. zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu ściany osłonowej pomiędzy pokojem, a zabudowanym balkonem, demontażu stolarki balkonowej i parapetów, w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] w Ł. przy ul. B 72A, a Skarżący wniósł o rozstrzygniecie tej kwestii przez Sąd powszechny, tj. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości wspólnej położonej w Ł. przy ul. B 72A, to ww. kwestia stanowi przesłankę do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa A wniosła uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...]WINB w Ł. oraz poprzedzającego postanowienia PINB w Ł. z [...].02.2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zagadnieniem wstępnym nie jest rozpoznanie przez Sąd wniosku A. R. i o ustanowienie zarządcy przymusowego nieruchomości i oczekiwanie, że taki ewentualnie ustanowiony zarządca przymusowy udzieli A.R. zgody na wykonanie samowolnych robót budowlanych w jego lokalach mieszkalnych. Postępowanie sądowe, do którego organ przywiązuje bezzasadnie taką nadmierną wagę dotyczy rozpoznania wniosku A. R. i o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości. W treści wniosku inicjującego sprawę sądową nie ma jakiegokolwiek wskazania, że jego przedmiotem wnioskodawca A. R. chciał uczynić jakąkolwiek kwestię dotyczącą jego samowolnych robót budowlanych. Pełnomocnik A. R. i pomimo powoływania się w pismach do PINB na wniosek złożony w sądzie, kopii tego wniosku nie złożyła. W sprawie sądowej o ustanowienie zarządcy przymusowego Sąd w dniu 8.11.2018 r. oddalił wniosek wnioskodawców, stanowiących niewielką jedynie część współwłaścicieli - członków Wspólnoty o zabezpieczenie ich wniosku o ustanowienie zarządcy, a Sąd Okręgowy to postanowienie oddalające utrzymał w mocy. Sąd ocenił, że celem wnioskodawców w tej sprawie sądowej jest odsunięcie obecnego zarządu i "wprowadzenie własnych rządów" (str. 4 postanowienia [...]), a nie jakiekolwiek zagadnienie mogące zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Sąd również trafnie stwierdził (również str. 4), że zasadnym jest przyjęcie, że spór skutkujący wystąpieniem o ustanowienie zarządcy sądowego, nie jest spowodowany troską o nieruchomość, lecz konfliktem części współwłaścicieli z zarządcą, który to spór z odmiennej oceny działań wobec nieruchomości przesuwa się w kierunku konfliktu o charakterze osobistym. Innymi słowy, wnioskujący nie kwestionują zasad prawidłowej gospodarki, ile osobę zarządcy.
Bez wątpienia w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem A.R. jako inwestora samowolnie wykonanych w jego lokalach robót budowlanych było złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną w postaci ścian zewnętrznych jego lokali, na cele budowlane.
Okoliczność, że toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie zarządcy przymusowego nieruchomości wspólnej to wynik tego postępowania, które nie wiadomo kiedy ulegnie prawomocnemu zakończeniu, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie samowolnej rozbiórki ścian zewnętrznych w lokalach nr [...] i [...], nie stanowi bowiem bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie.
Wynikiem toczącego się postępowania sądowego nie będzie uzyskanie zgody dla A. R. na wykonanie już wykonanych samowolnie przez niego robót budowlanych, bo takiego wniosku w sądzie nie złożono, a więc wraz z zakończeniem postępowania sądowego nie ulegnie zmianie sytuacja braku zgody Wspólnoty na szkodzące jej samowolne działania A. R..
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli tut. Sądu stało się postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. w sprawie ustanowienia zarządy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. B 72A.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. postępowania w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. B 72A stanowi zagadnienie wstępne w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, wykonanych w 2016 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się na VIII piętrze w budynku dziewięciopiętrowym w jego części wschodniej.
W ocenie tut. Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić, aby wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że prowadzone w powyższej sprawie postępowanie zostało oparte na podstawie wynikającej z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej jako: "ustawa Prawo budowlane". Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art.32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 517/17, LEX nr 2426230). W orzecznictwie wskazuje się także, iż organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 520/19, LEX nr 3009314). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela przedstawione w tej materii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowym postępowaniu organ prowadzący postępowanie zobowiązany był ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres wykonanych robót budowlanych, a w szczególności rozbiórka ścian zewnętrznych, wymagały w związku z tym zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości na ich wykonanie. Natomiast brak takiej zgody, jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (np. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 35).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej stanowi zatem okoliczność wpisującą się w stan faktyczny sprawy i organ zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia, który takiemu ustalonemu stanowi faktycznego odpowiada.
Jak się powszechnie akcentuje w orzecznictwie, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyr. NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19, CBOSA). Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno bowiem pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie takie zagadnienie nie występowało. Organ nadzoru budowlanego dysponował bowiem materiałem dowodowym pozwalającym na przyjęcie, że wnioskodawca nie dysponuje wymaganą zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach nr [...] przy ul. B 72A w Ł. Organy nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony, z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odroczyły de facto moment rozstrzygnięcia do czasu zmiany spornej okoliczności faktycznej.
Wychodząc z powyższych przesłanek, na gruncie niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko skarżącej Wspólnoty, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy uzasadniający zawieszenie postępowania administracyjnego. Jak już wskazał tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Łd 353/20, który zapadł w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w sprawie dotyczącej lokalu nr [...], wspólnota mieszkaniowa zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532) jest reprezentowana przez zarząd. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mimo złożonego przez A.R. wniosku o ustanowienie zarządcy przymusowego Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. B 72A nadal jest legalnie reprezentowana przez Zarząd. Zatem strona tego postępowania - czyli Wspólnota - jest reprezentowana i może brać udział w postępowaniu. Niewątpliwie w przedmiotowym postępowaniu konieczne jest uzyskanie stosownej zgody przez inwestora na wykonane roboty budowlane, aczkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustanowienie zarządcy przymusowego do uzyskania takiej zgody nie prowadzi.
Jednocześnie Sąd podzielił zapatrywanie skarżącej Wspólnoty, że w treści wniosku inicjującego sprawę sądową nie ma jakiegokolwiek wskazania, że jego przedmiotem wnioskodawca A. R. chciał uczynić jakąkolwiek kwestię dotyczącą jego samowolnych robót budowlanych. Uwagę zwraca przy tym fakt, że w sprawie sądowej o ustanowienie zarządcy przymusowego Sąd w dniu 8 listopada 2018 r. oddalił wniosek wnioskodawców, stanowiących niewielką jedynie część współwłaścicieli - członków Wspólnoty o zabezpieczenie ich wniosku o ustanowienie zarządcy, a Sąd Okręgowy to postanowienie oddalające utrzymał w mocy. Sąd ocenił, jak trafnie podniosła skarżąca Wspólnota, że celem wnioskodawców w tej sprawie sądowej jest odsunięcie obecnego zarządu i "wprowadzenie własnych rządów" (str. 4 postanowienia [...]), a nie jakiekolwiek zagadnienie mogące zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ponadto Sąd stwierdził (str. 4), że zasadnym jest przyjęcie, że przedmiotowy spór, skutkujący wystąpieniem o ustanowienie zarządcy sądowego, nie jest spowodowany troską o nieruchomość, lecz konfliktem części współwłaścicieli z zarządcą, który to spór z odmiennej oceny działań wobec nieruchomości przesuwa się w kierunku konfliktu o charakterze osobistym. Innymi słowy, wnioskujący nie kwestionują zasad prawidłowej gospodarki, ile osobę zarządcy.
W tej sytuacji nie sposób odmówić racji skarżącej Wspólnocie, że wynikiem toczącego się postępowania sądowego nie będzie udzielenie zgody dla A. R. i na wykonanie już wykonanych samowolnie przez niego robót budowlanych, bo takiego wniosku w sądzie nie złożono, co skutkować będzie tym, że wraz z zakończeniem ww. postępowania sądowego nie ulegnie zmianie sytuacja braku zgody Wspólnoty na samowolne działania A. R.
W konsekwencji, w ocenie tut. Sądu należy uznać, że zakończenie postępowania przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. B 72A nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem w/w przepisu.
Abstrahując od powyższego należy również zauważyć, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa podnosi, iż nie może wyrazić zgody inwestorowi na wykonane samowolnie przez niego prace rozbiórkowe, albowiem nie ma pewności, że samowolnie wykonane roboty nie zagrażają nieruchomości wspólnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Wspólnoty podjętej w sprawie odmowy wyrażenia takiej zgody z dnia 29 marca 2019 r., nr [...] (opatrzonej napisem "Projekt"), załączonej do pisma Wspólnoty z dnia 1 kwietnia 2019 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł., w której jako przyczynę odmowy wskazano zagrożenie wystąpienia destrukcji budynku i zagrożenie katastrofą budowlaną, co w ocenie Wspólnoty narusza interes wszystkich Członków Wspólnoty Mieszkaniowej "A".
W tym miejscu wskazać warto, że pełnomocnik A. R. złożył w dniu 6 sierpnia 2020 r. do PINB w Ł. pismo, w którym wskazano, że "przed Sądem Okręgowym w Ł. [...] Wydział Cywilny prowadzone jest postępowanie w sprawie sygn. akt [...] o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej A, w tym uchylenie w całości uchwały nr [...] z dnia 29 marca 2019 roku w sprawie odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej "A" na rozbiórkę ścian osłonowych-konstrukcyjnych budynku w lokalach nr [...] i [...], będących własnością A. R. (...). Na dowód powyższego załączam protokół z rozprawy z dnia 17 lipca 2020 r.".
Analiza treści protokołu wskazuje, że przed Sądem Okręgowym toczy się sprawa z powództwa K.O., A. W., E.S., S. W., A. R. i I. B. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej "A" o uchylenie uchwał, jednak nie sposób stwierdzić, o jakie uchwały chodzi, zwłaszcza w kontekście tego, że uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozbiórkę ścian datowane są na dzień 29 marca 2019 r., podczas gdy sygnatura akt sądowych wskazuje, że powództwo zostało wniesione w roku 2018.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składają się na nie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (punkt 2 wyroku).
Końcowo, wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
dc