II SA/Łd 172/25

II SA/Łd 172/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 40 § 1 i § 2, art. 127 § 1 i § 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska(spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej D. w Ł. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 24 grudnia 2024 roku nr 107/2024 znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt rozbiórki budynków i udzielającej na nią pozwolenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej D. w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 grudnia 2024 r., nr 107/2024, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – zwanej dalej: "k.p.a." – stwierdził, że odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "D.", reprezentowanej przez pełnomocnika r. pr. M. C., od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 października 2024 r., nr DPRG-UA-II.2115.2024, udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr ewid. [...] w obr. [...]), zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.
Organ II instancji wyjaśnił, że 28 października 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr DPRG-UA- II.2115.2024, którą zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., na działce nr ewid. [...] w obr. [...], zwaną dalej "decyzją rozbiórkową".
21 listopada 2024 r. do Prezydenta Miasta Łodzi wpłynęło odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "D." - reprezentowanej przez pełnomocnika r.pr. M.C. z substytucji r.pr. C.P. od ww. decyzji rozbiórkowej. Powyższe odwołanie organ I instancji przekazał Wojewodzie Łódzkiemu 25 listopada 2024 r. Odwołanie złożone przez pełnomocnika strony skarżącej zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego 18 listopada 2024 r. - stempel na kopercie, w której zostało wysłane odwołanie. Jednocześnie ze śledzenia przesyłki o numerze nadawczym [...] na stronie Poczty Polskiej S.A. wynika, że przesyłka została nadana w dniu 18 listopada 2024 r. o godzinie [...] w UP Ł.[...].
Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 129 § 2 oraz art. 57 § 1 k.p.a. i stwierdził, że z zawartego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję rozbiórkową doręczono skutecznie stronie skarżącej 31 października 2024 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru zostało podpisane przez J.S. - sekretarkę.
Organ odwoławczy uznał, że ostatnim dniem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od zaskarżonej decyzji był 14 listopada 2024 r. Natomiast wynika, że pismo pełnomocnika skarżącej strony, na którym widnieje data: 15 listopada 2024 r., stanowiące odwołanie od ww. decyzji rozbiórkowej, zostało nadane w placówce operatora pocztowego 18 listopada 2024 r., a doręczone do organu I instancji 21 listopada 2024 r.
Powyższe oznacza, w ocenie organu II instancji, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez stronę skarżącą już po upływie ustawowo przewidzianego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony.
Wojewoda wskazał, że decyzja rozbiórkowa zawiera prawidłowe pouczenie w zakresie zarówno środka, terminu, jak i organu odwoławczego, bowiem w decyzji rozbiórkowej organ I instancji wskazał, że "Od niniejszej decyzji służy stronom prawo wniesienia odwołania do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem tutejszego organu, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia".
Wyjaśniono również, że organ II instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia środka zaskarżenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania.
Organ odwoławczy przytoczył dalej treść art. 134 k.p.a. i podkreślił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a.
Na ostateczne postanowienie Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w Ł., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi powoduje rozpoczęcie biegu terminu do złożenia odwołania w sprawie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie orzeczenia organu II Instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przytoczył art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., art. 32 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., który zdaniem pełnomocnika skarżącej nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi, pominięciu go przez organ bez uzasadnionej przyczyny.
W związku z tym pełnomocnik skarżącej wskazał, że 28 sierpnia 2024 r. do akt organu I instancji wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez odwołującego radcy prawnemu C.P. wraz z substytucją udzieloną radcy prawnemu M.C. do reprezentowania mocodawcy przed wszystkimi sądami i organami. Treść tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że odwołujący w toku postępowania przed organem I instancji reprezentowany był przez pełnomocnika i to pełnomocnikowi należało doręczać wszystkie pisma w sprawie, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Z niewiadomych powodów organ I instancji obowiązek ten zignorował, wszystkie pisma, w tym i decyzję kończącą postępowanie przed tym organem, doręczając bezpośrednio odwołującemu, z pominięciem reprezentującego go pełnomocnika.
W ocenie pełnomocnika skarżącej powyższe powoduje, że organ I instancji, dysponując dokumentem pełnomocnictwa o wskazanej wyżej treści, umocowującej pełnomocnika do reprezentacji odwołującego sprawie, organ I instancji zobowiązany był doręczyć decyzję pełnomocnikowi, a nie odwołującemu. Obowiązek ten ciążył na organie do momentu odwołania pełnomocnictwa lub modyfikacji jego zakresu. Tymczasem z akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji nie wynika, aby pełnomocnictwo to zostało przez skarżącego odwołane lub zmodyfikowane. Organ I instancji zatem dysponując dokumentem pełnomocnictwa złożonym do akt 28 sierpnia 2024 r. zobowiązany był doręczyć decyzję pełnomocnikowi. Doręczając decyzję odwołującemu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika organ naruszył art. 40 § 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem pominięcie pełnomocnika miało dla strony negatywne konsekwencje.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Oznacza to, że doręczenie decyzji bezpośrednio odwołującemu, a nie ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi, nie miało w sprawie żadnego wpływu na bieg terminu przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a.
W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania, która nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z nieprawidłowego doręczenia decyzji. W tej sytuacji Wojewoda Łódzki powinien uznać odwołanie za wniesione w terminie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że zarzut podnoszony w złożonej skardze przez pełnomocnika strony skarżącej, dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. nie był podnoszony w złożonym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 października 2024 r., nr DPRG-UA-II.2115.2024. Pełnomocnik strony skarżącej nie wskazywał w odwołaniu, aby zaskarżona decyzja była nieprawidłowo doręczona i w związku z powyższym nie mógł zachować terminów wynikających z k.p.a. do jego złożenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych podkreślić należy, że podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Stosownie natomiast do art. 127 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2).
Z kolei w myśl art. 40 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jednakże jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2 zdanie pierwsze).
W jednolitym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym również orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Doręczenie rozstrzygnięcia tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, będzie bezskuteczne, gdyż doręczenie w takiej sytuacji nie wywołuje skutków prawnych. Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony.
Zatem termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Ewentualne doręczenie decyzji także stronie postępowania należy uznać za doręczenie jedynie "informacyjne", które nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu dla złożenia środka zaskarżenia.
W niniejszej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pomimo tego organ I instancji, z pominięciem wspomnianej wyżej zasady oficjalności, przesłał decyzję z 28 października 2024 r. skarżącej. To z kolei doprowadziło do naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., gdyż w zasadzie pozbawiło stronę skarżącą możliwości złożenia odwołania od ww. decyzji.
W związku z powyższym organ odwoławczy, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącej, w sposób oczywisty naruszył przepis art. 134 k.p.a. Bez znaczenia jest bowiem okoliczność, że decyzja organu I instancji została odebrana przez pracownika skarżącej, jak również bez znaczenia jest, że pełnomocnik skarżącej nie podniósł w odwołaniu zarzutu niedoręczenia mu ww. decyzji.
W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu. W rozpoznawanej sprawie wadliwe doręczenie wywołało dla skarżącej negatywny skutek w postaci braku możliwości rozpatrzenia środka odwoławczego, wobec czego zasadnym stało się wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz kosztów ustanowionego z wyboru pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
dc