II SA/Łd 237/23

II SA/Łd 237/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 4 pkt 11, art. 7 ust. 2, art. 11 ust. 1-1b
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2023 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 16 grudnia 2022 r. nr KO.470.8.2022 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 2 września 2022 r. odmawiającą wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej stanowiącego użytek rolny w klasie bonitacyjnej Rlllb o pow. 0,0066 ha stanowiącego część działki nr [...], obręb R., gm. W., pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2022 r. W.D. wystąpił o zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części ww. działki, wskazując, że powierzchnia do wyłączenia wynosi 534 m2 (grunty klasy Rlllb - 66 m2 i klasy RIVa - 468 m2), a rozpoczęcie inwestycji planuje w miesiącu sierpniu 2022 r. Zobowiązał się również do zdjęcia próchnicznej warstwy gleby celem zagospodarowania pozostałej części działki. Do wniosku załączył m.in. potwierdzoną za zgodność kopię decyzji Wójta Gminy W. z dnia 12 lipca 2021 r., znak: RBN.6730.75.2021, ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. W.. Wniosek został uznany za kompletny 2 września 2022 r.
Następnie decyzją z dnia 2 września 2022 r. organ I instancji, w oparciu o art.4 pkt 6 i pkt 11 w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 - dop. Kolegium), powoływanej dalej jako: "ustawa" lub "u.o.g.r.l.", oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej stanowiącego użytek rolny w klasie bonitacyjnej Rlllb o pow. 0,0066 ha obejmującego część działki nr [...], obręb R., gm. W. (w treści decyzji organ I instancji błędnie posługuje się nazwą gminy "W.") pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył W.D., zarzucając:
1) obrazę przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy, polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania,
2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżącego, w sposób podważający zaufanie obywatela do prawa, a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżącego, a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że do wniosku z dnia 23 czerwca 2022 r. W.D. załączył m.in. potwierdzoną za zgodność kopię decyzji Wójta Gminy W. z dnia 12 lipca 2021 r., znak: RBN.6730.75.2021, ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. W.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że w powyższej decyzji z dnia 12 lipca 2021 r. określono rodzaj zabudowy jako: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodowych. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że bezsporny jest, iż decyzja z dnia 12 lipca 2021 r. została uzgodniona pozytywnie pod względem ochrony gruntów rolnych. Jak wynika z załączonego do odwołania postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty Powiatu [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji, Budownictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P. z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: GBR.673.10.84.2021.EO, "z wypisu z rejestrów wynika, iż na przedmiotowej działce znajdują się użytki rolne stanowiącej klasy: grunty orne Rlllb i RIVa. Inwestor oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5505 ha, a przedmiotowa inwestycja będzie wchodzić w skład tego gospodarstwa, zatem teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze".
Zdaniem Kolegium, powyższe wskazuje, że zamiarem inwestora (skarżącego) na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 lipca 2021 r. była budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, a przy takim założeniu charakter gruntów rolnych nie ulega zmianie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W ocenie organu II instancji, nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzenia procesu odrolnienia.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia 23 czerwca 2022 r. o zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki oznaczonej nr ewid. [...], organ I instancji powziął wątpliwość w zakresie dalszego rolniczego wykorzystywania działki i pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: GBR.6124.420.2022.RM, wystąpił do W.D. o nadesłanie wyjaśnień w zakresie wskazania jakiego rodzaju gospodarstwo rolne prowadzi, czy i na jakich nieruchomościach posiada zabudowę zagrodową (siedlisko), jakie budynki wchodzą w skład tej zabudowy, czy projektowany budynek mieszkalny na działce [...] będzie pełnił funkcję zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego oraz z jakiej zabudowy będzie składać się tworzone siedlisko. Przy czym organ I instancji wskazał, iż okoliczność, że inwestor jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne, nie przesądza automatycznie o tym, że przedmiotowa inwestycja - budowa budynku mieszkalnego będzie inwestycją w ramach zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa. Zatem należy wskazać realny, funkcjonalny związek pomiędzy poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego - gruntami i realizowaną zabudową. Pismo zostało doręczone 5 lipca 2022 r., ale W.D. nie udzielił żadnych wyjaśnień. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organowi I instancji całkowicie arbitralne, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uznanie, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] doprowadzi w istocie do rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Skarżący postawił pytanie, iż nie wiadomo, na czym organ oparł pewność, której dał wyraz w uzasadnieniu, że "nie ulega wątpliwości, iż budynek ten stanowić będzie budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a nieruchomość, na której zostanie wybudowany nie będzie wykorzystywana do celów rolnych", upatrując w tym naruszenia zasady postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
W ocenie Kolegium, organ I instancji nie naruszył powyższych przepisów. Skarżący miał możliwość złożenia stosownych wyjaśnień w sprawie, z których całkowicie zrezygnował. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego - nie można organowi I instancji zarzucić, iż nie podjął działań w celu wyjaśnienia sprawy z udziałem strony, skierował bowiem do niej m.in. ww. pismo z dnia 30 czerwca 2022 r. Kolegium oceniło, że bierna postawa skarżącego w zakresie usunięcia wątpliwości nie może być podstawą zarzutu braku wnikliwej oceny sprawy. Jak również organ II instancji zauważył, iż żądaną informację o zamiarze dalszego wykorzystywania nieruchomości, w kontekście treści wniosku z dnia 23 czerwca 2022 r. o trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, organ mógł uzyskać wyłącznie od skarżącego.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zapewnił stronie, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (pismo z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak: [...]). Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 sierpnia 2022 r., a z nadesłanych akt nie wynika, aby strona skorzystała ze swojego prawa.
Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania, iż przedmiotem postępowania jest jedynie 66 m2 gruntu, który figuruje jako użytek rolny klasy bonitacyjnej Rlllb i miał być przeznaczony na dojazd do budynku mieszkalnego, a pozostała część inwestycji realizowana miała być na gruncie klasy RIVa i zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej nie jest wymagane z uwagi na pochodzenie gruntu, Kolegium stwierdziło, iż nie mają one znaczenia. Przepisy u.o.g.r.l. nie uzależniają bowiem sposobu rozpatrzenia sprawy od wielkości powierzchni gruntu, wnioskowanego do wyłączenia z produkcji rolnej.
Natomiast w zakresie przywołanego przez skarżącego stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 13/96, iż na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, Kolegium wyjaśniło, iż uchwała ta nie znajduje przełożenia na rozpatrywaną sprawę. Przywoływana bowiem przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy (decyzja z dnia 12 lipca 2021 r., znak: RBN.6730.75.2021) dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, a zatem dla takiego sposobu zagospodarowania nie zachodzi inne niż rolnicze użytkowanie gruntu.
Organ odwoławczy wskazał również, że stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy:
1) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:
a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:
- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,
b) zabudowa usługowa,
c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,
d) zabudowa produkcyjna,
e) cmentarze,
f) drogi publiczne,
g) drogi wewnętrzne,
h) obiekty infrastruktury technicznej.
Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 ust. 2 tego rozporządzenia).
W ocenie Kolegium, dysponowanie przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej nie może być utożsamiane z decyzją o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przepisy prawa rozróżniają bowiem zabudowę jednorodzinną od zabudowy zagrodowej.
Odwołując się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), Kolegium wyjaśniło, że zawarto w nim definicje legalne tych obiektów budowlanych. I tak przez zabudowę jednorodzinną - należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z kolei przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że w myśl art. 3 pkt 2a) ustawy - Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Końcowo Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej. W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmuje obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolniczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II OSK 526/13, LEX nr 1664420).
Zdaniem organu odwoławczego, wobec treści wniosku W.D. z dnia 23 czerwca 2022 r., sugerującej zmianę przeznaczenia gruntu na inny niż rolniczy charakter oraz biernej postawy skarżącego w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji miał prawo podjąć kwestionowane rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W.D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zakwestionowanie wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy;
b) art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,
b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia dlaczego realizacja inwestycji pozostaje w wyraźniej kolizji z rolniczym sposobem użytkowania gruntów rolnych,
c) art. 6, 8, 77 i art. 80 k.p.a. przez brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżącego, w sposób podważający zaufanie obywatela do prawa, a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżącego, a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako niezgodnej z prawem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, że skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,5505 ha, które odziedziczył po swoich rodzicach. Skarżący na działce nr [...] w miejscowości R., gm. W. wybudował dla siebie dom jednorodzinny w ramach zabudowy zagrodowej i planował wybudować obok na sąsiedniej działce [...] dom dla swojej córki. Zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego z przeznaczeniem na maszyny rolnicze (punkt 9 mapy projektowej). Budynek objęty wnioskiem stanowić miał drugi budynek mieszkalny jednorodzinny obok (na działce sąsiedniej) już wybudowanego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej i prowadzonego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,5505 ha.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, założenie takie w świetle powołanego orzecznictwa jest jak najbardziej dopuszczalne. Jednocześnie dodała, że nigdzie nie została ustalona liczba poszczególnych budynków, które miałyby wchodzić w zakres "siedliska". Budowa drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istniejącej zabudowie zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych również stanowić będzie obiekt niezbędny do prowadzenia tego gospodarstwa rolnego.
Pełnomocnik skarżącego podniosła również, że koronnym i właściwie jedynym argumentem organów obu instancji, którym uzasadniają swoje stanowisko w sprawie, była bierność W.D. polegająca na braku odpowiedzi na pismo z dnia 30 czerwca 2022 r.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wskazała, że skarżący nie odpowiedział na powyższe pismo, bowiem był to okres letni, w gospodarstwie było wiele pracy i kwestia ta mu umknęła. Sądził, że jeżeli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy złożył oświadczenie, że planowana inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, to kwestia powyższa jest wyjaśniona i nie ma nic do dodania w sprawie. Nie przypuszczał, że musi wyjaśniać, że buduje dom dla córki i że brak takiego wyjaśnienia będzie skutkował odmową zgody na budowę drogi dojazdowej do planowanego domu, gdyż wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy 66 m², na których ma powstać droga dojazdowa. Skarżący od 25 lutego 2022 r. dysponuje również decyzją zezwalającą na budowę zjazdu z drogi wewnętrznej i umożliwiającej dojazd do działki [...]. Skarżący sądził, że odbędą się oględziny w terenie, ponieważ faktycznie obszar będący przedmiotem wniosku nie jest wykorzystywany rolniczo już w chwili obecnej.
W ocenie pełnomocnik skarżącego, skarżący po otrzymaniu postanowienia o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem ochrony gruntów rolnych miał prawo sądzić, że wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej 66 m² gruntu jest już czystą formalnością.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec treści wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2022 r. sugerującej zmianę przeznaczenia gruntu na inny niż rolniczy charakter, na co też wskazuje argumentacja skargi, w której wskazano, że zamiarem skarżącego jest budowa budynku mieszkalnego dla córki, czego nie można utożsamiać z zabudową zagrodową w ramach gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego, zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Pismem z dnia 16 marca 2023 r. Kolegium oraz pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie wobec zgodnego wniosku wszystkich stron postępowania sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W dalszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Dodać przy tym należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania skarżącemu zezwolenia na wyłączenie wskazanego na wstępie gruntu rolnego z produkcji rolniczej - Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta odpowiada prawu.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.o.o.g.r.l." Celem tej ustawy - jak słusznie wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji - jest ochrona gruntów rolnych, jak i leśnych, przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Grunty te są bowiem jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ustawowa ochrona tych gruntów jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 121/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w ust. 1a art. 11 u.o.o.g.r.l. wskazano, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b u.o.o.g.r.l.).
Analiza sprawy wskazuje, że skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 23 czerwca 2022 r. o zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...], obręb R., gm. W., wskazując przy tym, że powierzchnia do wyłączenia wynosi 534 m2 (grunty klasy Rlllb - 66 m2 i klasy RIVa - 468 m2). We wniesionej skardze skarżący podniósł, że celem wyłączenia jest wybudowanie drogi dojazdowej do budowanego budynku mieszkalnego.
Z akt sprawy wynika, iż skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy W. z dnia 12 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, które prowadzi. Po uzyskaniu tej decyzji skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem z dnia 23 czerwca 2022 r. o wyłączenie ww. gruntu z produkcji rolniczej.
Mając na uwadze żądanie skarżącego wyłączenia wskazanej części działki z produkcji rolniczej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie o ochronie gruntów rolnych i leśnych i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów" (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 157/21, LEX nr 3192300). Tymczasem skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, a dla takiego sposobu zagospodarowania nie zachodzi inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Niejasne jest zatem wnioskowanie przez skarżącego o zmianę rolniczego wykorzystywana ww. części działki, która jak twierdzi skarżący, ma służyć pod budowę drogi dojazdowej do budynku, który powstaje w ramach zabudowy zagrodowej i wchodzi tym samym w skład zabudowy prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Prowadzenie takiego rodzaju inwestycji nie powoduje zmiany charakteru gruntów rolnych, tzn. nadal pozostaje ich rolnicze przeznaczenie.
Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazana powyżej decyzja o warunkach zabudowy nie umożliwiła wyłączenie gruntu objętego wnioskiem z produkcji rolniczej, ponieważ przedmiotowa inwestycja wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, a zatem teren inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, gdyż nie uległo zmianie przeznaczenie tego terenu.
Przedmiotowa działka nr [...] w ewidencji gruntów figuruje jako użytek rolny - RIIIb o powierzchni 0,2427 ha i RIVb o powierzchni 0,2646 ha, tym samym zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.o.g.r.l. stanowi grunt rolny. Ponadto działka ta wraz z działką nr [...] i działką nr [...] tworzą gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,5505 ha, będące własnością skarżącego. Gruntami rolnymi – stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.o.g.r.l. – są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innym budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. A zatem budynki wznoszone w ramach zabudowy zagrodowej (siedliska) i prowadzonego gospodarstwa rolnego nie zmieniają rolniczego wykorzystywania gruntów, na których zostały wybudowane, grunty te nadal pozostają rolne.
Skarżący podniósł, że wobec braku wymogu zgody przewidzianej w art. 7 ust. 2 u.o.o.g.r.l. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczona została budowa na gruncie rolnym i jeżeli wnioskodawca uzasadnia swój wniosek treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie zachodzą podstawy prawne do odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. W odniesieniu do tego stwierdzenia podkreślić ponownie należy, iż przedmiotowa działka nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze z uwagi na oświadczenie skarżącego, iż przedmiotowa inwestycja będzie wchodzić w skład tego gospodarstwa (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.o.g.r.l.), a zatem wbrew twierdzeniom skarżącego wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zmieniła charakteru gruntów na nierolnicze. Skarżący potwierdził, że inwestycja objęta ww. decyzją o warunkach zabudowy ma charakter zabudowy powstającej w ramach zabudowy zagrodowej prowadzonego przez niego gospodarstwa, a zatem nie ma podstaw do wnioskowania o odrolnienie części działki, którą skarżący chce wykorzystywać jako dojazd do ww. inwestycji, przyjmując przy tym (zdaniem skarżącego) jej nierolnicze wykorzystywanie.
Należy zauważyć, że skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy W. z dnia 12 lipca 2021 r., znak: RBN.6730.75.2021, którą ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi na ww. działce nr [...] w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Projekt tej decyzji został pozytywnie uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych, ponieważ inwestycja, jako wchodząca w skład gospodarstwa rolnego, nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Decyzja te nie zmieniła dotychczasowego rolnego charaktery gruntu. I jak słusznie wskazało Kolegium, nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzenia procesu odrolnienia.
Na gruncie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom skarżącego - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na wyłączenie wnioskowanego gruntu rolnego z produkcji rolniczej. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, Sąd nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
dc