II SA/Łd 575/05

II SA/Łd 575/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj
Ewa Markiewicz /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 19 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi S. P. i C. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. -
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000r.,poz. 1126 ze zm.), nakazał S. i C. P. opracowanie inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych wykonanych przy przebudowie budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr 254, położonej w W. przy ul. A 3, przedłożenie jej w Inspektoracie wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą wyżej wymienionych robót oraz projektem robót uwzględniającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 30 czerwca 2001 r.
W jej uzasadnieniu wskazano, że w wyniku postępowania wszczętego na wniosek M. P., w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 254, położonej w W. przy ul. A 3, stwierdzono wykonanie przebudowy budynku gospodarczego, znajdującego się na tejże działce, polegające na uzupełnieniu ścian zewnętrznych, po uprzedniej częściowej ich rozbiórce, założeniu stropu żelbetowego na belkach stalowych wraz z ociepleniem, wykonaniu tynków wewnętrznych i zewnętrznych, miejscowym uzupełnieniu posadzki i osadzeniu bramy wjazdowej. Powyższe roboty budowlane zostały rozpoczęte przez S. P. i C. P. we wrześniu 2000 r., z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane, tj. bez pozwolenia na budowę, a ponieważ realizacja przebudowanej części powyższego obiektu budowlanego podjęta została po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego nie mógł orzec na podstawie art. 48 Prawa budowlanego o jej rozbiórce. W takim wypadku w stosunku do wykonanych robót budowlanych należało, zdaniem organu, nałożyć obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia zrealizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem.
Na skutek odwołania M. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. Nr 9 z 1980r.,poz. 26 z późn.zm."), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., wydając zaskarżoną decyzję dokonał niewłaściwej oceny stanu formalnoprawnego sprawy, jak również nie rozpatrzył, zgodnie z art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie bowiem, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm."), nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Rozstrzygnięcie powyższe zaskarżone zostało skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi przez S. i C. P.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), nakazał S. i C. P. rozebrać budynek garażu, zrealizowany na działce nr 254, położonej w W., przy ul. A 3 w dobudowie do budynku gospodarczego w granicy nieruchomości z działką nr 253, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W motywach orzeczenia organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że S. i C. P. wykonali roboty budowlane, polegające na postawieniu w miejscu dawnej drewnianej komórki budynku, z powiększeniem powierzchni zabudowy, a uwzględniając zamontowanie wrót garażowych – z przeznaczeniem na garaż. Przedmiotowe roboty wykonano, w ocenie organu, z naruszeniem art.28 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie remontu zawalającej się szopy, dokonane przez S. P., nie można uznać na skuteczne, bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż zostało ono dokonane w dniu 14.września 2000r., tj. po rozpoczęciu robót. Uwzględniając powyższe okoliczności, zdaniem organu nadzoru budowlanego, konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i nałożenie go na inwestorów.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli S. i C. P., uznając je za niesłuszne i moralnie krzywdzące. Podnieśli, iż zgłoszenie remontu dokonali w dniu 11.sierpnia 2000r. w Starostwie Powiatowym w W. Nie wznosili nowego budynku, konserwując jedynie i naprawiając istniejący. Ściana zewnętrzna komórki została zniszczona "na skutek zalewiska z niezabezpieczonych rynien ściekowych domu", zagrzybienia, opadów atmosferycznych. Wskazali, iż remontowi podlegała jedynie jedna ściana i dach. Po przeprowadzeniu kontroli budowy w miesiącu wrześniu 2000r, nie otrzymali żadnego nakazu wstrzymania jej prowadzenia.
Podnieśli nadto, iż garaż "z prawdziwego zdarzenia" mają w innym budynku, zaś szopa służy im do celów gospodarczych. Podkreślili, że dokonując remontu szopy czynili to w ramach zgłoszenia, którego dokonali w sierpniu 2000r., zaś rozbieżność dat, podnoszona przez urząd jest dla nich zagadką.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 z późn.zm.) w związku z art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89 z 1994r., poz.414 ze zm."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podniósł iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., wydając zaskarżoną decyzję, dokonał właściwej oceny stanu formalnoprawnego sprawy. W omawianym przypadku bowiem, inwestorzy, tj. S. i C. P., rozpoczęli roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego-garażu, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, albowiem jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organu II instancji, zgłoszenie przez S. P. remontu zawalającej się szopy z dnia 11.08.2000 r., złożone zostało w Starostwie Powiatowym w W. w dniu 14.09.2000 r. a nie jak podaje zainteresowana w dniu 11.08.2000 r. Zostało więc dokonane po rozpoczęciu robót budowlanych, co więcej dotyczyło innego obiektu i innego zakresu robót.
W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994 r. Prawo budowlane, o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, gdyż budowa spornego budynku gospodarczego - garażu stanowi przykład ewidentnej samowoli budowlanej.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli S. i C. P., powtarzając argumentację zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu, wnieśli dodatkowo o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, sprawy z ich skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 11.grudnia 2001r. zwieszono postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi sprawy o sygn. akt II SA/Łd 1269/01
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10.lutego 2004r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1269/01 oddalono skargę S. i C. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w ocenie Sądu, organ II instancji słusznie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., dopatrując się szeregu wad decyzji organu I instancji, w tym w zakresie wymogów z art. 77 k.p.a., a w szczególności niewyjaśnienia przez organ I instancji szeregu okoliczności faktycznych,
wymienionych w zaskarżonej decyzji a wymagających uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16.czerwca 2005r., podjęto zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.
W piśmie przygotowawczym z dnia 27.lipca 2005r. S. i C. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na zmianę ustawy Prawo budowlane. Wskazali w uzasadnieniu, iż obecnie na "prace remontowe przy tej istniejącej od 1947r. komórce do celów gospodarczych nie jest wymagane zezwolenie na budowę (...)". Ponownie podnieśli, iż zgłoszenia remontu dokonali w dniu 11.sierpnia 2000r., zaś do robót budowlanych przystąpili dopiero po upływie 30 dni od daty zgłoszenia. Wskazali też, iż sporny obiekt nie jest garażem a jedynie komórką o charakterze gospodarczym.
Uczestnik postępowania M. P. w piśmie z dnia 14.października 2005r. wskazał natomiast, iż wzniesiony przez skarżących obiekt nie jest komórką lecz garażem, który małżonkowie S. i C. P. wnieśli od podstaw w miejscu poprzednio istniejącej komórki drewnianej, w całości rozebranej. Ma on dużo większe wymiary i jest wybudowany na fundamencie. Od dnia wybudowania w obiekcie tym stoi samochód skarżących. W konkluzji uznał orzeczony nakaz rozbiórki za trafny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny, określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jeżeli zaś jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, przewidziane ustawą środki stosuje się w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.)
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż ocena legalności aktu administracyjnego, zaskarżonego do sądu administracyjnego, dokonywana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie jego wydania przez organ administracji. W tym znaczeniu zatem, miarodajna pozostaje data 31.sierpnia 2001r., bowiem tego dnia wydana została ostateczna decyzja administracyjna, będąca przedmiotem zaskarżenia. Wszelkie zmiany stanu prawnego, dokonane po tej dacie, pozostają bez wpływu na ocenę jej zgodności z prawem. Wniosek skarżących o "uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania", z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), nie mógł zatem zostać uwzględniony.
Przechodząc natomiast do rozważań, dotyczących prawidłowości (zgodności z prawem) zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnieść należy, iż przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał generalny obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wyjątki od powyższej zasady określone zostały w art.art. 29 i 30 tejże ustawy. Ustawowa definicja robót budowlanych, zawarta w art. 3 pkt 7 ustawy, wskazywała natomiast, iż pojęcie to dotyczy zarówno budowy, jak i prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Wyłączenie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczyło natomiast m.in. remontu istniejących obiektów budowlanych, tj. wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8), z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmował on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływał na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast (art.29 ust.2 pkt 1). Dla tego typu robót budowlanych wymagane było natomiast dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy).
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżących nie mieścił się w pojęciu remontu w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Analiza zdjęć załączonych do akt sprawy tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym przez skarżących i uczestnika postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż faktycznie chodzi o wzniesienie nowego obiektu w miejscu poprzednio istniejącej drewnianej szopy. Nie sposób bowiem przyjąć, iż znajdujący się na zdjęciu na karcie 25 akt sprawy II SA/Łd 1269/01 drewniany obiekt jest tym samym, który uwidoczniony jest na fotografii na karcie 48 akt sprawy niniejszej. Murowany, znacznie większy budynek w niczym nie przypomina szopy, rzekomo poddanej "remontowi" przez skarżących. Ponadto protokół oględzin z dnia 21.września 2000r. wskazuje, iż we wspomnianej dacie szopa faktycznie została już rozebrana, zaś prowadzone roboty budowlane zmierzały do realizacji nowego obiektu ("Na dzień kontroli zostały zrealizowane częściowo fundamenty pod w/w budynek").
Co się zaś tyczy zgłoszenia remontu, dokonanego przez skarżącą, podnieść należy po pierwsze, iż wątpliwości budzi wskazywana przezeń data jego dokonania (11.sierpnia 2000r.). Już pobieżna analiza pieczęci potwierdzenia złożenia pisma wskazuje na jej przerabianie, w części dotyczącej daty wpływu do Starostwa Powiatowego w W. (oryginał na karcie 15 akt organu I instancji). Biorąc zaś pod uwagę kserokopię książki dziennika podawczego, nadesłaną przez tenże organ (k.34 akt organu I instancji) wątpliwości te wydają się więcej niż uzasadnione.
Po wtóre: zakres robót wykonanych faktycznie przez skarżących przekracza rozmiarami w sposób zasadniczy stan opisany w zgłoszeniu. Wzniesienie obiektu od podstaw (fundamentów) to wszakże znacznie więcej niż tynkowanie, wymiana pokrycia dachowego, uzupełnienie ubytków w ścianie i wymiana stolarki.
Niezależnie od tego wskazać należy, iż skarżący przystąpili do robót rozbiórkowych najpóźniej w dniu 21.sierpnia 2000r. W tej dacie bowiem wszczęte zostało w organie nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne na wniosek M. P. Ze złożonego przezeń w tym dniu pisma wynika natomiast, iż roboty rozbiórkowe przy szopie zostały już rozpoczęte. Oznacza to, że nawet przy przyjęciu, iż rzekome zgłoszenie remontu dokonane zostało w dniu 11.sierpnia 2000r., skarżący przystąpili do robót budowlanych przed upływem 30.dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując, S. i C. małżonkowie P. wykonali opisane wyżej roboty budowlane, nie legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego obligowane były do nałożenia nań obowiązku rozbiórki wzniesionego obiektu, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Kwestia przeznaczenia obiektu pozostaje natomiast bez wpływy na treść rozstrzygnięcia, bowiem niezależnie od tego czy jest to obiekt gospodarczy, który okazjonalnie jedynie pełni funkcję garażu (patrz k. 28 akt organu I instancji), czy też wzniesiony został wyłącznie w celu garażowania w nim pojazdu, nie ulega wątpliwości, iż został wybudowany samowolnie. Jedynie ta okoliczność determinuje natomiast treść orzeczenia.
Osobną kwestią pozostaje zaś brak właściwej reakcji organu I instancji, po przeprowadzonych w dniu 12.września 2000r. oględzinach i stwierdzeniu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ewidentne zaniechanie organu w tej materii i niewydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie może wszakże prowadzić do ich legalizacji.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.