II SA/Łd 307/26

II SA/Łd 307/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Tomasz Porczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
Art. 71 ust. 2, art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 2 ust. 1 pkt 47
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2026 poz 143
Art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Dnia 6 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Porczyński Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 marca 2026 roku nr SKO.4170.19.2026 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 15 stycznia 2026 roku, znak: ZŚ.6220.15.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 marca 2026 r. nr SKO.4170.19.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako: "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej również jako: "u.o.o.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej jako "rozporządzenie środowiskowe") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 15 stycznia 2026 r., znak: ZŚ.6220.15.2023, którą organ I instancji odmówił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", przewidzianego do realizacji na działce ozn. nr ewid. [...], ze względu na niezgodność lokalizacji ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 21 września 2023 r. A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zwróciła się do Wójta Gminy Zgierz o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanej powyżej inwestycji. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano m.in., iż planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie zakładu [...]. W zakładzie prowadzone będą procesy [...]. Podkreślono, że zakładana wielkość produkcji wynosi 10.100 Mg odpadów na rok, odzysk prowadzony będzie przy użyciu posiadanych urządzeń oraz linii produkcyjnych, a główne rodzaje materiałów, które będą uzyskiwane w procesie [...].
Pismami z 9 listopada 2023 r. oraz 19 lutego 2024 r. swój sprzeciw wobec budowy instalacji wyrazili mieszkańcy [...], wskazując m.in., iż została ona zaplanowana na terenie, gdzie znajdują się działki głównie o charakterze mieszkalnym lub letniskowym.
Organ w dniu 20 lutego 2024 r. przeprowadził analizę zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trakcie której ustalił, że działka nr ewid. [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr XLIII/364/06 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 20 maja 2006 r. Nr 167, poz. 1337) i znajduje się w jednostce planistycznej:
10P – przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, magazynów, składów, a zabudowa usługowa i rzemieślnicza oraz obiekty zaplecza transportu jako funkcja uzupełniająca;
11ZL – zieleń leśna;
23E - przeznaczenie podstawowe pod lokalizację urządzeń elektroenergetycznych;
4KDL – droga lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m;
13KDW - droga wewnętrzna o parametrach spełniających wymagania transportu wielkogabarytowego.
Projektowana inwestycja ma być ograniczona do jednostek planistycznych 10P, 23E, 4KDL i 13KDW. Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") przewidywało w przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami oznaczenie ich symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym. Dlatego też teren, na którym mogłaby zostać zrealizowana planowana inwestycja, powinien być przeznaczony na gospodarowanie odpadami, oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O". Natomiast w analizowanej uchwale nie przewidziano terenów na gospodarowanie odpadami. Dlatego też zdaniem organu występuje niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu.
W piśmie z dnia 15 marca 2024 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko, nie zgadzając się z ustaleniami analizy i wskazując, że planowana inwestycja należy do zabudowy produkcyjnej, a działalność produkcyjna instalacji zakłada przetwarzanie odpadów w taki sposób, aby powstawały produkty, które będą spełniały wymagania odbiorców. Jako substrat produkcyjny w procesie [...]. W ramach realizacji przedsięwzięcia inwestor planuje w szczególności budowę hali produkcyjno–magazynowej z budynkiem socjalno–biurowym. Postanowienia planu miejscowego nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń co do materiałów produkcyjnych, które mogą być wykorzystywane w zakładach lokalizowanych na tym obszarze. A contrario – na obszarze "P" możliwe jest prowadzenie każdej działalności produkcyjnej, magazynów, składów.
Decyzją z dnia 25 marca 2024 r. Wójt Gminy Zgierz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 r.
Wyrokiem z dnia 11 września 2024 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 555/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 25 marca 2024 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia środowiskowego, co wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Jednakże nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, iż działalność polegająca na [...] jest dopuszczalna wyłącznie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych [...] oraz kolorem ciemnoszarym na części graficznej planu. W ocenie Sądu tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że [...], a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Sąd podkreślił również, że rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. z uwagi na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązków zamieszczenia w planie terenów przewidzianych pod [...], ani nie przesądza możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach [...]. Podobnie, lokalizacja pozostałych elementów infrastruktury technicznej wskazanych w punkcie 7 załącznika tj. z zakresu elektroenergetyki, gazownictwa, wodociągów kanalizacji, czy ciepłownictwa nie musi być ograniczona wyłącznie do terenów wyraźnie w planie na taki właśnie cel przeznaczonych.
Ponadto, zdaniem Sądu, procedujące w sprawie organy nie odniosły się w należyty sposób do argumentacji spółki, co do możliwości (zasadności) uznania planowanego przez nią przedsięwzięcia za działalność o charakterze produkcyjnym, a co za tym idzie możliwym do realizacji na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem 10P. Organy pominęły podnoszoną przez stronę okoliczność, że planowane przez nią przedsięwzięcie w zakresie [...]. Natomiast obowiązkiem organów administracyjnych było przeprowadzenie wyczerpujących ustaleń, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność może być uznana za działalność o charakterze produkcyjnym, zgodna z przeznaczeniem danego terenu, objętego ustaleniami, o których mowa w § 9 planu z 2006 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że działalność polegająca na [...]. Reasumując, Sąd stwierdził, że procedujące w sprawie organy administracji nie przeprowadziły w należyty sposób oceny planowanego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia, a wydając kwestionowane rozstrzygnięcia kierowały się jedynie literalnym brzmieniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r., automatycznie zakładając, że działalność w zakresie [...] nie odpowiada żadnemu (ani podstawowemu, ani uzupełniającemu) przeznaczeniu terenu 10P, jak również wadliwie przyjmując, że działalność gospodarcza polegająca na [...], które w przedmiotowym planie nie zostały w ogóle przewidziane. Dlatego Sąd uznał, iż objęte skargą decyzje organów obu instancji podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy. Odnośnie dalszego postępowania Sąd wskazał w szczególności na konieczność dokonania należytej oceny, co do produkcyjnego charakteru planowanej przez skarżącą inwestycji.
Wyrokiem z dnia 9 września 2025 r. w sprawie o sygn. III OSK 2884/24 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. II SA/Łd 555/24.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Zgierz wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r., znak: ZŚ.6220.15.2023 odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", przewidzianego do realizacji na działce ozn. nr ewid. [...], ze względu na niezgodność lokalizacji ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił m.in., iż uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 555/24. W szczególności organ dokonał samodzielnej, merytorycznej oceny charakteru przedsięwzięcia w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy Zgierz wskazał, że zarówno procesy odzysku, jak i unieszkodliwiania odpadów muszą odbywać się w miejscach na ten cel przeznaczonych. Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na działce nr ew. [...], położonej w jednostce planistycznej: 10P - przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, magazynów, składów, a zabudowa usługowa i rzemieślnicza oraz obiekty zaplecza transportu, jako funkcja uzupełniająca. Zgodnie z informacją zamieszczoną przez inwestora w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją z zakresu [...]. W konsekwencji teren, na którym mogłaby zostać zrealizowana powinien być przeznaczony na [...]. W analizowanej uchwale nie przewidziano (ani w tekście, ani na rysunku) terenów przeznaczonych na [...]. Organ zwrócił uwagę na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyraźne odróżnienie w rozporządzeniu przeznaczenia produkcyjnego i usługowego od przeznaczenia pod infrastrukturę techniczną, w tym [...]. Zdaniem organu już na poziomie normatywnym są to tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym, a nadto plan nie dopuszcza realizacji inwestycji z zakresu [...] na terenie 10P nawet na zasadzie przeznaczenia dopuszczalnego (uzupełniającego). W związku z tym nie można nadawać ustaleniom planu znaczenia szerszego niż wynika to z zastosowania przez organ planistyczny podstawowych standardów normatywnych wynikających z wyżej powołanego rozporządzenia dla ustalenia elementarnego przeznaczenia terenu. Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego nie stanowi budowy zakładu produkcyjnego lub magazynu i wobec tego jest niedopuszczalna na terenie zabudowy produkcyjnej, magazynów, składów, i zabudowy usługowej i rzemieślniczej oraz obiektów zaplecza transportu, jako funkcji uzupełniającej.
Organ wskazał również, że w zakresie ustaleń dotyczących zagospodarowania terenu - zachowania powierzchni biologicznie czynnej występuje zgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu. Także w zakresie wyposażenia w obiekty infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej i miejsc do parkowania, ochrony środowiska przyrodniczego, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej występuje zgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu.
Wójt Gminy Zgierz ocenił, że planowane przedsięwzięcie polega na prowadzeniu działalności, której istotą jest [...]. Choć w toku tych [...]. Organ zważył również, czy planowana działalność mogłaby zostać zakwalifikowana jako funkcja dopuszczalna lub uzupełniająca względem przeznaczenia produkcyjnego. W tym zakresie stwierdzono, że skala przedsięwzięcia, zakres planowanych procesów oraz dominująca rola instalacji do [...]. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedsięwzięcie mieści się w ramach dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu określonego w planie miejscowym.
W konsekwencji organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie pozostaje niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., lecz SKO w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż Wójt Gminy Zgierz w swojej decyzji zajął stanowisko, będące w istocie polemiką z wiążącą oceną prawną, wynikającą z wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 555/24. Organ stwierdził bowiem, że budowa zakładu [...] nie stanowi budowy zakładu produkcyjnego lub magazynu i wobec tego jest niedopuszczalna na terenie zabudowy produkcyjnej, magazynów, składów, i zabudowy usługowej i rzemieślniczej oraz obiektów zaplecza transportu, jako funkcji uzupełniającej. Powyższe stoi w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd. I choć działanie organu w tym zakresie obarczone jest wadą, to, zdaniem Kolegium, powyższe nie przesądza o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, w tym także art. 153 p.p.s.a.
SKO wskazuje, że wbrew stanowisku skarżącej, Sąd w przedmiotowym wyroku nie przesądził, że planowane przedsięwzięcie ma charakter produkcyjny. Przeciwnie, wskazał jedynie, że "zdaniem Sądu procedujące w sprawie organy nie odniosły się w należyty sposób do argumentacji spółki, co do możliwości (zasadności) uznania planowanego przez nią przedsięwzięcia za działalność o charakterze produkcyjnym, a co za tym idzie możliwym do realizacji na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem 10P". Sąd stwierdził, że w wydanych uprzednio decyzjach, organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, iż zgodnie przedstawionym przez inwestora procesem technologicznym, który obejmuje m.in. [...], co jest sprzeczne z ustaleniami planu z 2006 r. Organy pominęły podnoszoną przez stronę okoliczność, że planowane przez nią przedsięwzięcie w zakresie [...]. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracyjnych było przeprowadzenie wyczerpujących ustaleń, czy planowana przez A. Sp. z o.o. działalność może być uznana za działalność o charakterze produkcyjnym, zgodna z przeznaczeniem danego terenu, objętego ustaleniami, o których mowa w § 9 planu z 2006 r.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji uwzględnił ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 555/24 i dokonał należytej oceny, co do produkcyjnego charakteru planowanej przez A. Sp. z o.o. inwestycji, co było niezbędne do bezspornego ustalenia zgodności tego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego z 2006r. i w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia braku możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Kolegium zwraca uwagę, że w przedłożonym przez Spółkę Raporcie oddziaływania na środowisko, opisany proces technologiczny zakłada przetwarzanie [...]. Względem [...]. Zatem sposób [...]. Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem strony nie pozwala na akceptację tego rodzaju działalności. Można by rozważać przyjęcie innego stanowiska, o ile działalność produkcyjna [...] prowadzona byłyby w ramach jednego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie jednakże [...] jest jedynym rodzajem działalności zamierzonej przez inwestora. Ponadto, w ocenie Kolegium, brak w planie miejscowym wyraźnego zakazu prowadzenia działalności polegającej na [...] na wszystkich terenach produkcyjnych P nie może oznaczać automatycznie, jak chce tego odwołująca się Spółka, że każde przedsięwzięcie z zakresu [...], będzie mogło być zlokalizowane na każdym terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników w osobie radców prawnych i adwokata, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na:
a. ponownym dokonaniu przez organy administracyjne oceny prawnej co do znaczenia braku terenów [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mimo że prawomocnie przesądzono, iż brak takiego symbolu nie oznacza niedopuszczalności prowadzenia działalności polegającej na [...] na terenach przeznaczonych pod działalność gospodarczą lub produkcyjną,
b. utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że sama zaskarżona decyzja wskazuje, iż stanowisko Wójta Gminy Zgierz w zakresie konieczności lokalizacji przedsięwzięcia na terenie [...] stanowi w istocie polemikę z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, co oznacza, że organ odwoławczy miał pełną świadomość naruszenia związania oceną prawną sądu, a mimo to nie wyeliminował wadliwej decyzji z obrotu prawnego;
c. pozornym wykonaniu wskazań sądu co do dalszego postępowania, sprowadzającym się do formalnego zadeklarowania przeprowadzenia ponownej oceny produkcyjnego charakteru przedsięwzięcia, przy wcześniejszego schematu rozumowania,
d. przyjęciu, że wcześniejsze wyroki WSA i NSA nie przesądziły produkcyjnego charakteru przedsięwzięcia, a zatem organ mógł ponownie odmówić wydania decyzji środowiskowej na podstawie tożsamego co poprzednio rozumowania, podczas gdy związywały one organy nie tylko co do zakazu wywodzenia niedopuszczalności inwestycji z braku [...], lecz także co do konieczności realnego i rzetelnego rozważenia czy przedsięwzięcie to mieści się w funkcji produkcyjnej przewidzianej dla terenu 10P,
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na:
a. zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującej analizy materiału dowodowego odnoszącego się do produkcyjnego charakteru planowanego przedsięwzięcia, w szczególności raportu oddziaływania na środowisko, opisu technologii, rodzaju i ilości odpadów przeznaczonych do przetworzenia, charakterystyki planowanych obiektów budowlanych, końcowych rezultatów procesu technologicznego oraz gospodarczego profilu działalności inwestora;
b. pominięciu lub marginalizacji tych elementów materiału dowodowego, które wskazują, że przedsięwzięcie obejmuje budowę hali produkcyjno-magazynowej oraz prowadzenie procesu technologicznego, którego [...];
c. zaniechaniu uwzględnienia, że przedmiot działalności inwestora obejmuje nie tylko [...], co stanowi istotną okoliczność dla prawidłowej oceny charakteru planowanego przedsięwzięcia i jego zgodności z funkcją produkcyjną terenu 10P;
d. dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez arbitralne przyjęcie, że brak "nowego produktu finalnego" wyłącza możliwość uznania przedsięwzięcia za działalność produkcyjną, mimo że takie kryterium nie wynika ani z miejscowego planu, ani z ustawy u.o.o.ś., ani z ustawy o [...], ani z wiążących ocen prawnych sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie;
e. zaniechaniu wszechstronnego rozważenia, czy planowana działalność - nawet przy jednoczesnym zakwalifikowaniu jej jako działalności z zakresu [...] - nie odpowiada zarazem funkcji produkcyjnej terenu 10P, a więc potraktowaniu pojęć "[...]" i "działalność produkcyjna" jako wzajemnie się wykluczających, bez należytego uzasadnienia takiego założenia,
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że:
a. decyzja ta oparta została co najmniej częściowo na argumentacji pozostającej w sprzeczności z wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych;
b. organ I instancji nie przeprowadził w sposób odpowiadający wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyczerpującej analizy charakteru planowanego przedsięwzięcia;
c. organ odwoławczy, zamiast usunąć stwierdzone uchybienia i wyeliminować wadliwe rozstrzygnięcie z obrotu prawnego, zaakceptował jego rezultat, w istocie powielając wcześniejszą już zakwestionowaną linię interpretacyjną,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z § 9 Uchwały Nr XLIII/364/06 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz części [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na:
a. przyjęciu, że przedsięwzięcie zakładające budowę instalacji do [...] nie może być zlokalizowane na obszarze produkcyjnym, oznaczonym w miejscowym planie literą "P", podczas gdy działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w [...];
b. uznaniu, że planowana działalność nie ma charakteru produkcyjnego wyłącznie z tego względu, że zasadniczym przedmiotem działalności inwestora jest [...], podczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają kryterium "produktu finalnego" jako warunku uznania inwestycji za działalność produkcyjną, a działalność produkcyjna może polegać także na wytwarzaniu materiałów i półproduktów przeznaczonych do dalszego wykorzystania w procesach gospodarczych;
c. bezpodstawnym utożsamieniu działalności polegającej na [...], z jednoczesnym pominięciem jej produkcyjnego rezultatu, podczas gdy z opisu przedsięwzięcia wynika, że planowana instalacja nie ogranicza się do samego przyjmowania i [...];
d. przyjęciu, że skoro planowane przedsięwzięcie stanowi zasadniczą funkcję inwestycji, a nie jedynie funkcję pomocniczą lub towarzyszącą względem produkcji, to nie może zostać zakwalifikowane jako działalność produkcyjna, podczas gdy właśnie zasadniczy, dominujący charakter działalności przetwarzającej [...];
e. bezpodstawnym uznaniu planowanego przedsięwzięcia za niezgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, podczas gdy wnioskowane przedsięwzięcie mieści się w przeznaczeniu podstawowym (produkcja) wskazanym w miejscowym planie, a ponadto w świetle obowiązującego planu nie ma żadnego zapisu zakazującego realizacji określonego typu inwestycji produkcyjnej, a tym samym na terenie oznaczonym w miejscowym planie literą "P" dozwolone jest prowadzenie każdego rodzaju działalności produkcyjnej;
f. przyjęciu, że brak wyraźnego wskazania w planie miejscowym działalności z zakresu [...] oznacza automatycznie niedopuszczalność takiej działalności, podczas gdy w systemie planowania przestrzennego co do zasady dopuszczalne jest wszystko to, co nie zostało przez plan miejscowy wyraźnie wyłączone, a brak szczególnego dopuszczenia nie może być utożsamiany z istnieniem zakazu;
2. art. 3 ust 1 pkt 14, pkt 21 i pkt 23 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o [...] (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.1587, dalej jako: "u.o.o.") w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., poprzez błędną wykładnię polegającą na:
a. uznaniu, że okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie obejmuje [...], co wprost przemawia za możliwością zakwalifikowania takiej działalności jako działalności produkcyjnej;
b. przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie nie prowadzi do wytworzenia nowych wartości gospodarczych, lecz jedynie do [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu inwestor podkreślił m.in., że organy po raz kolejny odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego samego przedsięwzięcia, mimo że wcześniejsze rozstrzygnięcia odmowne zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy ponownie przyjęły wykładnię przepisów planu miejscowego i u.o.o.ś., która pozostaje sprzeczna z oceną prawną wyrażoną we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, a nadto nie dokonały rzetelnej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego w zakresie produkcyjnego charakteru planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej spółki istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja mieści się w funkcji produkcyjnej terenu 10P określonej w MPZP. W ocenie skarżącej odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Przedsięwzięcie obejmuje bowiem nie tylko [...]. Taki charakter inwestycji pozostaje spójny zarówno z technologicznym opisem przedsięwzięcia, jak i z profilem działalności samego inwestora, obejmującym również [...]. Brak jest jednocześnie jakiegokolwiek postanowienia MPZP, które wprost zakazywałoby lokalizacji tego rodzaju działalności na terenie oznaczonym symbolem 10P. Kolegium błędnie zinterpretowało art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z § 9 MPZP oraz przepisy ustawy o odpadach, przyjmując zawężające i pozbawione podstaw normatywnych rozumienie działalności produkcyjnej. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył art. 153 i art. 170 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję Wójta mimo jej oczywistych wad oraz mimo niewykonania przez organ I instancji wiążących wskazań wynikających z wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa, w stopniu który skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestia prawidłowości odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" była już przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 555/24 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 roku nr SKO.4170.50.2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 25 marca 2024 roku, znak: ZŚ.6220.15.2023.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 9 września 2025 r. o sygn. akt III OSK 2884/24 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
W związku z powyższym wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu.
Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania", dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z 9 lipca 2026 r., sygn. III OSK 2762/23)
Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2025 r. o sygn. akt III OSK 2884/24, oddalając skargę kasacyjną ocenił jako zasadne ustalenia Sądu I instancji co do tego, że organy administracji nie przeprowadziły w należyty sposób oceny planowanego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia, a wydając kwestionowane rozstrzygnięcia kierowały się jedynie literalnym brzmieniem MPZP. NSA przychylił się także do oceny WSA w Łodzi, w myśl której organy błędnie założyły, że działalność w zakresie "[...]" nie odpowiada żadnemu (ani podstawowemu, ani uzupełniającemu) przeznaczeniu terenu "10P", jak również wadliwie przyjęły, że działalność gospodarcza polegająca na [...], które w przedmiotowym MPZP nie zostały w ogóle przewidziane.
NSA powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się na to, iż:
- działalność polegająca na [...] (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 498/19);
- budowa zakładu [...] "budowę zakładu produkcyjnego" i wobec tego jest dopuszczalna na terenach obiektów produkcyjno – usługowych; nie jest to wyłącznie "[...]" (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16);
- [...] możliwe jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 579/20).
Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez WSA w Łodzi przepisów art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię.
Wskazując na bezzasadność powyższych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił własną ocenę prawną, zgodnie z którą "zdaniem NSA, lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami MPZP, gdyż stanowi "działalność produkcyjną" a działalność polegająca na [...].
W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny także zarzut, w myśl którego WSA w Łodzi miałby dopuścić się naruszenia ww przepisów ustawy oraz obu rozporządzeń ustalając, że prowadzenie planowanej działalności w zakresie [...]. Jednocześnie NSA ocenił przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalając, że "analizowany MPZP nie zawiera takiego zakazu a zakazu takiego nie można domniemywać".
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2025 r. o sygn. akt III OSK 2884/24 przesądził, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi działalność produkcyjną, może być lokalizowane nie tylko na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na [...].
Zasadny zatem okazał się podnoszony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. Trafnie wywodzi skarżąca, że organy ponownie dokonały oceny prawnej, odmiennej od wiążącej je oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do znaczenia braku terenów oznaczonych symbolem "O" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew ocenie przedstawionej przez NSA organy odmiennie oceniły także charakter przedsięwzięcia w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodząc do przekonania, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi działalności produkcyjnej zaś analiza przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do konkluzji o niezgodności tego przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się w pełni do ocen prawnych zawartych w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2025 r. o sygn. akt III OSK 2884/24
Wobec stwierdzenia, że organy w sprawie naruszyły art. 153 p.p.s.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
dj