Pełny tekst orzeczenia II SA/Łd 49/26

II SA/Łd 49/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 1 pkt 11, art. 65 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 listopada 2025 r. znak: SKO.4150.683.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. AA
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, postanowieniem z 18 listopada 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz.572 ze zm.), w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz.1130 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2025 r., sprostowane postanowieniem z 27 października 2025 r., zawieszające z urzędu, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część działki nr [...], postępowanie, wszczęte na wniosek P. spółki z o.o. w W., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-handlowo- usługowych z garażami, przewidzianej do realizacji w Ł. na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...]; nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...]; nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy [...], w obrębie [...].
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 24 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił na rzecz P. spółki z o.o. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. zespołu budynków mieszkalno-handlowo-usługowych z garażami. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 czerwca 2021 r.
Wyrokiem z 5 listopada 2021 r., II SA/Łd 615/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie ww. decyzje.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. II OSK 563/22 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku wniesioną przez spółkę.
Decyzją z 2 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpoznaniu wniosku spółki, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego zespołu budynków mieszkalno-handlowo-usługowych.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, decyzją z 11 sierpnia 2025 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą decyzji kasacyjnej była okoliczność związania organów oceną prawną wyrażoną w treści ww. wyroku WSA w Łodzi z 5 listopada 2021 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku, sąd wyraził pogląd, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja wypełniająca dyspozycję art. 62 ust. 2 u.p.z.p., bowiem działka nr [...] w części znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. jako obszary przestrzeni publicznej, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przestrzenie do ponownego ukształtowania - place publiczne, wybrane odcinki ulic. Wprawdzie działka nr [...] nie jest objęta wnioskiem inwestora, a jedynie wskazana została (wraz z działką nr [...]) jako działka, za pośrednictwem której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna terenu inwestycji w celu jego skomunikowania z drogą publiczną ul. [...], to jednak, jak podkreślił sąd, obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, iż obowiązek sporządzenia dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy również działek określonych jako teren dojazdu do inwestycji. Powyższe, w ocenie Kolegium oznacza, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji był zobowiązany zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.
W skardze P. spółka z o.o. w W. zarzuciła naruszenie:
- art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że organy administracji były związane oceną stanu faktycznego wyrażoną w wyroku WSA w Łodzi z 5 listopada 2021 r., podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego norma art. 153 p.p.s.a. nie
przewiduje związania organów (lub sądów) oceną okoliczności faktycznych ujętych w danym orzeczeniu, co doprowadziło do utrzymania w mocy Postanowienia Prezydenta, które nie odpowiadało prawu ze względu na brak zaistnienia w stanie faktycznym postępowania przesłanek do jego zawieszenia na mocy art. 62 ust. 2 u.p.z.p.;
- art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 1 pkt 11) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organy związane są oceną prawną i wskazówkami wyrażonymi ww. wyroku, podczas gdy podstawa oceny prawnej uległa zmianie po jego wydaniu ze względu na uchylenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia, które nie odpowiadało prawu ze względu na brak przesłanek do zawieszenia postępowania;
- art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawieszeniu postępowania z urzędu w oparciu o nieuprawnione przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na działkach znajdujących się na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r., nr VI/215/19 i pkt 6 oraz pkt 12.1 ujednoliconego załącznika (nr 12) do tegoż Studium, działki na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne znajdują się w strefie wielkomiejskiej na obszarze, dla którego nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności i ochrony prawa własności, poprzez zastosowanie środka w postaci bezterminowego zawieszenia postępowania, uniemożliwiającego zabudowę nieruchomości, mimo że nie zaszły przesłanki ustawowe do jego zastosowania.
Mając na względzie powyższe, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2025 r. pełnomocnik uczestników postępowania G. P. oraz R. K., wspólników spółki cywilnej M. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Kolegium odnośnie wiążącej dla organów dokonanej w ww. wyroku wykładni art. 62 ust. 2, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w ocenie stron brak jest także wpływu na to związanie okoliczności uchylenia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy.
Na rozprawie członek zarządu strony skarżącej poparł skargę i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w jej treści.
Pełnomocnik ww. uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, ewentualnie czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.
Kluczową w niniejszej sprawie okolicznością jest to, że tutejszy sąd wyrokiem z 5 listopada 2021 r., II SA/Łd 615/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 czerwca 2021 r., wraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2021 r. w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś NSA wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. II OSK 563/22 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku wniesioną przez spółkę.
Wobec tego należy przypomnieć, że myśl art. 153, w zw. z art. 170 p.p.s.a. ocena prawna zawarta we wskazanych wyrokach wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organy.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998r., II SA 1560/97). Ocena prawna, o której stanowi wymieniony przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, że: przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob, wyrok NSA z 21 marca 2014r., I GSK 534/12).
Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie, a to z tego względu, że cały czas postepowanie prowadzone jest wskutek wniosku spółki z 3 września 2020 r., w wyniku którego wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, uchylone w wyniku kontroli dokonanej przez tutejszy sąd oraz NSA, co wynika choćby z kolejnej (uchylonej) decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 lipca 2025r.
Po wtóre nie uległ zmianie również stan prawny, a to z tego powodu, że wprawdzie mocą art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw uchylony został przepis art. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., na który powołał się tutejszy sąd w wyroku z 5 listopada 2021 r. to jednak ustawa nowelizująca zawiera przepisy intertemporalne, a wśród nich art. 65.
Tym samym nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi tego, że uchylenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 r., co niewątpliwie nastąpiło na podstawie ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r., spowodowało odpadnięcie (ustawowej) podstawy prawnej dla zawieszenia postępowania w omawianym przypadku. Decydujące znaczenie ma tutaj właśnie art. 65 ust. 1 wspomnianej ustawy zmieniającej, w myśl którego studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026, i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Skoro tak, to za ciągle obowiązujące należy uznać ww. Studium uwarunkowań uchwalone dla obszaru inwestycji Spółki, wskazujące obszar przestrzeni publicznej, dla którego wymagane jest sporządzenie miejscowego planu, jak też to, iż do tegoż Studium stosuje się "przepisy dotychczasowe", a zatem również art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.
Dodatkowo, w kontekście zarzutów skargi, odnotować wypada, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, Nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącej spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, stwierdzić należy, że sąd obecnie nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie.
Wobec powyższego zarówno organy jak i sąd rozpoznający przedmiotową sprawę pozostają związane zarówno treścią wspomnianego prawomocnego wyroku tutejszego sądu II SA/Łd 615/21 którym przesądzono, że działki objęte przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji leżą w części na obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r., nr VI.215/19 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego") jako "obszary przestrzeni publicznej, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przestrzenie do ponownego ukształtowania – place publiczne, wybrane odcinki ulic". Stąd też w rozpoznawanej sprawie organy administracji były zobowiązane zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji na podstawie art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Stosownie art. 62 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej.
Co istotne jak wskazał z kolei NSA, rozpoznając skargę kasacyjną od ww, wyroku tutejszego sądu, ze względu na wady konstrukcyjne zarzutów w tym zakresie nie odniósł się do kwestii naruszenia art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p., w zw. z § 1 pkt 2 uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. i pkt 6 oraz pkt 12.1 ujednoliconego załącznika (nr 12) do uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na działkach znajdujących się na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu wiążące pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku z 5 listopada 2021 r., II SA/Łd 615/21.
W konsekwencji, zdaniem sądu organy zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Łodzi z 5 listopada 2021 r., II SA/Łd 615/21, a tym samym zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
ds