Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Łd 304/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Łd 304/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2037/24 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2024 poz 82
art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 4
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 lutego 2024 roku nr KO.420.318.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 lutego 2024 r., znak: KO.420.318.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 28 listopada 2023 r., znak: GN.6730.201.2021 wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "K. B", na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obr. [...] K., gm. B..
Z akt sprawy wynika, że P. Sp. z o.o. wnioskiem z 30 lipca 2021 r. uzupełnionego 11 sierpnia 2023 r. zwróciła się o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "K. B" na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] K., gm. B..
Decyzją z 29 grudnia 2021 r. znak: GN.6730.200.2021 organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. W wyniku złożonego odwołania złożonego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 23 lutego 2022 r. znak: KO.420.14.2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że projektowane zadanie nie spełnia uwarunkowań z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., gdyż teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i zamierzenie jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 82), powoływanej dalej jako: "u.o.g.r.l." i wyjaśnił, że powierzchnia użytku leśnego na działce nr ewid. [...] wynosi 0,2264 ha., wobec powyższego las na działce nr ewid. [...] spełnia kryteria gruntów leśnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, powoływanej dalej jako: "u.o.l.". Las zlokalizowany na działce istnieje faktycznie jest również ujęty w banku danych o lasach. Inwestycja obejmuje budowę farmy fotowoltaicznej, nie mieści się więc w leśnym sposobie użytkowania gruntów leśnych. Skoro na terenie inwestycji występują grunty leśne, to teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.
Ponadto jeśli teren inwestycji leży na ww. gruntach rolnych lub leśnych podlegających szczególnej ochronie prawnej i przewiduje się w ramach planowanej inwestycji doprowadzenie do innego niż rolny lub leśny sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów, to taka zmiana może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie np. w decyzji o warunkach zabudowy. Teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest zatem niedopuszczalne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w toku postępowania uległy zmianie przepisy u.p.z.p. stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca" dokonującej tych zmian od 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Następnie organ po przywołaniu treści art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może nastąpić o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja projektowanej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej projektowaną budową jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Zatem nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne.
Teren inwestycji musi być zatem rozumiany jako cała działka ewidencyjna na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całego terenu inwestycyjnego obejmującego działki wskazane we wniosku. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki prowadzi do obchodzenia przez inwestora ograniczeń m.in. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.
Kolegium wskazało, że znane jest stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, jednakże go nie podziela. Jednoznaczne wyodrębnienie terenu, na którym planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie może się ograniczać jedynie do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora.
Wobec powyższego organ stwierdził, że należy ustalić czy teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w konfrontacji z przepisami art. 7 u.o.g.r.l. i czy objęty był taką zgodą przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił ważność z końcem 2003 r.
Przywołując treść art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. oraz art. 3 u.o.l. Kolegium wskazało, że z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z 12 lipca 2021 r. wynika, że na terenie działek: nr ewid. [...] występują: lasy klasy V o pow. 0,2264 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach ornych klasy VI, pastwiska trwałe klasy V oraz grunty orne klas IVb, V i VI, nr ewid. [...] występują: nieużytki, pastwiska trwałe klasy V oraz grunty orne klas IVb, V i VI, nr ewid. [...] występują: grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy V oraz grunty orne klas IVb, V i VI, nr ewid. [...] występują: grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy V, nieużytki oraz grunty orne klas IVb, V i VI. Na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują grunty leśne o powierzchni 0,2264 ha, w związku z czym wymagają zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zgoda ta może natomiast nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a więc gruntów niewymagających takiej zgody.
Teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Organ ustalił, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą nr V/30/94 Rady Gminy B. z 2 grudnia 1994 r. działki nr ewid. [...], [...], [...], obręb K., gm. B. położone były w jednostkach urbanistycznych 2MR/MN (do 100 m od strony drogi) - zabudowa zagrodowa, mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy, w pozostałej części - uprawy polowe i ogrodnicze, działka nr ewid. [...], obr. K., gm. B. położona była w jednostkach urbanistycznych: uprawy polowe i ogrodnicze oraz RL (pozostała część działki) - lasy i zadrzewiania/lasy ochronne, co w ocenie Kolegium stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia.
Wobec powyższego okoliczność, że inwestycja planowana jest na części działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] nie może mieć przesądzającego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest to, że na terenie działki objętej wnioskiem występują grunty leśne, które nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., który utracił moc z końcem 2003 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
A. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć (i potwierdził w nowelizacji u.p.z.p. i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r., że prawidłowa była i jest interpretacja prowadząca do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może odnosić się również do części działki), oraz przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy ma dotyczyć całej działki geodezyjnej, na której znajdują się również użytki leśne i wymaga zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu nie objętego użytkami leśnymi, a przyjęcie interpretacji przeciwnej, niekorzystnej dla strony - sprzecznej z zasadą in dubio pro libertate oraz z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. (Dz.U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),
B. prawa materialnego:
1. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;
2. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
3. art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca planuje uzyskać decyzję na gruntach leśnych występujących na działce nr ewid. [...], o powierzchni 0,2264 ha, podczas gdy teren planowanego zamierzenia jest w znacznej odległości od użytku leśnego i ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi i w związku z tym nie zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków leśnych na cele nieleśne;
4. art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem działki geodezyjnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy musi odnosić się do całej działki, a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki, która faktycznie ma zostać zabudowana;
5. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI", poprzez błędne uznanie, że przepis pozwala na interpretację pojęcia "teren" wskazanego w u.p.z.p. i przyjęcie, że jest on tożsamy z pojęciem działki ewidencyjnej, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie na sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, a po nowelizacji u.p.z.p. i rozporządzenia MI, która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r. nie może budzić żadnych wątpliwości, iż prawidłową interpretacją zgodną z wolą ustawodawcy była i jest dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej;
6. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest więc wyodrębnienie konkretnego fragmentu działki, na którym zamierzenie budowalne może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Przepisy określające zakres wniosku inwestora oraz przedmiot ustaleń organów w sprawach warunków zabudowy wprost posługują się pojęciem "terenu", nie zaś "działki", czy "działki ewidencyjnej" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, a ustawodawca odróżnia te pojęcia. Treść tych przepisów nie wyklucza więc ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi fragment działki ewidencyjnej.
Zdaniem strony skarżącej pogląd przeciwny wskazujący, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego okazał się błędny, co potwierdziła zmiana przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy. W związku z tym stanowisko organów administracyjnych okazało się chybione i nieaktualne. W ocenie inwestora zarówno przed nowelizacją, która weszła w życie 3 stycznia 2022r., jak i po niej można wydawać decyzje ustalające warunki zabudowy na część działki ewidencyjnej. Jednocześnie strona skarżąca podkreśliła, że nie ma przy tym znaczenia, że do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Argumentacja odmawiająca wydania decyzji sprowadzała się bowiem tylko do przyjęcia jednego z kierunków pojawiających się interpretacji, podczas gdy obecne przepisy potwierdzają, że prawidłowa i zgodna z intencją ustawodawcy jest, jak również przed nowelizacją była, interpretacja wskazująca na możliwość wydania decyzji co do części działki. Zmiana przepisów potwierdziła już definitywnie nieaktualność poglądu o niemożności uzyskania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.
Zdaniem skarżącej spółki stosowanie niekorzystnej interpretacji tylko dlatego, że wniosek został złożony przed ww. nowelizacją jest niezrozumiały i niezgodny z zasadą pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej, albowiem była to tylko i wyłącznie kwestia interpretacji tych samych przepisów. W zmienionym 3 stycznia 2022r. Rozporządzeniu MI wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu, zatem nie są więc pojęciami tożsamymi i brak jest podstaw do zamiennego stosowania tych pojęć w stosunku do innych przepisów ustawy. Ponadto ustawodawca wskazał wprost na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Wskazuje to na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działki lub działek. Dlatego wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest nieprawidłowe i niezgodnie z ratio legis określonym w rozporządzeniu.
Spółka dodała również, że odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności.
Ponadto analizując sytuację faktyczną za wręcz nieracjonalną i pozbawioną zasad jakiejkolwiek logiki należałoby uznać odmowę ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że w bardzo odległej części działki [...], która jest wyjątkowo długa, na jej skraju występuje użytek leśny.
Strona skarżąca nadmieniła jednocześnie, że organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. W jej ocenie działanie organów jest nie tylko sprzeczne z wolą ustawodawcy, który kolejnymi zmianami przepisów potwierdził, która interpretacja jest prawidłowa, ale również sprzeczne z ogólną zasadą, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne przepisów należy rozstrzygać na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu co uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Oceniając legalność zaskarżonych decyzji sąd uznaje, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "K. B", na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obr. [...] K., gm. B..
Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i wyjaśnił, że powierzchnia użytku leśnego na działce nr ewid. [...] wynosi 0,2264 ha., zatem teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Stwierdził także, że teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podzieliło stanowisko Wójta Gminy B. i wyjaśniło, że teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, a dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki prowadzi do obchodzenia przez inwestora ograniczeń m.in. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Potwierdziło, że na działce objętej wnioskiem występują grunty leśne o powierzchni 0,2264 ha, w związku z czym wymagają zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 82), powoływanej dalej jako: "u.o.g.r.l." na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Natomiast okoliczność, że inwestycja planowana jest na części działek nr [...], [...], [...] i [...] nie może mieć przesądzającego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z kolei strona skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi odnosić się tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a może do jej części określonej przez wnioskodawcę, wobec czego zakreślony we wniosku teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających zmiany przeznaczenia użytków leśnych na cele nieleśne.
Mając tak ustalony przedmiot sporu pomiędzy stronami w pierwszej kolejności godzi się stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że działki o nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] na części których strona skarżąca projektuje realizację inwestycji nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej. Nie budzą również ustalenia faktyczne sprawy dotyczące przedmiotu i zakresu planowanej do realizacji inwestycji, numerów ewidencyjnych działek, na których strona zamierza zrealizować elektrownię fotowoltaiczną, jak i rodzajów występujących na nich użytków gruntowych, w tym lasów w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.l." oraz ich klasyfikacji bonitacyjnej.
Ponadto w ocenie sądu organ prawidłowo przyjął, że planowane przedsięwzięcie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Powyższe stwierdzenie znajduje odzwierciedlenie w najnowszym, ujednoliconym poglądzie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., sygn.. akt II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22 i z 22 listopada 2022 r., sygn. II OSK 2249/22, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje zatem rozbieżna interpretacja ustawowego pojęcia "teren inwestycji", co w okolicznościach niniejszej sprawy wiąże się z kwestią oceny wniosku skarżącej spółki pod kątem spełnienia przesłanek o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. z uwagi na fakt, że wniosek strony skarżącej o wydanie warunków zabudowy złożony został 30 lipca 2021 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Również § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Chybione jest zatem przywoływanie i posługiwanie się przez stronę skarżącą przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia MI w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2022 r. celem wsparcia argumentacji dopuszczającej ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej wskazanej we wniosku i określonej przez Spółkę w załączniku graficznym do wniosku. Przepisy intertemporalne jednoznacznie dowodzą, że nowelizacja w rozpoznawanej sprawie nie mogła zostać zastosowana. W dacie wejścia w życie przywoływanych przez stronę skarżącą znowelizowanych przepisów, tj. 3 stycznia 2022 r. toczyło się już postępowanie w niniejszej sprawie administracyjnej, zatem sprawa ta była zgodnie z przytoczonymi przepisami "wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną" przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze również zwraca się uwagę na dokonaną zmianę przepisów prawa, gdy idzie o sposób wyznaczania wokół działki budowlanej obszaru analizowanego dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 6 marca 024 r., sygn. akt II OSK 2821/22, CBOSA oraz P. S., Decyzja o warunkach zabudowy. Studium z zakresu prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 10). Podsumowując tę cześć rozważań jednoznacznie należy stwierdzić, że w sprawach o wydanie warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie przywoływanej nowelizacji, czyli takiej, która jest przedmiotem badania, należy stosować przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia MI w dacie sprzed 3 stycznia 2022 r.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 52 ust.1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, CBOSA). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na terenie działki nr ewid.: [...] występują m.in. lasy klasy V o pow. 0,2264 ha, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie wobec rozbieżnej interpretacji ustawowego terminu "teren inwestycji", co w okolicznościach sprawy wiąże się z kwestią ewentualnej oceny wniosku strony skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak było jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej w stanie prawnym obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. Powyższe zagadnienie stało się przedmiotem dwóch rozbieżnych linii orzeczniczych, z których jedna definitywnie wyłączała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki wskazując, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Druga zaś linia nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej dopuszczając taką możliwość w sytuacji, gdy możliwym jest wyraźne rozgraniczenie linii rozgraniczających teren inwestycji wskazujące jej położenie wyłącznie na gruntach nie objętych ochroną przepisów u.o.g.r.l. Przytoczony powyżej pogląd, ferowany przez stronę skarżącą na gruncie rozpatrywanej sprawy, miał jednak charakter mniejszościowy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zgodnie z którym w stanie prawnym obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. podstawową zasadą jaką rządziła postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Co prawda literalne odczytanie treści przywołanego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak słusznie wskazuje strona skarżąca, pozwala na stwierdzenie, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, niemniej jednak w ocenie Sądu nie stanowi to podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą skargę stoi na stanowisku, że użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Decyzja o warunkach zabudowy, która co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, poprzedza postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie określa dokładnego usytuowania inwestycji na działce. Te bowiem kwestie są rozstrzygane w sposób wiążący dopiero w ramach postępowania poprzedzającego zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowalnego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych, tj. intensyfikacji zabudowy działek (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17, CBOSA). Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia co wyraźnie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.
W konsekwencji stwierdzenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy musi odnosić się do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie jej część, grunty leśne znajdujące się na działce nr [...] wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Zgoda ta może natomiast nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.), albowiem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.
Wobec tego organy prawidłowo wyjaśniły powyższą kwestię wskazując, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania gminy B. zatwierdzonym uchwałą nr V/30/94 Rady Gminy B. z 2 grudnia 1994 r. działki nr ewid. [...], [...], [...], obręb K., gm. B. położone były w jednostkach urbanistycznych 2MR/MN (do 100 m od strony drogi) – zabudowa zagrodowa, mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy, w pozostałej części – uprawy polowe i ogrodnicze, działka nr ewid. [...], obręb K., gm. B. położona była w jednostkach urbanistycznych: uprawy polowe i ogrodnicze oraz RL (pozostała część działki) – lasy i zadrzewiania / lasy ochronne i nie były objęte w całości zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Mając na uwadze powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie art. 7 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14: "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze (nieleśne) wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne (nieleśne), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne (nieleśne) mogą być realizowane".
Wobec takich unormowań jednoznacznie należy stwierdzić, że rację mają organy wskazując, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Stanowi to negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Jeżeli sporna działka jest w części terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości czy rozległości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por.: wyroki NSA: z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1811/16 oraz z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 623/20, CBOSA).
Z powyższych względów Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą w powołanych w skardze wyrokach, wedle którego w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na względzie powyższe rozważania, argumentacja skarżącej spółki, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działek stanowiących użytki niepodlegające ochronie nieobejmującej występujących na nich użytków leśnych, nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku.
W konsekwencji sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Jednocześnie za prawidłowe uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, że uwzględnienie żądania skarżącej spółki skutkowałoby wydaniem decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z przepisami odrębnymi, to jest z art. 7 ust 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zatem sąd nie uznał zasadności zarzutów naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. dotyczącego rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wyjaśnić zatem należy, że w przywołanym przepisie nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). O istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero w sytuacji, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponadto godzi się wskazać, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. nr 328, str. 82 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 194 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wspieranie odnawialnych form energii jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej. Cel ten jest realizowany przez przywołaną wyżej dyrektywę, zaimplementowaną do prawa polskiego w ustawie o odnawialnych źródłach energii. Wspieranie odnawialnych form energii nie polega jednak na wyłączeniu stosowania przepisów prawa krajowego, w tym właśnie u.p.z.p. czy rozporządzenia MI, które w niniejszej sprawie nie uzasadniają ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na wskazanych działkach.
Organ nie naruszył także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dotyczących konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca spółka nie jest właścicielem działek będących przedmiotem wniosku, więc nie może skutecznie powoływać się na ochronę konstytucyjną przewidzianą w powyższych przepisach. Niezależnie od tego należy wskazać, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniu tak jak każde inne prawo konstytucyjne, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że tożsamy pogląd został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 946/23, który dotyczył odmowy ustalenia dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "K. A", na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obr. [...] K., gm. B., czyli tożsamej inwestycji na tych samych działkach.
Wobec powyższych ustaleń sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. odpowiada prawu. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącej spółki. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. W ocenie Sądu organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji zobowiązany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
MR