Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Łd 492/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Łd 492/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 154 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 156 ust. 1, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
§ 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 64 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2025 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 maja 2025 roku znak: GN-III.7581.28.2025.KR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z 30 maja 2025 r., GN-III.7581.28.2025.KR, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - zwanej dalej: "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 9 stycznia 2025 r., nr GBR.683.7.5.2024.KD, orzekającą o:
1. Ustaleniu odszkodowania w wysokości 32365,00 zł, na rzecz L.S. za prawo własności części nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w P., [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, położonej w obrębie [...], gm. W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0072 ha i [...] o pow. 0,0449 ha, która stała się z mocy prawa własnością Gminy W., z dniem 3 kwietnia 2024 r., w którym decyzja wydana przez Starostę Powiatu [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr 2/2024 znak: GBR.6740.3.5.2023.IS z dnia 6 marca 2024 r. stała się ostateczna;
2. Zobowiązaniu Gminy W. do wypłaty ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że ww. decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.) - zwanej dalej: "specustawą" - w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - zwanej dalej: "u.g.n.".
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta Piotrkowski decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 6 marca 2024 r., nr 2/2024, znak: GBR.6740.3.5.2023.IS udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na ww. działkach. Zawiadomieniem z 6 maja 2024 r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zawarcia ugody. W oświadczeniu z [...] czerwca 2024 r. były właściciel nieruchomości wyraził wolę zawarcia ugody administracyjnej. Z kolei Wójt Gminy W. w piśmie z 28 maja 2024 r. takiej woli nie wyraził. W tym stanie rzeczy, postanowieniem z 26 lipca 2024 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego R.K. do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Następnie biegły wycenił działki na kwotę 32365 zł. Złożyły się na nią: wartość gruntu - 32068 zł i wartość naniesień roślinnych - 297 zł. Starosta uznał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego z 27 września 2024 r. została sporządzona z poszanowaniem przepisów prawa i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.
Wojewoda wyjaśnił dalej, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Wójt Gminy W. wskazał, że nie zgadza się z kwotą odszkodowania. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość wyceniona została według aktualnego sposobu użytkowania jako segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu umożliwiającym zabudowę mieszkaniową, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odwołujący stwierdził, że dla terenu obejmującego działki nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr XIII/101/19 Rady Gminy W. z 22 października 2019 r., rzeczone działki położone są na terenie oznaczonym symbolem: MN - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy. Skarżący wskazał, że w operacie biegły w punkcie dotyczącym uwarunkowań prawnych wyceny stwierdził, że wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości zostanie określona dla aktualnego sposobu użytkowania. Działki nr nr [...] i [...] zostały wycenione dla segmentu mieszkaniowego, według Wójta wycena jest niezgodna z aktualnym sposobem użytkowania, ponieważ działki te użytkowane są rolniczo. W ocenie odwołującego, skoro wywłaszczona nieruchomość aktualnie była wykorzystywana jako grunt rolny, to jej wartość winna być wyliczona wg tego sposobu wykorzystania. Na poparcie tej tezy przywołany został wyrok WSA w Poznaniu z 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Po 371/17. Poza tym Wójt stwierdził, że w protokole sporządzonym przez rzeczoznawcę brak jest informacji, czy na działkach znajduje się jęczmień jary czy ozimy, a jest to bardzo istotne dla przeprowadzenia prawidłowej wyceny na dzień 6 marca 2024 r., bo nie wiadomo czy w tym terminie pole było obsiane, zwłaszcza że oględziny zostały przeprowadzone po zbiorach. Ponadto wskazał, że planowana inwestycja nie została rozpoczęta do chwili obecnej, a poprzedni właściciel działek zebrał plony. Ponadto skarżący wskazał, że biegły jako cechy istotne przy szacowaniu nieruchomości przyjął: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową oraz potencjał. Dla cechy potencjał, w ocenie skarżącego, oceny średnio korzystna i mało korzysta wydają się zawierać w sobie. Ponadto do wyceny przyjęto działki budowlane o parametrach pozwalających na zabudowę kubaturową, a działki wyceniane to wąskie prostokąty, na których nie jest możliwe budowanie. Zdaniem skarżącego także dostęp do infrastruktury wydaje się mieć marginalne znaczenie. Stąd stwierdził, że albo cecha potencjał winna być opisana w inny sposób, albo biegły powinien zastosować dodatkową korektę ze względu na niekorzystny kształt działek wycenianych w stosunku do działek porównawczych. Poza tym cecha potencjał zastosowana przez biegłego, w ocenie odwołującego, wydaje się, że powinna mieć dwa stopnie, tj. korzystny i mało korzystny. Dodatkowo zastrzeżenia skarżącego budzi sposób wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących. Dla wagi o 3 stopniach gradacji środek przedziału wylicza się według Wójta następująco: Uśr = (Umax - Umin)/2 + Umin. Wówczas wartość Uśr dla cechy "Lokalizacja ogólna" ma wartość 0,3956, a nie 0,4 jak w opinii, a dla cechy "Lokalizacja szczegółowa" - 0,2967 a nie 0,3. Suma współczynników wynosi wówczas 0,8765, co daje cenę 1m2 gruntu: 69,91 zł/m2 x 0,8765 = 61,28 zł/m2. Wartość przyjęta przez biegłego, według Wójta, zdaje się być wartością nieodpowiadającą realiom rynku i niemożliwą do uzyskania za działki o podobnych parametrach do działki wycenianej. Skarżący wskazał, że maksymalna cena 1m2 za działkę drogową na terenie powiatu [...] to 41,20 zł, uzyskana w miejscowości [...] - o podobnej lokalizacji ogólnej, lepszej szczegółowej, położonej bezpośrednio przy granicy z [...], z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej. Odwołujący podniósł, że wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych jest określana na podstawie § 49 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem Wójta, z rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak transakcji nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia, a przed dokonującym wyceny otwiera się możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest, zdaniem Wójta, działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość wiąże się w ocenie strony z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. W dalszej części odwołania skarżący wskazał, że w operacie jest informacja, iż biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami drogowymi i do dalszej analizy przyjął 13 takich transakcji. Zbiór mieści się w zakresie od 23 zł/m2 do 55 zł/m2. Zdaniem odwołującego, wyższe ceny transakcyjne nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową w stosunku do nieruchomości drogowych uzasadniają zastosowanie § 49 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto Wójt przytoczył orzeczenia sądów określające procedurę wyceny w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową oraz wyrok traktujący o stosowaniu rozporządzenia w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie specustawy. Z powyższego odwołujący wysunął wniosek, że dla nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie ustawy drogowej należy stosować § 49 ust. 4 rozporządzenia. Na koniec skarżący wskazał, że do odwołania dołączył operat szacunkowy dla działek nr nr [...] i [...], który wskazuje na rozbieżności w wycenie.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Starosty [...] w niniejszej sprawie stanowiły przepisy specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) - zwanego dalej: "rozporządzeniem". W rozpatrywanej sprawie dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużył operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R.K. z 27 września 2024 r. W treści operatu biegły wskazał, że wobec braku dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu, zgodnie ze wskazaniem Urzędu Gminy W. znak: RBN.672.57.2024 z 20 sierpnia 2024 r., wziął pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzone Uchwałą Nr XXIII/101/19 Rady Gminy W. z 22 października 2019 r., zgodnie z którym działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy, w strefie ochrony ekspozycji elementu zabytkowego, na którym oznaczono linie definiujące powierzchnię stożkową o nachyleniu 1:20 [...] [...] z ograniczeniem wysokości (m n.p.m.).
Ze względu na wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasadę korzyści", rzeczoznawca objął analizą dwa segmenty, tj. rynek nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania - rynek nieruchomości drogowych. W pierwszym etapie wziął pod uwagę rynek nieruchomości umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i stwierdził, że jest on wystarczało reprezentatywny w obszarze lokalnym, tj. na terenie Gminy W.. Stan rozwoju rynku pozwalał na ograniczenie zbioru wyłącznie do transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu oszacowania. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu wynika, że wolumen transakcji nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową mieścił się w przedziale cen jednostkowych od 41,29 zł/m2 do 90,43 zł/m2. Głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i potencjał. W drugim etapie badaniem objęto transakcje nieruchomościami drogowymi zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar powiatu [...]. Biegły wskazał, że rynek lokalny jest przeciętnie rozwinięty, co pozwoliło odnotować siedem transakcji spełniających przymiot podobieństwa, lecz dotyczących tylko dwóch lokalizacji. Dlatego dla wzbogacenia próbki reprezentatywnej, celem uwzględnienia wszystkich cech przedmiotu oszacowania, a także zmniejszenia ryzyka niedoszacowania lub przeszacowania w następnym etapie analizy poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem powiatów reprezentujących porównywalny potencjał społeczno-gospodarczy. Biegły wskazał, że poszukiwano nieruchomości w podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wydzielonych z gruntów o podobnym potencjale do gruntów przyległych przedmiotowi wyceny. W konsekwencji rozszerzenie zakresu badanego rynku pozwoliło na wytypowanie kilkunastu niezabudowanych nieruchomości drogowych. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej. Do dalszej analizy przyjęto 13 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, najlepiej odzwierciedlających ocenę atrybutów wycenianej nieruchomości. Przedział cen jednostkowych wyselekcjonowanego zbioru mieści się w zakresie od 23,00 zł/m2 do 55 zł/m2. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę "zasadę korzyści" opisaną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 49 rozporządzenia, ze względu na wyższy poziom cen, wycenę oparto o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Organ II instancji wyjaśnił następnie, że rzeczoznawca po przeprowadzeniu badania rynku lokalnego do dalszej analizy przyjął 13 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej. Następnie wyodrębnił 3 cechy rynkowe, tj. lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową i potencjał, którym przypisał trzystopniową gradację ocen wraz ze stosownym opisem. W dalszej kolejności określił wagi poszczególnych cech rynkowych. W analizowanym operacie biegły opisał metodologię wyceny. Dla potrzeb określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił cała procedurę postępowania przy zastosowania rzeczonej metody. Następnie biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość oraz nieruchomości o cenie minimalnej (42,74 zł/m2) i maksymalnej (94,95 zł/m2), obliczył średnią cenę ze zbioru cen transakcyjnych, która wyniosła 69,61 zł/m2, zestawił ww. nieruchomości oraz obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres. Wartość współczynnika korygującego wyniosła 0,8842. W efekcie wartość m2 gruntu wyniosła po zaokrągleniu 61,55 zł (69,61 x 0,8842), zaś całego gruntu 32068 zł. Ponadto, stosownie do treści art. 135 ust. 7 u.g.n., obliczono wartość naniesień roślinnych, tj. jęczmienia, która ostatecznie wyniosła po zaokrągleniu - 297 zł. W tym stanie rzeczy łączna wartość nieruchomości określono na kwotę 32365 zł.
Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że dokonawszy analizy przedmiotowego operatu szacunkowego, organ odwoławczy nie doszukał się błędów, które winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Zarzuty Wójta, podniesione w odwołaniu, w ocenie organu II instancji, pozbawione są podstaw. W ocenie organu odwoławczego biegły w operacie szacunkowym wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium. Poza tym odwołujący błędnie przytoczył wyrok WSA w Poznaniu z 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Po 371/17, jakoby mający świadczyć o wadliwości działań biegłego. W przywołanym orzeczeniu Sąd podzielił stanowisko organu, że gdy wartość wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia drogowego jest niższa, niż według przeznaczenia zgodnego z zapisami studium, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, wówczas stosownie do treści art. 134 ust. 3 u.g.n., bierze się pod uwagę ten drugi, korzystniejszy dla wywłaszczonych, sposób określenia wartości działki. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca postąpił analogicznie. Wobec niższej wartości nieruchomości drogowych, wziął pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu wynikającym ze studium. Działał zatem w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz według prawideł sądowych.
Organ odwoławczy wskazał również, że nie doszukał się wad w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę cech nieruchomości. Biegły w wyjaśnieniach z 15 marca 2025 r. wskazał, że do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego należy wybór możliwego i właściwego sposobu ustalenia atrybutów rynkowych i ich wag na podstawie badania cen i cech nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, wytypowanych jako najbardziej podobnych do szacowanej nieruchomości. Stwierdził, że wszystkie z przyjętych cech rynkowych mają swoje uzasadnienie i pokrycie w przyjętej próbce reprezentatywnej. Jednocześnie podkreślił, że to nie rzeczoznawca majątkowy w sposób autorytatywny, bądź na podstawie własnych preferencji wskazuje na czynniki cenotwórcze oraz jaki wpływ mają one na zróżnicowanie cen transakcyjnych, lecz czynią to uczestnicy rynku zarówno po stronie podaży jak i po stronie popytu poprzez cenę transakcyjną zapłaconą za konkretną nieruchomość, natomiast obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego na podstawie analizy cen i cech tych nieruchomości jest ustalenie atrybutów rynkowych, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie ich cen, co też uczyniono w przedmiotowej opinii.
Wojewoda Łódzki wyjaśnił dalej, że w odniesieniu do atrybutu "lokalizacji ogólnej" biegły wskazał, że cecha ta odzwierciedla atrakcyjność obszaru w aspekcie usytuowania względem miejscowości W., stanowiącej siedzibę władz lokalnych oraz gdzie zlokalizowane są obiekty użyteczności publicznej, handlowo - usługowe oraz względem miasta [...], gdzie występuje koncentracja miejsc pracy, obiektów użyteczności publicznej, handlowo - usługowych etc. Nieruchomość o cenie minimalnej położona jest w południowej, peryferyjnej części gminy W., około 20 kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz około 9 kilometrów od centrum miejscowości W., stanowiącej siedzibę gminy, natomiast nieruchomość o cenie maksymalnej położona jest w [...] części gminy W., w strefie [...] miejscowości W.. Zważywszy na fakt, iż przedmiot opinii położony jest w północno - wschodniej części gminy W., około [...] kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz w tej samej odległości od centrum miejscowości W., przyjęcie oceny cechy "lokalizacja ogólna" na poziomie pośrednim było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione.
Z kolei w odniesieniu do atrybutu "potencjał" rzeczoznawca wskazał, iż cecha ta odzwierciedla dostęp infrastruktury oraz ewentualne uciążliwości. Nieruchomość o cenie minimalnej cechuje się dostępem drogi o nawierzchni asfaltowej, lecz bardzo słabym dostępem sieci infrastruktury - w zasięgu przyłącza energetycznego do nieruchomości sąsiedniej, zaś nieruchomość o cenie maksymalnej charakteryzuje się dobrym dostępem drogi o nawierzchni asfaltowej, znajduje się w zasięgu sieci: energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej. Zważywszy, że przedmiot opinii odznaczał się słabym dostępem infrastruktury oraz drogi o słabych parametrach techniczno-użytkowych, to i w tym przypadku przyjęcie oceny cechy "potencjał" na poziomie najniższym było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione.
Z kolei w odniesieniu do postulowanej przez Wójta cechy tj. parametrów fizycznych (powierzchni i kształtu) nieruchomości biegły wskazał, że nie miały one w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Wyjaśnił, że celem przejęcia nieruchomości była droga, której powierzchnia wynika wyłącznie z decyzji Starosty. Poza tym art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wskazuje wprost wielkości nieruchomości jako parametru wpływającego na podobieństwo.
Odnosząc się do powyższego Wojewoda Łódzki stwierdził, że kwestie wybranych cech nieruchomości, ich wag, wskaźników korygujących leżą w zakresie wiadomości specjalnych i są domeną biegłego, toteż organy administracji i strony - jako podmioty nieposiadające wiedzy specjalistycznej - nie mogą ustalać ich samodzielnie. Organ odwoławczy przeanalizowawszy operat szacunkowy w tej części oraz spójne wyjaśnienia biegłego, nie dopatrzył się również wad w doborze cech i ich wag oraz przypisaniu nieruchomościom określonej oceny w stopniu, który winien skutkować uchyleniem decyzji Starosty.
W odniesieniu do zarzutu błędnego sposobu wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących biegły wyjaśnił, że zastosowana i przedstawiona w opinii metodyka wyceny uwzględnia założenia wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia który stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. Stosując powyższy przepis prawa współczynnik korygujący dla przedziału średniego obliczono według wzorów określonych w operacie. Biegły wyjaśnił, że przedstawione przez Wójta w odwołaniu kalkulacje w zakresie wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących opierają się na nieobowiązujących na datę wyceny przepisach prawa. W świetle powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że i w tym zakresie uznał zarzuty Wójta za chybione.
Wreszcie odnosząc się do kwestii zagospodarowania przedmiotowej część nieruchomości według stanu na 6 marca 2024 r. biegły wskazał jednoznacznie, że opisu rzeczonego stanu dokonano na podstawie dokumentacji sprawy przekazanej przez zamawiającego, w szczególności protokołu z oględzin nieruchomości z 21 maja 2024 r. przeprowadzonych w obecności przedstawicieli Urzędu Gminy W. oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych przez biegłego 5 września 2024 r. przy udziale przedstawicieli ww. Urzędu. W toku czynności oględzin zinwentaryzowano części składowe nieruchomości, tj. zasiew jęczmienia na powierzchni 449 m2 i 72 m2, a następnie w toku szacowania, stosując art. 135 ust. 7 u.g.n., dokonano określenia wartości tegoż zasiewu. Zgodnie z protokołami z oględzin z 21 maja 2024 r. oraz 5 września 2024 r., sporządzonego wg stanu na 6 marca 2024 r., wynika, że na nieruchomości występowały zasiewy zboża, tj. jęczmienia, co udokumentowano na zdjęciach. Oględziny przeprowadzono w obecności ww. przedstawicieli Urzędu Gminy W., którzy nie wnosili uwag do protokołów. W aktach sprawy brak jest dowodu, który kwestionowałby tę okoliczność. W tym stanie rzeczy organ II instancji podzielił stanowisko Starosty oraz biegłego, że należało ustalić odszkodowanie w wysokości 297 zł na naniesienia roślinne. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu wskazania Wójta dotyczące braku rozpoczęcia inwestycji do chwili obecnej i możliwości zebrania plonów. Przede wszystkim zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Zatem kluczowy z punktu widzenia rozpatrywanego wątku jest stan z daty wydania decyzji.
Zdaniem Wojewody Łódzkiego załączony do odwołania operat szacunkowy E. B., wykonany na zlecenie strony postępowania, tj. Gminy W., nosi znamiona dokumentu prywatnego. Rzeczone opracowanie powiela błąd wyartykułowany przez Wójta w odwołaniu od decyzji, tj. w wycenie zastosowano § 49 ust. 4 rozporządzenia, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Rzeczona nieruchomość na dzień wydania decyzji, zgodnie ze studium, nie była przeznaczona pod inwestycję drogową - jak stanowi ww. § 49 ust. 4 rozporządzenia. Zatem w rozpatrywanej sprawie przywołany przepis nie znajdował zastosowania. Rzeczone stanowisko podzielił rzeczoznawca majątkowy – R. K., który w wyjaśnieniach z 15 marca 2025 r. wskazał, że w sporządzonej opinii zastosowanie znalazła dyspozycja § 49 ust. 1 rozporządzenia, nie zaś jak błędnie podnosi Wójt § 49 ust. 4 rozporządzenia, gdyż ust. 4 § 49 zastrzeżony jest dla określenia wartości nieruchomości, które na dzień wydania ZRID były przeznaczone pod inwestycję drogową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zgodnie z przywołanym § 49 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Z kolei w zakresie naniesień, przywołany operat, wykonany na zlecenie Gminy, powołuje się na oględziny przeprowadzone dopiero 17 stycznia 2025 r., natomiast pozbawiony jest załączników w postaci ww. protokołów podpisanych przez przedstawicieli Urzędu Gminy, gdzie określono stan nieruchomości na dzień wydania decyzji. Zatem również i z tego powodu, jako niekompletny, nie może stanowić dowodu w sprawie i skutecznie podważać operatu wykonanego na zlecenie organu I instancji.
Reasumując, zdaniem organu II instancji operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R.K. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Starosty zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny. Biegły należycie sprecyzował cel i zakres wyceny. Rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisał stan i przeznaczenie nieruchomości oraz prawidłowo ustalił istotne daty. Ponadto przedstawił analizę rynku nieruchomości stosowną do celu wyceny oraz uzasadnił wybór metodyki. W operacie opisano również przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że operat szacunkowy z 27 września 2024 r. może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, tym samym zarzuty Wójta Gminy W. nie mogą przynieść oczekiwanego skutku.
Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina W., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na uchyleniu się od dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to:
a. operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w szczególności poprzez niezweryfikowanie jaki jest aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenie oraz braku oceny cech jakie przyjął biegły dla potrzeb wyceny nieruchomości oraz prawidłowości ich zastosowania przez biegłego;
b. operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącego poprzez brak dokonania jego analizy i oceny oraz niedokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę w świetle operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i nieokreślenie wartości nieruchomości wycenianej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania;
b. § 49 ust. 4 w zw. z § 49 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 roku (Dz. U. 2023 poz. 1832 z późn. zm.) poprzez ich bezzasadne niezastosowanie w niniejszej sprawie i określenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych;
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 2025 roku w sprawie o sygn. akt: GN-III.7581.34.2025.AG na fakt wydania przez Wojewodę Łódzkiego w analogicznej sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie działek w związku z realizacją inwestycji drogowej w [...] decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z powodu uznania wadliwości operatu szacunkowego dla nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu sporządzonego przez tego samego autora, który sporządził operat w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną niniejszą skargą.
W ocenie skarżącej organ II instancji uchylił się od wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kluczowym jego elementem jest opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, którą organ II instancji zaakceptował w całości nie dokonując jej rzetelnej oceny. Błędne jest w ocenie skarżącego usprawiedliwianie takiego działania organu poglądami orzecznictwa i doktryny, z których wynikać ma, że takie kwestie jak cechy nieruchomości, ich waga, czy wskaźniki korygujące wymagają wiadomości specjalnych i jako takie nie mogą być samodzielnie ustalone przez strony i organy administracji jako podmioty nieposiadające wiedzy specjalistycznej. Poglądów tych nie można interpretować w ten sposób, że ani strona, ani organy administracji nie mogą oceniać dowodu z opinii biegłego ani kierować do biegłego pytań lub zastrzeżeń co do opinii, gdyż w takim przypadku to biegły ustalałby w rzeczywistości wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a rola organów administracji publicznej byłaby jedynie instrumentalna, gdyż sprowadzałaby się wyłącznie do bezrefleksyjnego przeniesienia do decyzji ustaleń biegłego. Tymczasem dowód z opinii biegłego tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu.
Zdaniem skarżącej organ II instancji usiłował wprawdzie odnieść się do zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu od decyzji organu I instancji, niemniej jednak ocena tychże zarzutów jest powierzchowna i całkowicie nietrafna. Skarżąca podniosła, że biegły wadliwie określił aktualny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości, gdyż wycenił ją jako nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W judykaturze przyjmuje się, że: "Pomimo, że w art. 134 ust. 3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n. Działki nr [...] i [...] w obrębie [...] są obecnie faktycznie wykorzystywane rolniczo i wyceniane powinny być jako takie, a nie jako działki wycenione dla segmentu mieszkaniowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rolnicze wykorzystywanie działki wynika wprost z protokołów oględzin przeprowadzanych na potrzeby sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego.
W zakresie cechy "potencjał" skarżąca podniosła, że do wyceny przyjęto działki budowlane o parametrach pozwalających na zabudowę kubaturową, a działki wyceniane to wąskie prostokąty, na których nie jest możliwe budowanie, a co za tym idzie bezprzedmiotową jest kwestia dostępu do infrastruktury. Biegły jednak uznał, że te wskazywane przez skarżącego okoliczności nie miały w rozpatrywanej sprawie znaczenia nie rozwijając w żaden sposób tego stanowiska, zaś organ II instancji powtórzył pogląd biegłego nie poddając go żadnej krytycznej analizie. Tożsamo potraktowany został zarzut skarżącej dotyczący niewzięcia przez biegłego pod uwagę powierzchni nieruchomości co biegły winien uczynić skoro wyceniał (bezzasadnie) nieruchomość jako przeznaczoną pod budowę segmentu mieszkaniowego.
Według skarżącej analogicznie rzecz się ma z zarzutem skarżącego dotyczącym sposobu wyliczania środkowej wartości współczynników korygujących. Dla wagi o trzech stopniach gradacji sposób wyliczania środkowej wartości współczynników korygujących kształtuje się następująco: Uśr = (Umax - Umin)/2 + Umin. Przy takim wyliczeniu wartość Uśr dla cechy "lokalizacja ogólna" wynosiłaby nie 0,4 jak przyjął biegły w opinii, ale 0,3956 zaś wartość Uśr dla cechy "lokalizacja szczegółowa" wynosiłaby nie 0,3 jak przyjął biegły w opinii, ale 0,2967. Suma współczynników wyniosłaby wówczas 0,8765 co w oczywisty sposób przełożyłoby się na ustalenie ceny 1 m2 wycenianej nieruchomości. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii ograniczając się do przytoczenia poglądu biegłego, że kalkulacje skarżącego opierają się na nieobowiązujących przepisach prawa bez podania jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej takie stwierdzenie.
Skarżąca podniosła, że biegły bezzasadnie nie uwzględnił cen nieruchomości drogowych pomimo, że sam przyznał, iż istnieją transakcje dotyczące nieruchomości drogowych i mogły one zostać wzięte pod uwagę.
W zakresie przedłożonego przez skarżącą operatu szacunkowego E. B. to o ile rację ma organ, że został sporządzony na zlecenie strony i jako taki stanowi dokument prywatny o tyle wadliwym jest brak dokonania jego rzetelnej i szczegółowej oceny oraz skonfrontowania z nim operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Jeżeli bowiem organ II instancji twierdzi, że nieuprawniona jest polemika strony z opinią biegłego w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych to nie wytrzymuje krytyki brak rzetelnego odniesienia się do opinii prywatnej, gdyż skorzystanie z takiej opinii jest dla strony jedynym i powszechnie stosowanym sposobem realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do dowodu wymagającego wiadomości specjalnych. Organ II instancji winien dokonać rzetelnej i szczegółowej analizy operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę, i w jego świetle dokonać analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W przeciwnym bowiem razie strona nie ma możliwości realnego wypowiedzenia się co do dowodu z opinii biegłego.
Skarżąca zwróciła także uwagę na niekonsekwencję organu II instancji, który w analogicznej sprawie (znak: GN-III.7581.34.2025.AG) dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dla potrzeb realizacji tej samej inwestycji drogowej w związku, z która dokonano wywłaszczenia nieruchomości, za która przyznawane jest odszkodowanie w niniejszej sprawie uchylił w całości decyzję organu I instancji poddając drobiazgowej i szczegółowej analizie operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. Podkreślenia wymaga, iż w tamtej sprawie organ II instancji dostrzegł w operacie szacunkowym takie wady jak scharakteryzowanie lokalizacji wycenianej nieruchomości na terenie całej gminy W., a nie poprzez jej lokalizację w miejscowości [...], czy brak wyczerpującego opisu cech rynkowych nieruchomości, które to wady występują również w niniejszej sprawie, gdzie organ II instancji ich nie dostrzegł.
Skarżąca stwierdziła, że organ II instancji uchylił się od dokonania wszechstronnej i rzetelnej analizy opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości oraz w sposób pobieżny i powierzchowny odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącego pomimo ich zasadności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W ocenie organu II instancji przywoływanie w kontekście formułowanych zarzutów innej sprawy rozpatrywanej przez organ odwoławczy, nie może przynieść oczekiwanego skutku, bowiem rozstrzygnięcie zapadło w innym stanie. Mianowicie tamta nieruchomość graniczyła z rowem i płynącą nim wodą. Z tego względu uznano, że dwóm działkom nie można było przypisać korzystnego (najwyższa ocena) potencjału gruntu, podczas gdy jedna z nich sąsiaduje z rowem, co wiąże się z ograniczeniami w zakresie zabudowy i znoszeniem niedogodności jak podtapianie działek sąsiednich czy przykre zapachy. Natomiast w niniejszej sprawie oceniono "potencjał" nieruchomości jako mało korzystny, czyli najniżej. Zatem rzeczony argument jest w ocenie organu odwoławczego chybiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - specustawa) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 - u.g.n.), w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832).
Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ). Przepis art. 18 ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Jak wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Z kolei w myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Wskazane regulacje dopełnia przepis § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Opinia o wartości nieruchomości, czyli tzw. operat szacunkowy, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., sporządza rzeczoznawca majątkowy. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie.
Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomość dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Z zacytowanego przepisu wynika zatem, że to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 25 maja 2022 r., I OSK 1632/21; 14 marca 2007 r., akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; z 28 marca 2017r., II OSK 1973/15). Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Zatem to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (zob. wyroki NSA: z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11; z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 557/19).
Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.
W niniejszej sprawie decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 6 marca 2024 r., nr 2/2024 udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na: budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. W wyniku orzeczenia, nieruchomość położona w obrębie [...], gm. W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0072 ha i [...] o pow. 0,0449 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy W..
Dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużono się operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z 27 września 2024 r.
Sąd zwraca uwagę na zmianę treści art. 154 u.g.n. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Poprzednio obowiązujący art. 154 u.g.n. stanowił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2); w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).
Nowelizacja, dokonana ustawą zmieniającą u.p.z.p., weszła w życie 24 września 2023 r., a zatem obowiązywała zarówno w dacie sporządzania operatu, jak i orzekania przez organy obu instancji, wprowadziła istotną zmianę brzmienia art. 154 ust. 2 u.g.n. Przepis ten obecnie stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Wobec takiego brzmienia przepisu art. 154 ust. 2, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, oraz faktu, że działki nie były objęte ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rzeczoznawca majątkowy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości mógł ustalić bądź w oparciu o faktyczny sposób zagospodarowania, bądź plan ogólny gminy.
Jak wynika z kolei z art. 64 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzone zostało uchwałą Nr XXIII/101/19 Rady Gminy W. z 22 października 2019 r. i zgodnie z nim działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy, w strefie ochrony ekspozycji elementu zabytkowego, na którym oznaczono linie definiujące powierzchnię stożkową o nachyleniu 1:20 [...] [...] z ograniczeniem wysokości (m n.p.m.).
W ocenie Sądu w świetle brzmienia art. 154 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej nie można postawić zarzutu nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., a nie o faktyczny sposób zagospodarowania. Wybór sposobu ustalenia przeznaczenia nieruchomości bardziej korzystnego dla wywłaszczanego niż dla Gminy W. nie stanowi zatem uchybienia, które mogłoby przesądzić o wadliwości sporządzonego i przyjętego w sprawie operatu szacunkowego.
Sąd podziela jednocześnie stanowisko organów, że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości ani też błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, aby kwestionować ich poprawność. W ocenie sądu, nie ma także podstaw do zasadnego formułowania zarzutów, że rzeczoznawca majątkowy opracował operat sprzecznie z określoną prawem metodologią wyceny wartości nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, świadczy to także o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie trzeba mieć na uwadze także to, że strona skarżąca w trakcie postępowania kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu. Jednak zaznaczyć należy, że to autor operatu, a nie organ, czy Sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości, i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Ocena merytorycznej trafności tych zarzutów jest zasadniczo niemożliwa, skoro jak zostało to już podniesione ani organ, ani Sąd nie dysponując wiedzą specjalistyczną. Z tego też względu organy mając na uwadze podnoszone przez stronę zarzuty przekazały je biegłemu, celem ustosunkowania się do nich, a rzeczoznawca jasno i rzeczowo ustosunkował się do powstałych w trakcie postępowania wątpliwości, w piśmie z 15 marca 2025 r.
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie strony skarżącej Sąd również podzielił stanowiska organu, że uwzględniony w tym operacie do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 49 ust. 4 rozporządzenia nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W myśl tego przepisu w przypadku, gdy na realizację właśnie wskutek podziału inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia) nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Takie przeznaczenie otrzymała dopiero wskutek dokonanego ową decyzją podziału. Wobec tego, jak zasadnie przyjął rzeczoznawca, w realiach sprawy zastosowanie miał przepis § 49 ust. 1 rozporządzenia, ze względu na to, że określone, zgodnie z art. 154 u.g.n., na podstawie Studium uwarunkowań przeznaczenie nieruchomości to zabudowa mieszkaniowo-usługowa (...), o wyższym poziomie cen, niż działki o przeznaczeniu drogowym.
Końcowo wskazać należy, że strona mogła również skorzystać z prawnej możliwości, o której stanowi art. 157 u.g.n., a mianowicie mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednak w niniejszej sprawie, strona skarżąca nie zdecydowała się na poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skorzystała natomiast z możliwości złożenia kontroperatu, którego treść nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku ze wskazanych wyżej względów. Dodać należy, że samo subiektywne przekonanie strony, kwestionujące prawidłowość operatu szacunkowego nie świadczy o jego wadliwości, nawet jeśli wyrażone zostało w postaci kontroperatu.
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także treść załączonej do skargi decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 2025 r.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.