II SA/Łd 364/24

II SA/Łd 364/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 5, pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 4 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 roku sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 marca 2024 roku nr SKO.4170.2.24 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji gruntu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO.4170.2.24 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 10 stycznia 2024 r., nr SKO.4170.11.23 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r., nr SKO.4170.1.19 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 5 marca 2019 r., znak G.K.I.6122.3.2019 w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "[...]" położonego na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. B., pow. S..
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, ze wyżej wskazaną decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Starosta Sieradzki zobowiązał B. G. prowadzącego firmę pn. "B. – B. G." do rekultywacji gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "[...]", o łącznej powierzchni 11,8584 ha, położonego na wskazanych działkach ewidencyjnych, ustalając rolny kierunek rekultywacji gruntów, w terminie do końca grudnia 2021 r., zobowiązując jednocześnie podmiot zobowiązany do powiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji. W wyniku odwołania wniesionego przez B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 27 maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem B. G. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 647/19 skargę oddalił. Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 736/20.
Wnioskiem z dnia 23 października 2023 r., doprecyzowanym pismem z dnia 10 listopada 2023 r. B. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o stwierdzenie nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r. Jako podstawę prawną zgłoszonego żądania strona powołała przepis art. 157 § 2 w zw. z ar.t 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik strony podnosił, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją objętą przedmiotowym wnioskiem, skarżący pierwotnie zobowiązany został do przeprowadzenia rekultywacji gruntów w kierunku rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi (decyzja Starosty Sieradzkiego z 30 sierpnia 2018 r.). Ten kierunek rekultywacji uzyskał pozytywną opinię Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez uczestnika postępowania, powyższa decyzja została uchylona, a w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania strona, decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia 5 marca 2019 r., utrzymaną w mocy wskazaną we wniosku decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r., zobowiązana została do przeprowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym. Przy czym wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie odnosiło się do kwestii pozyskania mas ziemi niezbędnych do zasypania powstałego wyrobiska. Strona podkreśliła, iż zgodnie z obowiązującym prawem, w świetle przepisów ustawy o odpadach, do zasypania wyrobiska może wykorzystać wyłącznie ziemię zeń wydobytą, której ilość jest niewystarczająca. Nie może przyjąć mas ziemi od innych podmiotów, która traktowana jest jako odpad i do jej wykorzystania musiałaby uzyskać stosowne zezwolenie na wykorzystanie odpadów do zasypania wyrobiska. Tym samym w ocenie skarżącego objęta wnioskiem decyzja była niewykonalna już w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez Starostę Sieradzkiego w dniu 5 marca 2019 r.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2019 r. utrzymującej w mocy decyzje Starosty Sieradzkiego z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "[...]" uznając, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.
B. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując, iż decyzja nakładająca na niego obowiązek rekultywacji gruntów jest niewykonalna, z uwagi na pominięcie w jej treści kwestii pozyskania przez zobowiązanego mas ziemi niezbędnych do zasypania wyrobiska, a co jest niezbędne do prawidłowego wykonania nałożonego nań obowiązku. Pełnomocnik strony wnosił jednocześnie o uwzględnienie wydanej w toku postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r., której stwierdzenia nieważności żąda, opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, co do zasadności przeprowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi. Strona wnosiła również o wystąpienie do w/w organu o zajęcie stanowiska w zakresie wykonalności decyzji z 27 maja 2019 r. w odniesieniu do zarzucanego pominięcia kwestii pozyskania niezbędnych mas ziemnych.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 7 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 10 stycznia 2024 r. Uzasadniając Kolegium wskazało na cel i charakter postepowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz podstawy nieważności, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia ustawowej przesłanki nieważności organy uprawnione są do podjęcia jednego z przewidzianych w art. 158 k.p.a rozstrzygnięć.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium zaznaczyło, iż objęta żądaniem skarżącego ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r. była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej przez B. G., w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 647/19 oddalił skargę. Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 736/20. Powyższe obligowało organ, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania żądania strony zawartego we wniosku z dnia 23 października 2023 r., do ustalenia, czy podnoszone we wniosku okoliczności były przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Ustalono, że kwestie te nie były przedmiotem rozważań sądu.
Dalej odnosząc się do podnoszonej w sprawie przesłanki nieważności, to jest niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) Kolegium wskazało, iż odnosi się ona do sytuacji, w których kwestionowane rozstrzygnięcie, z przyczyn prawnych bądź też faktycznych nie może zostać wykonane. Przy czym owa niewykonalność musi istnieć już w dacie podjęcia decyzji, a przeszkody uniemożliwiające jej wykonania musza mieć charakter trwały, istniejący do czasu stwierdzenia jej nieważności.
W tym zakresie zdaniem Kolegium podnoszona przez stronę argumentacja, co do niewykonalności objętej wnioskiem decyzji, z uwagi na nieprecyzyjne określenie sposobu pozyskania mas ziemnych niezbędnych do wykonania rolnego kierunku rekultywacji przedmiotowych gruntów ma bardzo ogólny, subiektywny charakter i skupia się w zasadzie na braku racjonalności przyjętego tą decyzją rolniczego kierunku rekultywacji, sprzecznego z proponowanym przez stronę kierunkiem rekultywacji - rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi. Strona nie wykazała natomiast, w sposób merytorycznie spójny, iż nałożony na nią obowiązek rekultywacji gruntów w określonym decyzją kierunku jest nie możliwy do wykonania, zarówno w aspekcie prawnym, jak i w aspekcie faktycznym. Kolegium podkreśliło, iż rolniczy kierunek rekultywacji przedmiotowych gruntów został uwzględniany przez skarżącego już na etapie planowania tej działalności, co wynika między innymi z wydanej dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2012 r. Tym samym strona eksploatując złoże z warstwy zawodnionej, co przewidywał na etapie planowania przedsięwzięcia, bez zastosowania odwadniania, winna uwzględnić ten fakt podczas rekultywacji terenów, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym.
Kolegium mając na uwadze argumentację strony, co do ewentualnego jej narażenia na odpowiedzialność za czyn zagrożony karą w przypadku wykonania przedmiotowej decyzji, wskazało, iż wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie wystąpiła również przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zdaniem organu nałożony na skarżącego obowiązek w zakresie realizacji przyjętego kierunku rekultywacji jest precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości. Wbrew stanowisku strony kwestionowana decyzja nie zobowiązuje jej do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez nawiezienie mas ziemi, a jedynie odtworzenie rolniczego charakteru terenu poprzez wypełnienie wyrobiska masami ziemi pochodzącymi z nakładu zdjętego znad złoża, który stanowiła gleba oraz z przerostów złożowych, jak również poprzez uksztaltowanie skarp końcowych wyrobiska, splantowanie terenów płaskich bezpośrednio przylegających do wyrobiska, na których znajdował się nakład oraz wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego. Natomiast jeżeli strona uważa, ze niezbędnym do wykonania obowiązku rekultywacji przedmiotowych terenów jest nawiezienie mas ziemi, to może wystąpić do właściwego organu o wydanie zezwolenia na przetwarzanie wskazanego odpadu celem zasypania wyrobiska, aby uniknąć ewentualnej odpowiedzialności karnej.
Reasumując organ stwierdził, iż objęta wnioskiem strony decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 5 marca 2019 r. nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. W sprawie nie wystąpiła również żadna z pozostałych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-4 i pkt 7 k.p.a.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucał naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji pominięcia istotnych okoliczności i dokonania błędnej oceny obiektywnie istniejącego stanu faktycznego sprawy;
- art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, wybiorcze powołanie się na niektóre dowody oraz nieuwzględnienie zasad doświadczenia dowodowego;
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne przyjęcie ustaleń dokonanych przez organ I stopnia i oparcie na nich kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia, a w konsekwencji utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia pierwszej instancji.
Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sadowoadministracyjnego. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wnosił, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z ar.t 187 § 2 pkt 3 k.p.c. o zobowiązanie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach do zajęcia stanowiska w sprawie możliwości wykonania nałożonego na stronę decyzją z dnia 27 maja 2019 r. obowiązku rekultywacji w odniesieniu do braku określenia w tym rozstrzygnięciu źródła mas ziemi niezbędnych do realizacji rolniczego kierunku rekultywacji.
W uzasadnieniu skargi strona ponowiła argumentację, co do pominięcia istotnej dla sprawy kwestii pierwotnego przyjęcia rolnego kierunku rekultywacji z dwoma zbiornikami wodnymi, zmiany stanowiska w powyższym zakresie poprzez nakazanie rekultywacji w kierunku rolnym z pominięciem kwestii pozyskania mas ziemnych niezbędnych do zasypania wyrobiska, co w ocenie skarżącej świadczy o niewykonalności decyzji już w dacie jej podjęcia. Strona podtrzymała również dotychczas prezentowane stanowisko, że wykonanie rekultywacji w kierunku rolnym, zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem, wobec braku odniesienia kwestii niezbędnych mas ziemnych, poprzez ich przyjęcie od podmiotów zewnętrznych naraziłoby ja na odpowiedzialność z tytułu naruszenia prawa. Tym samym w ocenie pełnomocnika skarżącego zasadnym jest wznowienie postepowania celem uchylenia lub zmiany decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 5 marca 2019 r i doprecyzowanie kwestii mas ziemnych niezbędnych do przeprowadzenia rekultywacji terenów, jak również uzyskanie w tym zakresie stanowiska Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują̨ wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią̨ inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postepowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć́ istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi B. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 marca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 10 stycznia 2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r., nr SKO.4170.1.19 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 5 marca 2019 r., znak G.K.I.6122.3.2019 w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "[...]" położonego na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. B., pow. S.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.
Wskazać należy, że uregulowane w art. 156 i następne k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie to nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do powtórnego rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest zatem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przy czym stosownie do powołanej na wstępie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z tych wad, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12; z 26 lipca 2024 r., I OSK 2161/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 158 § 1 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy wskazana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r., nr SKO.4170.1.19 obarczona jest przesłankami nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Wskazać w tym miejscu należy, iż wskazana wyżej decyzja była przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, zainicjowanej wniesioną przez B. G. skargą, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 647/19 skargę tę oddalił. Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 736/20. Wobec powyższego rozpatrzenie żądania skarżącego, co do stwierdzenia nieważności w/w decyzji w oparciu przesłanki z art. 156 §1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. wymagało uprzedniego ustalenia, czy okoliczności odpowiadające powoływanym przez stronę przesłankom nieważności były przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Dokonane w powyższym zakresie w ustalenia organu wykazały, iż podnoszone okoliczności nie były przedmiotem oceny sądów administracyjnych orzekających w sprawie, co umożliwia rozpoznanie żądania skarżącego co do istoty sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje dokonane w powyższym zakresie ustalenia za prawidłowe.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż niewykonalność decyzji w rozumieniu w/w przepisu oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Przy czym, co podkreśla się w orzecznictwie trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., II OSK 1320/21; z 26 lipca 2023 r., III OSK 625/22; wyrok WSA w Białymstoku z 8 maja 2024 r., II SA/Bk 112/24; wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2023 r., II SA/Kr 1210/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Odnośnie do powyższej przesłanki nieważności wskazać należy, że obejmuje ona wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2021 r., VII SA/Wa 733/21; wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 513/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez stronę ostatecznej decyzji z dnia 27 maja 2019 r.
Decyzja ta, podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz.1161), nakłada na skarżącego obowiązek przeprowadzenia w zakreślonym terminie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kruszywa w kierunku rolnym tj. odtworzenie rolniczego charakteru terenu poprzez, co wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypełnienie wyrobiska masami ziemi pochodzącymi z nakładu zdjętego znad złoża, który stanowiła gleba oraz z przerostów złożowych, jak również poprzez uksztaltowanie skarp końcowych wyrobiska, splantowanie terenów płaskich bezpośrednio przylegających do wyrobiska, na których znajdował się nakład oraz wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego. Zarówno przesłanki "niewykonalności powyższej" decyzji, jak i obarczenia jej przesłanką nieważności " możliwości popełnienia czynu zagrożonego karą" strona skarżąca, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2013 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1587), upatruje w braku uregulowania w kwestionowanej decyzji kwestii dotyczącej pozyskania mas ziemi, niezbędnych w ocenie podmiotu zobowiązanego do zasypania powstałych wyrobisk, celem prawidłowego wykonania nałożonego nań obowiązków. Przy czym jak słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podnoszona w powyższym zakresie argumentacja strony ma bardzo ogólny, subiektywny charakter i nakierowana jest przede wszystkim na wykazanie braku racjonalności przyjętego decyzją z dnia 27 maja 2019 r. rolniczego kierunku rekultywacji, sprzecznego z preferowanym przez stronę kierunkiem rekultywacji - rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi. Powyższe potwierdza treść wniesionej skargi i zakres zgłoszonego wniosku dowodowego, do którego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż podnosząc wystąpienie wskazanych we wniosku przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. strona skarżąca dąży de facto do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w przedmiocie nałożonego na nią obowiązku przeprowadzenia rekultywacji przedmiotowych działek, która to sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, a której zgodność prawem potwierdza prawomocny wyrok sądu administracyjnego. To zaś, jak już wcześniej wskazano jest niedopuszczalne z uwagi na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i na przywołany na wstępie odrębny nadzwyczajny charakter postępowania określonego w art. 156 k.p.a, którego celem co raz jeszcze należy podkreślić nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy merytorycznej, a jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż strona skarżąca nie wykazała w należyty sposób, iż w sprawie wystąpiły powoływane przez nią przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Storna nie wykazała bowiem, iż kwestionowana przez nią decyzja już w dacie podjęcia, jak i obecnie obarczona była wadą niewykonalności zarówno pod aspektem prawnym jak i faktycznym. Nałożony na stronę obowiązek wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, a aktualnie znane osiągniecia wiedzy i techniki umożliwiają, co nie ulega wątpliwości jego wykonanie. Odnosząc się do zasadniczego argumentu strony, tj. braku uwzględnienia w kwestionowanej decyzji kwestii pozyskania mas ziemnych niezbędnych do zasypania wyrobiska wskazać należy, iż z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach rekultywacji. Przy czym ustawodawca nie przesądził jaka ma być liczba decyzji wydanych w sprawach rekultywacji. Skoro ustawodawca definiując rekultywację (art. 4 pkt 18) na plan pierwszy wysuwa cel rekultywacji, a nie działania, które ku niemu prowadzą, to możliwie jest wydanie kilku rozstrzygnięć odnoszących się do różnych kwestii mieszczących się w wyżej wymienionym zakresie, jeżeli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2024 r., II SA/Gl 1657/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać zatem należy, jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skoro w ocenie skarżącego dla prawidłowego wykonania nałożonego na niego obowiązku rekultywacji przedmiotowych terenów niezbędne jest pozyskanie dodatkowych mas ziemi od innych podmiotów, jest on uprawniony do wystąpienia o wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zasadnie uznało, że w sprawie nie wystąpiła żądna z pozostałych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-4 i pkt 7 k.p.a.
Natomiast, co do zawartego w skardze wniosku dowodowego wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o w/w przepis nie jest natomiast ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., III OSK 4027/21; z 30 listopada 2022 r., II GSK 1141/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej, gdyż wniosek o jego przeprowadzenie ma na celu de facto niedopuszczalne zakwestionowanie merytorycznej zasadności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 maja 2019 r., o której stwierdzenie nieważności strona wnosi, która to kwestia po pierwsze była już przedmiotem kontroli sadowoadminsitracyjnej, a po drugie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej procedujące w sprawie organy obu instancji działały w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a nadto zrealizowały wynikającą z art. 15 k.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć odpowiadały minimum wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
P.K.