II SA/Łd 1889/02

II SA/Łd 1889/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Krzysztof Szczygielski
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie NSA Janusz Nowacki, WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi S. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] Nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją dnia[...], znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. na podstawie § 1 oraz 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze. zm.) nie uznał schorzeń S. M. za chorobę zawodową.
Organ ustalił, że S. M. w latach 1975-1991 zatrudniona była na stanowisku nauczyciela i dyrektora w Przedszkolu Wiejskim w D., a następnie w latach 1991-2001 na stanowisku dyrektora i nauczyciela nauczania początkowego w Szkole Podstawowej w K. W latach 1975-1980 oraz 1991-1992 pracowała w pełnym wymiarze godzin , natomiast w pozostałym okresie w niepełnym wymiarze godzin, a ponadto wykorzystała także 3,5 roku urlopu dla podratowania zdrowia.
Podczas wykonywania pracy na wyżej wymienionych stanowiskach S. M. narażona była na wzmożony wysiłek głosowy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wskazał, że w wyniku badań przeprowadzonych przez Poradnię Chorób Zawodowych [...] w Ł. w dniu [...] (orzeczenie Nr[...] ) rozpoznano u skarżącej :
- przewlekły nieżyt gardła i nosa;
- przewlekły przerostowy nieżyt krtani ;
- przebyte operacje usunięcia polipów lewego oraz prawego fałdu głosowego .
Jednocześnie w orzeczeniu stwierdzono, ze brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym u S. M. schorzeniem krtani a pracą zawodową.
S. M. złożyła odwołanie od powyższego orzeczenia[...] i została skierowana na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. , gdzie rozpoznano u niej (orzeczenie z dnia [...] Nr[...]):
- przewlekły nieżyt gardła prosty ;
- przewlekły nieżyt krtani suchy ;
- stan po operacji polipów fałdów głosowych .
W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdzono, że brak jest wystarczających podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy przebytą operacją polipów fałdów głosowych, a pracą zawodową.
Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał także, że w dodatkowej informacji zasięgniętej w Instytucie poinformowano, iż przeprowadzone badania nie wykazały zmian organicznych w zakresie krtani typu przerostowego, które uzasadniałoby rozpoznanie przewlekłego przerostowego nieżytu krtani stwierdzonego w orzeczeniu lekarskim[...]. Prawdopodobnie zaś rozpoznania przewlekłego przerostowego nieżytu krtani dokonano wyłącznie w oparciu o fakt przebytej operacji polipów. Natomiast w chwili badania fałdy głosowe były gładkie, bez zmian przerostowych błony śluzowej.
W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że ponieważ badania specjalistyczne przeprowadzone zostały przez upoważnione do tego placówki służby zdrowia ( § 7 i § 9 rozporządzenia), które nie rozpoznały u S. M. choroby zawodowej narządu głosu a orzeczenia tych jednostek są dla inspektora sanitarnego wiążące, brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W odwołaniu skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. pełnomocnik S. M. wniósł o uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. , zarzucając , że decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej została podjęta bez dokładnego zbadania stanu faktycznego .
Wskazywał na rozbieżności w orzeczeniach lekarskich, które jego zdaniem uzasadniały potrzebę przeprowadzenia dodatkowego badania przez niezależnego biegłego lekarza z zakresu otolaryngologii celem stwierdzenia czy S. M. choruje na przewlekły przerostowy nieżyt gardła. Podkreślał, że w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych [...] wpisano w rozpoznaniu mi. in. przewlekły przerostowy nieżyt krtani , natomiast orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. takiego schorzenia nie wykazało.
Ponadto pełnomocnik podniósł , że podane w orzeczeniach lekarskich ewentualne przyczyny schorzeń krtani o podłożu alergicznym, infekcyjnym lub też wynikające z czynników drażniących nie mogą mieć zastosowania do skarżącej bowiem ta nie cierpiała nigdy na poważne stany zapalne gardła i krtani, nie paliła papierosów , nie była także alergikiem oraz nigdy nie była narażona na szczególne działanie dymu tytoniowego.
Wskazywał , że S. M. nawet w czasie pełnienia funkcji dyrektora, często w ramach zastępstw prowadziła zajęcia lekcyjne ,a także przez 7 lat pracowała w pełnym wymiarze godzin, co nie pozwala wykluczyć , że przewlekły przerostowy nieżyt krtani powstał w związku z wykonywaniem przez nią pracy na stanowisku nauczyciela.
Decyzją z dnia [...] znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził ,że nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji bowiem skarżąca została poddana badaniu przez dwie placówki medyczne właściwe , zgodnie z paragrafami 7 i 9 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych , które stwierdziły jednoznacznie , że schorzenia skarżącej nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej , mimo udokumentowanej pracy związanej z wysiłkiem głosowym.
Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w Ł. ustosunkowując się do argumentu pełnomocnika dotyczącego rozbieżności w orzeczeniach wyjaśnił , że na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. została sporządzona przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...] Nr [...] uzupełniająca opinia z której wynika ,że u skarżącej nie rozpoznano zmian organicznych w zakresie krtani typu przerostowego , które uzasadniałby rozpoznanie przewlekłego przerostowego nieżytu krtani stwierdzonego w orzeczeniu lekarskim [...] w Ł. z dnia[...]. W ocenie Instytutu [...] w Ł. rozpoznania przewlekłego przerostowego nieżytu krtani przez Poradnię Chorób Zawodowych [...] w Ł. dokonano prawdopodobnie wyłącznie w oparciu o fakt przebytej operacji polipów fałdów głosowych w 1999roku, 2000roku oraz 2001roku, jednakże aktualnie fałdy głosowe są gładkie bez żadnych przerostowych zmian błony śluzowej. Instytut Medycyny Pracy potwierdził , że polipy na fałdach głosowych nie były przyczynowo związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym i mają etiologię pozazawodową.
Powyższa uzupełniająca opinia Instytutu [...] w Ł. została uwzględniona przy wydawaniu decyzji przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł.
W skardze na decyzję z dnia [...] znak [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi pełnomocnik S. M. wniósł o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumenty przytoczone w uzasadnieniu odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.
Powołał się także na wyniki badań skarżącej z 4.12.2000 r , w których stwierdzono pogrubienie fałdów głosowych ze znacznie poszerzonymi naczyniami krwionośnymi i tendencję do guzków głosowych.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270).
W myśl art. 97 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../.
Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .
Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy (p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji (postanowienia), tj. czy nie narusza ona prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej prowadząc sprawę nie naruszyły przepisów postępowania. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wskazanym w cytowanym przepisie, Sąd może wydać jedno ze wskazanych tam rozstrzygnięć.
Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 134 § 1, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca trafnie bowiem zarzuciła, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 84 k.p.a.
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294, zm. Dz. U. z 1989 r Nr 61, poz. 364 ), które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Aby dane schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową :
1/ stwierdzona choroba musi być wymieniona w Wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia i
2/ w środowisku pracy muszą występować czynniki szkodliwe dla zdrowia, które mogły wywołać tę chorobę.
Przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym ( guzki śpiewacza, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe) wymienione zostały w punkcie 7 Wykazu Chorób Zawodowych.
W wyroku z dnia 3 lutego 1999 r. - III RN 110/98 ( Prok i Pr 1999/7-8/56) Sąd Najwyższy stwierdził, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie Chorób Zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie.
Domniemanie takie może zostać obalone przez zakład pracy w toku postępowania przed organami inspekcji sanitarnej, jeżeli zakład pracy wykaże, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą ( OSNCP z 1985 r z. 4, poz. 53). Pogląd ten został podtrzymany także w kolejnych orzeczeniach Sądu Najwyższego ( wyrok z 11 marca 1999 r III RN 128/98 – OSP 1999/24/771, wyrok 4 czerwca 1998r II RN 36/98 – OSNAPiUS 1999/6/192 ).
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony należy uznać pogląd, że w świetle § 1 wskazanego wyżej rozporządzenia z 1983 r., jeżeli orzeczenie lekarskie rozpoznaje chorobę zawodową, a dochodzenie epidemiologiczne wykazuje, że czynniki szkodliwe występowały w środowisku pracy, przesłanki wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej należy uznać za spełnione ( wyrok NSA z 23.03.1999 r I S.A. 1420/98 ).
Wystąpienie wyżej wskazanych przesłanek lub ich brak, organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują – jako naczelną - zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a.
Inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania określone w tym kodeksie, zwłaszcza art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Ponadto, wydana decyzja musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107§ 1 i 3 k.p.a.
Jednocześnie należy wskazać, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r III S.A. 327/82- ONSA z 1982 r z. 1 poz. 33).
W niniejszej sprawie odmowę uznania stwierdzonego schorzenia za chorobę zawodową organy obu instancji uzasadniły treścią orzeczenia Instytutu [...] w Ł. , które stwierdziło, że badania przeprowadzone u skarżącej nie wykazały zmian organicznych w zakresie krtani typu przerostowego, które stwierdzone zostały w orzeczeniu lekarskim Poradni Chorób Zawodowych [...] a polipy na fałdach głosowych usunięte wcześniej operacyjnie nie były przyczynowo związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym i mają etiologię pozazawodową.
Uzupełniająca opinia, o wydanie której organ sanitarny zwrócił się do Instytutu [...] w Ł. stwierdzając odmienne rozpoznania zawarte w orzeczeniach lekarskich nie wyjaśnia jednak wszystkich wątpliwości występujących w sprawie. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga przede wszystkim okoliczność, czy skarżąca choruje, czy też nie choruje na przewlekły przerostowy nieżyt krtani. Znajdujące się w aktach sprawy dwie sprzeczne ze sobą opinie właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek służby zdrowia nie wyjaśniają jakie wyniki badań stanowiły podstawę do wskazanego w opiniach rozpoznania . Nie wynika z nich także czy wydający opinię lekarz zapoznał się z dokumentacją lekarską z wcześniejszego leczenia skarżącej i na czym opierał podejrzenie występowania choroby zawodowej lekarz kierujący skarżącą na badania. Wyjaśnienia wymaga też kwestia czy medyczne uzasadnienie znajduje stwierdzenie, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącej przewlekłego przerostowego nieżytu krtani, skoro przebyła ona już trzy operacje usunięcia polipów lewego i prawego fałdu głosowego w roku 1999,2000 i 2001.
Podkreślić należy, że orzeczenia lekarskie wydawane przez [...] czy Instytut [...] są dowodem, o których mówi art. 84 § 1 k.p.a. tj. mają charakter opinii biegłych, co oznacza , że muszą być szczegółowo, logicznie i w sposób zrozumiały uzasadnione. Jako opinie biegłego podlegają one bowiem ocenie organu wydającego decyzję w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a., a następnie Sądu kontrolującego legalność wydanej decyzji.
Organ nie może opierać rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej która nie zawiera przekonującego uzasadnienia i nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości, tak jak to miało miejsce w niniejszej
Opinia nie może ponadto jedynie lakonicznie stwierdzać, że brak jest wystarczających podstaw do uznania związku przyczynowego między przebytą operacją polipów fałdów głosowych, a pracą zawodową i bliżej nie uzasadniać swojego stanowiska . Abstrakcyjne (oderwane od okoliczności niniejszej sprawy ) wskazanie jakie inne, poza wzmożonym wysiłkiem głosowym, okoliczności mogą powodować zmiany chorobowe w postaci polipów na fałdach głosowych także nie wnosi do sprawy żadnych istotnych elementów. Z akt nie wynika bowiem aby ustalano czy skarżąca cierpiała często na stany zapalne gardła lub krtani, była alergikiem albo była narażona na długotrwałe działanie czynników drażniących jak np. palenie papierosów, a skarżąca takim okolicznościom zaprzecza. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że obalone zostało domniemanie z § 1 rozporządzenia .
Mając opinię, która nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i zrozumiały wszystkich wątpliwości, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone ( wyrok NSA z 5.11.1998 r. I S.A.1200/98 – nie publikowany).
Takie samo stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 1999 r sygn. II SA/Wr 1452/97 ( opubl. ONSA 2000/2/63).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ sanitarny winien więc uzupełnić postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe uwagi i zastrzeżenia .
Dopiero po zgromadzeniu całego materiału dowodowego będzie mógł ocenić, czy schorzenie występujące u skarżącej może być uznane za chorobę zawodową . Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno bowiem stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa
Uzasadnienie faktyczne i prawne winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Może ona bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są przesłanki powziętej decyzji .
Uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu, a więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, a więc spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Na podkreślenie zasługuje także fakt, że nadesłane do Sądu akta administracyjne stanowią luźny plik kserokopii dokumentów , które nie są nawet numerowane. Trudno więc ocenić, czy akta te są kompletne.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .
Z uwagi na brak przymiotu wykonalności , orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a . o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe.