Pełny tekst orzeczenia II SA/Łd 537/21

II SA/Łd 537/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 roku sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr SKO.4150.125.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 marca 2021 roku nr DPRG-UA-VII.494.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr SKO.4150.125.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VII.494.2021 z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją 2021 z dnia 19 marca 2021 r. nr DPRG-UA-VII.494. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku Ł.S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, usługami (w tym handel o pow. sprzedaży do 500 m2) oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł, przy ul. [...] w Ł.,, na fragmentach działek nr [...], [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...].
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł, - właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. W ocenie strony wydana decyzja narusza prawa osób trzecich w związku z możliwością przesłaniania przez planowany budynek istniejących i projektowanych obiektów na działkach sąsiednich nr [...], [...] i [...], a także możliwością zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego tych obiektów. Naruszenie praw osób trzecich ma zdaniem strony miejsce także poprzez możliwą reorganizację układu komunikacji publicznej tj. przesunięcie przystanku tramwajowego, co z kolei wpłynie negatywnie na prowadzoną przez stronę diagnostykę medyczną przy użyciu rezonansu magnetycznego (wpływ na pole magnetyczne) oraz utrudni dostęp do kliniki ortopedycznej osobom z dysfunkcjami ruchu. Ponadto w ocenie strony, przesunięcie przystanku w znaczący sposób zuboży walory estetyczne i widokowe obiektu zabytkowego na rogu ul. [...] i [...] (willa [...]). Strona kwestionuje też ustalone zaskarżoną decyzją parametry: a) linię zabudowy, która to linia w ocenie strony powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...]; b) wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, którego wielkość maksymalna zdaniem strony, nie powinna przekraczać 0,4; c) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która nie powinna być wyższa niż 15m, bez możliwości zwiększenia wysokości o dodatkowe 4m pod warunkiem wycofania ściany nadbudowywanej kondygnacji o minimum 1,5m względem lica elewacji frontowej.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr SKO.4150.125.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że sporządzona do sprawy analiza urbanistyczna jest prawidłowa, została bowiem przeprowadzona w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół terenu inwestycji, w pasie stanowiącym trzykrotność frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] (3x30m=90m). Analizę przeprowadzono pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji dokonał właściwej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", bowiem analizą urbanistyczną objęto wszystkie nieruchomości, które w całości lub w części znalazły się w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Cechy istniejącej na tych nieruchomościach zabudowy, stanowiły podstawę do określenia parametrów dla planowanej inwestycji.
Dalej organ zaznaczył, że jak wskazuje część opisowa analizy, a w szczególności tabela zawierająca dane na temat funkcji i parametrów zlokalizowanej w obszarze analizowanym zabudowy, istniejące tam obiekty to obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej i magazynowej. Nie ma zatem wątpliwości, iż planowana inwestycja, realizująca funkcję mieszkaniową wielorodzinną, stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizy zabudowy. Jeżeli chodzi natomiast o cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, to wyniki analizy wskazują, iż kształtują się one następująco:
- wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,10 do 0,96, średnio 0,46, przy czym dla zabudowy o tej samej funkcji, co wnioskowana wynosi on od 0,24 do 0,62;
-szerokość elewacji frontowej wynosi od 8m do 79m, średnio 29,4m, przy czym dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej przedział ten wynosi od 16m do 79m;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizy wynosi od 3,5m do 33m, średnio 14m, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kształtuje się w przedziale od 5m do 33m;
- dachy budynków w obszarze analizowanym to dachy jedno, dwu i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 1/5° do 45°, wysokości głównej kalenicy od 4m do 33m (dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 12,5m do 33m), kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do frontu działki.
W oparciu o przedstawiony sposób zagospodarowania w obszarze analizowanym ustalono dla planowanej inwestycji następujące wymagania:
1. linia zabudowy - ustalona została jako obowiązująca, w granicy z działką drogową. Linia ta stanowi przedłużenie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...]. Jednocześnie linia ta kontynuuje przebieg linii zabudowy wykształcony na tym obszarze w XIX w., który to należy zachować jako historyczny układ tej części miasta;
2. wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (fragmentu działek nr [...] i [...]) ustalono w wielkości do 0,46 do 0,62. Minimalna ustalona wielkość odpowiada średniej wielkości wskaźnika istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, maksymalna natomiast maksymalnej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego dla zabudowy takiej jak wnioskowana czyli mieszkaniowej wielorodzinnej;
3. szerokość elewacji frontowej ustalono dla planowanego budynku w przedziale od 16m do 22m. Minimalna ustalona wielkość szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku odpowiada minimalnej wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy wielorodzinnej z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast wielkości szerokości elewacji frontowej budynku wielorodzinnego położonego naprzeciwko terenu inwestycji przy ul. [...].
4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub do okapu ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 14m do 16m. Ustalona minimalna wielkość odpowiada średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, maksymalna natomiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wielorodzinnego położonego naprzeciwko terenu inwestycji przy ul. [...]. Decyzja dopuszcza możliwość zwiększenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku o max. 4m pod warunkiem wycofania ściany nadbudowywanej kondygnacji o min. 1,5m względem lica elewacji frontowej (możliwość ta wynika z wytycznych konserwatorskich, uzyskanych przez inwestora dla planowanej inwestycji);
5. geometrię dachu ustalono jako dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokości głównej kalenicy do 20 m i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki.
Konfrontacja ustalonych decyzją wymagań i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, iż przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowane zostały prawidłowo, a projektowana zabudowa bez wątpienia zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy przypadku niektórych parametrów, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji. Dotyczy to również kwestionowanych przez odwołującą się Spółkę parametrów: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, których ustalenie, znajduje oparcie w cechach zabudowy sąsiedniej. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jak również zachowuje cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy, co w konsekwencji przesądza, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, mianowicie: za pośrednictwem projektowanego zjazdu posiada bezpośredni dostęp do drogi ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla funkcjonowania planowanego obiektu, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) i Bi (inne tereny zabudowane) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Taka sytuacja stanowi z kolei podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.
Ustosunkowując się do treści odwołania Kolegium zaznaczyło, że szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy, w tym jej szczegółowa lokalizacja na gruncie, konkretyzują się dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym etapie inwestor obowiązany jest przedstawić szczegółowy projekt budowlany, który będzie oceniany m.in. pod kątem zgodności z wymaganiami technicznymi określonymi przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Zbadanie zatem, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń w sąsiednim budynku i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 tego rozporządzenia (badanie tzw. linijki słońca) możliwe będzie dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dotyczy to również oceny wymagań p/pożarowych, które także wynikają z projektu budowlanego. Z następnym etapem procesu inwestycyjnego związane są również szczegółowe rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, która zgodnie z wnioskiem może objąć również przebudowę peronu przystankowego. Na etapie ustalenia warunków zabudowy projekt decyzji uzyskał uzgodnienie zarządcy drogi ul. [...] (w formie tzw. "milczącej zgody") na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji projektowanym zjazdem z tej ulicy, natomiast szczegółowe ustalenia w zakresie lokalizacji i parametrów tego zjazdu będą przedmiotem decyzji o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu, uzyskiwanej w odrębnym od niniejszego postępowaniu.
W odniesieniu natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na położone w sąsiedztwie, obiekt i teren zabytkowej willi [...], Kolegium wskazało, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor dołączył pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 kwietnia 2020 r., zawierające wytyczne konserwatorskie dla nowej zabudowy przy ul. [...], które dotyczą zarówno dopuszczalnej funkcji planowanego budynku, jego wysokości, rodzaju materiałów mogących znaleźć zastosowanie w elewacji zewnętrznej, lokalizacji parkingu, a także konieczności zachowania części ogrodu przywillowego oraz zabytkowych elementów jego wyposażenia, celem utrzymania/odtworzenia jego pierwotnej funkcji i charakteru. Wytyczne te zostały przeniesione do treści decyzji, a jej projekt w takim kształcie uzyskał uzgodnienie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w formie tzw. "milczącej zgody"). Wobec tego zarzuty strony skarżącej w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Końcowo organ stwierdził, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, prawidłowo też, organ I instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła F. Sp. z. o.o. z siedzibą w Ł,, reprezentowana przez adw. T.J. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja nie naruszy obowiązku zachowania części zabytkowego ogrodu przywillowego oraz jego zabytkowych elementów jego wyposażenia, a także że nastąpi to bez uszczerbku dla jego pierwotnej funkcji i charakteru, podczas gdy notoryjną okolicznością jest występowanie na obszarze inwestycji oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie znacznej ilości drzew, których wiek oraz rozmiar uniemożliwiają ich przeniesienie lub zabezpieczenie;
2. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja powstaje zgodnie z warunkami określonymi w wytycznych konserwatorskich z dnia 6 kwietnia 2020 roku, w sytuacji, gdy w zakresie zarówno zachowania części ogrodu przywillowego, a także zachowania znajdującej się na terenie części ogrodu nieobjętej inwestycją zieleni wysokiej jest to niemożliwe;
3. art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a polegający na pozornym jedynie stosowaniu prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzje organów obu instancji wydane w przedmiotowej sprawie, w sposób całkowicie dowolny zakładają, że znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie ogród przywillowy i teren zabytkowej willi [...] nie zostanie objęty negatywnymi skutkami planowej inwestycji. Spółka zauważyła przy tym, iż teren stanowiący przedmiot decyzji pełnił funkcję zespołu ogrodowego i stanowi część przynależną do willi [...], pomimo geodezyjnego oddzielenia od pozostałej jego części. Wytyczne konserwatorskie załączone do wniosku zakładają zachowanie istniejącej na terenie inwestycji zieleni wysokiej oraz jej zabezpieczenie na czas prac. Decyzja organu I instancji zakłada z kolei konieczność zachowania wszelkich zabytkowych elementów wyposażenia znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji ewentualnie ich przeniesienia do części nieobjętej inwestycją. Pomija się przy tym, że w stosunku do większości elementów zielonych będzie to niemożliwe. Przeprowadzenie inwestycji w kształcie określonym decyzją doprowadzi do bezpowrotnej utraty kilkudziesięciu wysokich drzew znajdujących się na tym terenie. Bez wątpienia dojdzie do degradacji całego zespołu. Ogród jako całość zostanie zmniejszony. Negatywny skutek nastąpi także w części nieobjętej inwestycją lub zakresem jej oddziaływania. Spółka podtrzymała również zastrzeżenia w zakresie dopuszczonej w treści decyzji wysokości planowanej inwestycji, która bez wątpienia doprowadzi do usytuowania górnej krawędzi nowej inwestycji ponad dotychczas istniejącą, a w konsekwencji doprowadzi do zdominowania przez nowy budynek zabytkowej zabudowy, istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżąca powzięła również informację, że Narodowy Instytut Dziedzictwa, Oddział w Łodzi podjął prace związane z objęciem indywidualną ochroną konserwatorską całości założenia przywillowego ogrodu willi [...], co uzasadnia wezwanie tego organu do udziału w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej powołanych.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 11 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strona skarżąca oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 lipca 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym wskazanymi przepisami wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa, chybione jednak okazały się zarzuty skargi.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 marca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, usługami oraz urządzeniami budowalnymi, przewidzianej do realizacji w Ł, przy ul. [...], na fragmentach działek nr [...], [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [..].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm, dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy, a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), cytowanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury".
Bezspornym w sprawie jest, że działki określone we wniosku i decyzjach nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym we wskazywanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zasadniczą okolicznością powodująca konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji – nie zgłoszoną jednak w ramach skargi – jest nieprawidłowe określenie frontu działki, co determinowało w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).
Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Zauważyć jednak należy, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Co w sprawie istotne, a co wynika z akt sprawy, przede wszystkim z wniosku o warunki zabudowy, sporna inwestycja ma być realizowana na fragmentach działek [...] i [...] oraz fragmencie działki drogowej [...]. Jak przy tym wynika z wniosku inwestora i decyzji o warunkach zabudowy - obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się za pośrednictwem planowanego zjazdu z drogi publicznej - ul. [...]. Zatem za front działki, zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uznać należy zatem część działki budowlanej (w rozumieniu terenu przylegającego do drogi publicznej z której ma odbywać się wjazd na teren inwestycji), przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się będzie główny wjazd (co zresztą wynika z wniosku) - zatem front działki od strony ul. [...]. Zauważyć dalej raz jeszcze należy, iż w realiach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje fragmenty kilku działek ewidencyjnych, zatem należy analizować - analogicznie do treści przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - fronty działek przylegających do drogi z której odbywać się będzie główny zjazd. Zatem już tylko pobieżne badanie decyzji o warunkach zabudowy i załączonej do niej analizy urbanistycznej wskazuje, iż organ pierwszej instancji jako front działki, od którego wartości wyznaczył trzykrotność jej długości, stanowiącą następnie podstawę do zakreślenia obszaru analizowanego, przyjął jako front działkę [...] i jedynie fragment działki [...]. Innymi słowy z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obszar analizowany w sprawie wyznaczono w oparciu o wymiar ustalony jako suma długości granicy działki [...] i fragmentu działki nr [...], wyłączając pozostały fragment działki [...], przylegający również bezpośrednio do ul. [...]. Nie sposób w tym przedmiocie zgodzić się ze stwierdzeniem organu, zawartym w analizie, że "Organ stosuje jako zasadę wyznaczanie obszaru analizowanego w prowadzonych postępowaniach jako trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, ale nie mniejszy jednak niż 50 m". Wyraźnie podkreślić należy, iż przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jednoznacznie stanowi o "trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", a nie - jak sugerują to organy o "szerokości frontu inwestycji". Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w Wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 721/21.
Zdaniem Sądu zatem, w świetle jednoznacznej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu 90 m (trzykrotności sumy długości granic działek opisanych wyżej, czyli działki [...] i fragmentu działki [...], tj. łącznie 30 m) nie może zostać uznane za prawidłowe, a wada ta jest wadą uzasadniającą uchylenie decyzji, albowiem od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zależą potem średnie wartości parametrów zabudowy na tym obszarze występującej. Jest to zatem wada istotna, wpływająca na wynik sprawy.
Powyższe doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Charakter stwierdzonego naruszenia sprawia, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do prawidłowości konkretnych parametrów inwestycji ustalonych w zakwestionowanej decyzji. Przedwczesna jest bowiem ocena prawidłowości ustalenia wskaźników zależnych od nieprawidłowo, jak wykazano, ustalonego obszaru analizowanego.
Sąd pragnie zauważyć, iż znane jest mu rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interpretacji pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy. Zważyć jednak należy, iż jest to zupełnie odmienny problem, dotyczący zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku jedynie do części terenu działki podlegającej zainwestowaniu. Tutaj zasadniczym powodem stwierdzenia uchylenia decyzji obu organów było stwierdzenie, że organ pierwszej instancji źle wyznaczył obszar analizowany, nieprawidłowo wyliczył promień do ustalenia zasięgu obszaru analizowanego. Jest to zatem etap poprzedzający dokonanie dalszych analiz i ewentualne wydanie decyzji co do warunków zabudowy i ich ewentualne ustalenia na części działki lub jej całości.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w analizowanych okolicznościach faktycznych front działki został wadliwie wyznaczony. W konsekwencji, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 90 m narusza uregulowania § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki jest wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w dalszej kolejności - skoro wadliwie został wyznaczony obszar analizowany - ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działek objętych inwestycją skutkowałoby zupełnie odmiennym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego niż przyjęły organy. Z analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika bowiem, że obszar wyznaczony w oparciu o trzykrotną szerokość frontu byłby znacznie większy niż obszar wyznaczony w oparciu o ustalony błędnie przez organy wymiar 90 m. Nie sposób przy tym uznać, aby taka rozbieżność między rozmiarami obszaru analizowanego pozostawała w rozpoznawanej sprawie bez wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15).
W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznaje, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wykazują wady zarówno materialnoprawne jak i procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należało ich niezasadność.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja powstaje zgodnie z warunkami określonymi w wytycznych konserwatorskich. Zauważyć w związku z tym należy, iż w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy teren inwestycji (ogród) nie był wpisany do ewidencji zabytków (to miało miejsce później – wypowiadał się w tej sprawie tutejszy Sąd w wyroku z 6 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Łd 1026/21 oddalając skargę). Dalej zatem podnieść należy, iż skutki prawne wpisu do ewidencji zabytków powstają od daty wpisu (zob. w tym względzie m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 grudnia 2021 r., II SA/Go 950/21). Ponadto do wniosku inwestor dołączył wytyczne konserwatora zabytków, które zostały wcielone do treści decyzji, a sam projekt decyzji podlegał uzgodnieniu zgodnie z regulacją art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Konserwator nie zakwestionował we wskazanym aspekcie projektu zabudowy. Przypomnieć należy, iż rola organu współdziałającego sprowadza się do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Skoro przepis prawa wprost wskazuje, że niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane, a w sprawie organ uzgadniający z takiej możliwości skorzystał, to nie można wymagać przez organ wydający decyzję czynienia w tym zakresie dodatkowych analiz czy ustaleń. Nie jest zatem naruszeniem prawa sytuacja, kiedy organ wydający decyzję nie analizował dodatkowo kwestii z zakresu ochrony zabytków, skoro organ uzgadniający udzielił tzw. milczącej zgody. W realiach niniejszej sprawy natomiast prośbę o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie doręczono poprzez za pośrednictwem platformy ePUAP 26 lutego 2021 r., konserwator natomiast nie zajął stanowiska - milczał, natomiast decyzję organ pierwszej instancji wydał 19 marca 2021 r., zatem po upływie terminu do wypowiedzenia się przez konserwatora. Zachowane zatem zostały normy prawne w tym względzie i nie sposób postawić organom zarzutu ich naruszenia. Tym bardziej brak jest w analizowanym aspekcie możliwości uznania za uzasadnione trafności postawienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77, czy art. 80 k.p.a. Nie można bowiem mówić w żadnym razie o niezgromadzaniu, czy - jak chce tego autor skargi - dowolnym przyjęciu, że planowana inwestycja nie narusza obowiązku zachowania części zbytkowego ogrodu, czy też, że powstaje ona niezgodnie z wytycznymi konserwatorskimi.
Odnosząc się końcowo do wniosku strony skarżącej o "wezwanie do udziału w niniejszej sprawie" Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jako organizacji społecznej, w ocenie Sądu, wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż instytucja wezwania do udziału w sprawie znana jest na gruncie prawa cywilnego. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organizacja społeczna może wystąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym we własnej sprawie (jako strona) oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (w charakterze uczestnika postępowania). Artykuł 9 P.p.s.a. dotyczy zatem sytuacji, w której organizacja społeczna występuje w wymienionym postępowaniu w sprawach dotyczących interesów innych osób, objętych zakresem jej statutowej działalności. Sama jednak organizacja społeczna decyduje o wstąpieniu do postępowania. Sąd nie posiada bezpośrednich uprawnień do obligatoryjnego wzywania organizacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli natomiast skarżący dostrzegał taką konieczność mógł poinformować wskazaną organizację o prowadzonym postepowaniu, a w gestii wskazanej organizacji byłaby decyzja o ewentualnym złożeniu wniosku na podstawie art. 9 w zw. art. 33 P.p.s.a. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Odnosząc się z kolei do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych przez skarżącą w piśmie z 5 sierpnia 2021 r., a które strona załączyła do wskazanego pisma jako jego załączniki, wyjaśnić należy, iż Sąd włączył wymieniony dokument do akt prowadzonego postępowania jako dowód w sprawie i stał się on materiałem dowodowym w sprawie, który Sąd brał pod uwagę rozstrzygając. Niemniej jednak powyższe pismo nie miało zasadniczego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogło wpłynąć na końcowy wyrok Sądu.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności dokona prawidłowego określenia obszaru analizowanego, mając na uwadze, że w rozumieniu § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury za front działki służący określeniu promienia do wyznaczenia obszaru analizy należy rozumieć całą długość działki (działek inwestowanych), a nie jedynie ten fragment frontu działki (działek), który obejmuje obszar inwestycji. W konsekwencji, usuwając dostrzeżone przez Sąd uchybienia, organ sporządzi ponownie analizę urbanistyczną na bazie nowo wyznaczonego obszaru analizy. Ustalenia te odniesie następnie do planowanej zabudowy w celu rozstrzygnięcia, czy spełniona została w tym przypadku zasada dobrego sąsiedztwa. Organ winien także uwzględnić ewentualne zmiany w zakresie stanu faktycznego działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji.
Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).
k.ż.