II SA/Łd 53/12

II SA/Łd 53/12 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1789/12 - Wyrok NSA z 2013-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 217 par. 1, par. 2 pkt 1-2, art. 218 par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wystawienia zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta T. odmówił J. W. wystawienia zaświadczeń o zgodności lub niezgodności usytuowania linii 15 kV wzdłuż ul. A i ul. B w T. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta T. obowiązującym w czasie budowy tej linii oraz z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta T., zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym.
Organ pierwszej instancji ustalił, że J. W. wniósł o wydanie zaświadczeń w celu przedłożenia ich Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. Organ nadzoru budowlanego otrzymał w 2006r. stosowne informacje od Burmistrza Miasta T. i nie kwestionował ich treści. J. W. zarzucił poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniach Burmistrza Miasta T. z dnia 16 maja 2006r. i z dnia 21 sierpnia 2006r., zmowę i matactwa w porozumieniu z Zakładem A w P. w działaniach na szkodę strony skarżącej, itp. Zaświadczenia z dnia 16 maja i 21 sierpnia 2006r. zostały sporządzone dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez ten organ.
J. W. początkowo wnosił o "sprostowanie" powyższych zaświadczeń z 2006r. Burmistrz Miasta T. postanowieniem z dnia [...] odmówił "sprostowania" zaświadczeń. J. W. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia.
W związku z powyższym w dniu 6 lipca 2011r. J. W. wystąpił z wnioskiem o wystawienie przez Burmistrza Miasta T. nowych zaświadczeń o zgodności lub niezgodności usytuowania linii 15 kV wzdłuż ul. A i ul. B w T. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. obowiązującym w czasie budowy tej linii oraz z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta T. w celu ich przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...].
Organ I instancji wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, a nie postępowaniem administracyjnym mającym na celu wydanie dokumentu urzędowego, w którym to potwierdza się określony stan faktyczny lub prawny. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną, która nie zmienia sytuacji prawnej strony. Od momentu wydawania zaświadczeń z dnia 16 maja i 21 sierpnia 2006r. żadne fakty związane z zapisami w zaświadczeniach nie zmieniły się. Nie ma więc przesłanki wydania nowych zaświadczeń. J. W. żąda wydania zaświadczeń, które korespondowałyby z jego poglądem w opisywanej sprawie. Żądanie J. W. wydania zaświadczeń na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nie może być zrealizowane, gdyż organ ten otrzymał już żądane informacje od Burmistrza Miasta T. i jak dotychczas nie kwestionował ich treści. Organ nadzoru budowlanego prowadzi jedynie stosowne postępowanie, zmierzające do wydania określonego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zaś stanowisko określone w pismach Burmistrza Miasta T. jest jedynie elementem prowadzonego w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i może stanowić dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił też, że żadna norma zawarta w tej ustawie, a odnosząca się do decyzji administracyjnej nie może mieć zastosowania do zaświadczenia, którego treści nie można konstruować tak, by korespondowała z określonym poglądem. Zaświadczenie wydaje się określonej osobie i to ona jest jego dysponentem, a nie ktoś inny. Stanowisko Burmistrza Miasta T. wyrażone we wcześniej wystawionych zaświadczeniach jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 § 1 K.p.a. wydanym organowi nadzoru budowlanego, który w tym stanie faktycznym nie jest podmiotem ubiegającym się o wydanie zaświadczenia, a co za tym idzie J. W. w żaden sposób nie może żądać zaświadczenia w takim kształcie, jaki korespondowałby z jego poglądem, bowiem zaświadczenie wydano określonemu podmiotowi (organ nadzoru budowlanego) i to on jest jego dysponentem.
Nie zgadzając się z tym postanowieniem, J. W. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W zażaleniu tym wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia.
W obszernym uzasadnieniu J. W. wskazywał na poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniach Burmistrza Miasta T. z dnia 16 maja i 21 sierpnia 2006r., w oparciu o które organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie o doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, w zakresie bezpieczeństwa użytkowania oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zrealizowanej modernizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych w T. J. W. nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nie może domagać się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podniósł, że uprawnienia swoje wywodzi z faktu bycia stroną postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego o nakazanie usunięcia linii 15 kV z działki nr [...]. Na skutek zaświadczeń niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, organ nadzoru budowlanego zmienił tryb prowadzenia postępowania z postępowania o nakazanie rozbiórki linii 15 kV z działki nr [...] na podstępowanie mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, czyli zalegalizowania samowoli budowlanej na jego nieruchomości. J. W. podniósł także, iż ponownie wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wydanie nakazu rozbiórki linii 15 kV zrealizowanej na działce nr [...]. W interesie organu jest niezmienianie kwestionowanych zaświadczeń z uwagi na możliwość skierowania przeciwko niemu powództwa przez właściciela linii 15 kV – A S.A. Burmistrz Miasta T. jest odpowiedzialny za wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na modernizację i budowę urządzeń elektroenergetycznych w T., co spowodowało wybudowanie linii na gruntach prywatnych bez uzyskania praw do gruntu, a więc z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie uzasadniło związek żądanych zaświadczeń z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem "w sprawie zrealizowanej modernizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych w T. ([...])". Za nie mające znaczenia dla sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało dopuszczalność i treść zaświadczeń wydanych przez Burmistrza Miasta T. dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 16 maja i 21 sierpnia 2006r.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pism wnioskodawcy wynikało, że chodzi mu w istocie o wykładnię prawa, którą miała być ocena zgodności z prawem miejscowym inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej. Tego typu ustalenia nie mogą być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, co przesądza o zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Wnioskodawca domagał się wydania zaświadczenia na okoliczność, która podlega ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Takie zaświadczenie nie mogło mu zostać wydane.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zaświadczeniom nie przysługuje powaga rzeczy rozstrzygniętej. Przymiot ten przysługuje jedynie decyzjom administracyjnym. Nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że inny organ jest dysponentem zaświadczeń i dlatego organ nie może wydać nowych zaświadczeń wnioskodawcy. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zaświadczenia nie można było wydać z uwagi na określoną przez wnioskodawcę treść żądania. Kwestie podlegające ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym (jakimkolwiek - administracyjnym, cywilnym, karnym) i mające sporny charakter, nie mogą być przedmiotem zaświadczenia.
W skardze na powyższą decyzję J. W. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchybiło podstawowym zasadom k.p.a. zawartym w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 81 utrzymując w mocy postanowienie Burmistrza Miasta w T. z dnia [...], który na jego wniosek na podstawie art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany był wydać stosowne zaświadczenia o zgodności lub niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym obecnie oraz z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującymi w dacie budowy linii 15kV na tym terenie, które to zaświadczenie jest mu niezbędne jako stronie do toczącego się postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie o nakaz rozbiórki.
W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych i sądowych prowadzonych w sprawie spornej linii 15 kV oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla rozstrzygniecie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym ocena legalności skarżonego rozstrzygnięcia następuje w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze także ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Jest to uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego.
Stosownie do treści art. 217 §1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki:
- jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt1) lub
- gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).
Jak wynika z wniosku J. W., wnosi on o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Żądanie dotyczy zaświadczenia, wydawanego przez organ administracji stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te stanowią podstawę do wydania tego rodzaju zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W świetle przytoczonych regulacji żądanie skarżącego należy ocenić jako uprawnione.
Burmistrz Miasta T. wydał już zresztą w 2006r. zaświadczenie w sprawie legalności budowy spornej linii 15 kV wzdłuż ul. A i ul. B w T., a więc kwestii, ujętej we wniosku skarżącego. Już sam ten fakt ten dowodzi, że wydanie zaświadczenia, o które wnosi skarżący leży w kompetencji adresata wniosku. Ponadto, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zasada res iudicata nie ma zastosowania zarówno do zaświadczeń, jak i do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Również, co oczywiste, zmiana faktów lub stanu prawnego powoduje, że może być wydane nowe zaświadczenie odpowiadające aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu.
Zaświadczenie z 2006r. zostało jednak wydane na żądanie innej osoby – organu nadzoru budowlanego. Okoliczność wydania zaświadczenia określonej treści na rzecz jednego podmiotu nie stanowi przeszkody do wydania kolejnego zaświadczenia na rzecz innego podmiotu. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej (por. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2009r., sygn. akt I OSK 104/09 Lex nr 594852, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 1488/10 – Lex nr 745045, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 88/06 – Lex nr 293177).
Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego, indywidualny stan prawny opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Spełnia ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usuniecie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
Organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a).
Właściwy organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 1072/10 – LEX nr 759837). Z akt sprawy nie wynika tymczasem, iż wydanie zaświadczenia o zgodności lub niezgodności inwestycji z planem miejscowym mogłoby być niezgodne z danymi posiadanymi przez organ pierwszej instancji. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, nie ma charakteru prawotwórczego.
Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżący domaga się w istocie nie dokumentu w trybie art. 217 § 1 K.p.a. a wykładni prawa, co istotnie wykraczałoby poza ramy zaświadczenia w trybie przytoczonej regulacji. Jednakże skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia, przewidzianego w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, zatem niezależnie od tego, że być może zamierza on kwestionować treść uzyskanego dokumentu, o treści zaświadczenia przesądza obowiązek organu wynikający w tym przypadku z treści właśnie art. 48 i 49 Prawa budowlanego oraz stan wiedzy organu, ustalony w sposób przewidziany w art. 218 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. jest wyłącznie pochodną istniejących w określonym czasie faktów lub stanu prawnego. Zatem to nie wola i oczekiwanie wnioskodawcy dyktują jego treść a wiedza organu. Okoliczność, że wnioskujący może kwestionować treść zaświadczenia, jaką spodziewa się uzyskać nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia i tym bardziej podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Jak już wyżej była mowa, organ zaświadczeniem sporządzonym w trybie art. 217 k.p.a. potwierdza jedynie dane wynikające z posiadanej przezeń dokumentacji. Należy też wskazać, że treść zaświadczenia nie korzysta z domniemania ważności i można przeprowadzić przeciwko jego treści dowód, w toku postępowania jurysdykcyjnego. Oznacza to, że skarżący po uzyskaniu zaświadczenia wydanego na podstawie wniosku może wykorzystać go w postępowaniu jurysdykcyjnym i tamże również obalać zawarte w nim twierdzenia.
Bez wątpienia skarżącemu przysługuje interes prawny w domaganiu się wydania takiego zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k. p. a.), skoro jest właścicielem nieruchomości, na której została zrealizowana sporna inwestycja ingerująca niewątpliwie w przysługujące mu do niej prawo własności. Interes prawny skarżącego przemawia również za tym, iż może on domagać się wydania zaświadczeń dotyczących zarówno zgodności lub niezgodności inwestycji z obowiązującym w dacie złożenia wniosku planem.
Reasumując, trafny okazał się zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Odmowę wydania zaświadczenia należy uznać za nieuzasadnioną, wydaną z naruszeniem dyspozycji art. 217 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a co najmniej przedwczesną. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądania co, jak wykazano wyżej, w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Ponadto przed przesądzeniem, że skarżący w istocie nie domaga się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., organy winny rozważyć zobowiązanie skarżącego do wypowiedzenia się, co do zakresu złożonego żądania. Z wniosku sprecyzowanego w dniu 6 lipca 2011 roku nie wynika bowiem w sposób bezsporny, że nie wnosi on o zaświadczenie w trybie art. 217 § 1 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uzupełnią ewentualnie postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i rozstrzygną sprawę, stosując się do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i wytycznych co do stosowania art. 217 § 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.
A.D.