II SA/Łd 1062/18

II SA/Łd 1062/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2413/19 - Wyrok NSA z 2022-07-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 22 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 roku sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. A. K.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K. A. od decyzji za nr [...] z dnia [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr 99/6 i 99/8 w obrębie [...] gm. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy P., po ponownym rozpoznaniu wniosku B. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr 99/6 i 99/8 w obrębie [...] gm. P.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., złożył K. A., właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, wskazując na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 61 ust.4 u.p.z.p. oraz art. 77 § 4 k.p.a.
W ocenie strony planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji, nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, stanowi raczej zabudowę przemysłową. Zabudowę zagrodową stanowi zdaniem strony, należący do B. P., zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze położone w obrębie jednego podwórza na działce nr 91 w miejscowości Ś. gm. P. (przy czym jak wskazuje budynek mieszkalny i gospodarczy są pustostanami).
Nie do przyjęcia dla strony jest też argument, iż dalszy rozwój gospodarstwa wymaga jego rozbudowy w zakresie zwiększenia możliwości chowu.
Strona wskazała też na rozbieżności co do zakresu, rodzaju i parametrów planowanej inwestycji określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż sprawa inwestycji wnioskowanej przez B. P. była już przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 718/17.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy P. wydał kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nr [...] z dnia [...] uchyloną następnie do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...]
Decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez B. P. inwestycji.
Następnie Kolegium wskazało, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem B. P. polegać ma na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr 99/6 i 99/8 w obrębie [...] gm. P. Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę:
- sześciu budynków inwentarskich o łącznej obsadzie do 1363,2 DJP wraz z częścią gospodarczą,
- sześciu zbiorników na gaz propan butan o pojemności do 6 400 1 każdy,
- osiemnastu silosów paszowych o pojemności do 17,5 Mg każdy,
- bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10,0 m,
- ogrodzenia wokół planowanego przedsięwzięcia,
- pasa zieleni wokół planowanego przedsięwzięcia,
- placów manewrowych o powierzchni do 800,0 m,
- urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza wodnego z gminnego wodociągu, przyłącza elektroenergetycznego do sieci ZE (zakładu energetycznego) oraz niezbędnych placów betonowych z uwzględnieniem placów pod silosy oraz placów betonowych przed obiektami inwentarskimi.
Nie ulega przy tym wątpliwości, w ocenie Kolegium, iż tak opisane zamierzenie jest również przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] nr [...]. Tym samym organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut odwołania, dotyczący rozbieżności i sprzeczności pomiędzy zakresem, rodzajem i parametrami planowanej inwestycji określonymi w w/w decyzji środowiskowej i zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wynika z oświadczenia B. P. jest on rolnikiem indywidualnym zamieszkałym w gminie P., prowadzącym od 2002 r. gospodarstwo rolne o powierzchni nieprzekraczającej 300 ha. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017r. poz. 2196) gospodarstwo to jest rodzinnym gospodarstwem rolnym. Ponadto zgodnie z oświadczeniem inwestora, projektowane budynki stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy (budynku mieszkalnego i gospodarczego) na działce nr ewid. 99/1, będącej własnością B. P.
Planowana inwestycja dotyczy budowy budynków inwentarskich wraz z towarzyszącą infrastrukturą w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy o łącznej powierzchni 105,318 ha (z czego 29,5352 ha znajduje się w gminie P., pozostałe w gminie Z. - 18,9212 ha oraz gminie K. - 56,8616 ha). Wielkość gospodarstwa B. P. (105,318 ha) przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie P., która wynosi 7,26 ha.
Dalej Kolegium dodało, iż istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest czy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr 99/6 i 99/8 w obrębie [...] gm. P. jest zabudową zagrodową. Jest to jednocześnie kwestia zasadnicza dla dalszego postępowania, gdyż ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zabudową o takim właśnie charakterze, wyłącza zgodnie z dyspozycją art. 61 ust.4 u.p.z.p., badanie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji ponownie ocenił tę kwestię i w wyniku tej oceny uznał, iż nie budzi wątpliwości kwestia realnego, funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym.
Jak wskazał organ, podstawowy profil prowadzonego przez inwestora gospodarstwa wiąże się z chowem brojlerów kurzych. Inwestor w gospodarstwie o powierzchni blisko 105,5 ha prowadzi zarówno chów brojlerów kurzych, jak i uprawę roślin stanowiących bazę paszową dla prowadzonego chowu. Dalszy rozwój gospodarstwa wymaga jego rozbudowy w zakresie powiększenia możliwości chowu do czego zmierza niniejszy wniosek. Potwierdza to złożona przez inwestora dokumentacja (w tym zaświadczenia o wielkości gospodarstwa rolnego oraz polisy ubezpieczenia budynków inwentarskich, których łączna powierzchnia przekracza 8 tys. m2). Mając na względzie, iż na działkach ze sobą sąsiadujących, tworzących jedną nieruchomość, obejmujących działki przeznaczone pod planowaną inwestycję (nr 99/6 i 99/8) jak i działki, na których znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy (nr 99/1, 99/7, 99/5) oraz że inwestycja jest wprost związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, oczywiste jest zdaniem organu I instancji, powiązanie planowanej inwestycji z zabudową zagrodową inwestora i jej uzupełniający charakter w stosunku do istniejącej zabudowy zagrodowej jego gospodarstwa rolnego. W ocenie organu nie eliminuje możliwości zastosowania przepisu art. 64 ust. 4 u.p.z.p. okoliczność "niewspółmierności" powierzchni poszczególnych elementów gospodarstwa prowadzonego przez inwestora zlokalizowanych na działce 99/1, jeśli istnieje związek planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem i zabudową na innych działkach inwestora. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, iż obszar planowanej inwestycji obejmujący rozwój zabudowy zagrodowej wnioskodawcy jest wielokrotnie większy od istniejącej zabudowy o charakterze stricte mieszkalnym (działka 99/1), jako że przepis art. 61 ust. 4, a także analiza treści art. 61 u.p.z.p., nie wprowadza wymogu "proporcjonalności" zabudowy nowotworzonej czy istniejącej w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności wykładnia językowa i celowościowa art. 61 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż przepis ten stosuje się głównie w odniesieniu do gospodarstw o znacznych rozmiarach. Organ powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 611/16 (CBOSA), gdzie wskazano: "W warunkach wiejskich odwołanie się do zasady dobrego sąsiedztwa mogłoby prowadzić do paraliżu w funkcjonowaniu gospodarstw rolnych, dla których miejsce lokalizacji poszczególnych obiektów wyznacza lokalizacja zagrody. W sytuacji, gdyby nie było art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), posadowienie zabudowań gospodarczych w obszarach mieszkalnych byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy gospodarczej. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym we wskazanym przepisie oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. "Terenem", o którym mowa w tym przepisie jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji".
Nadto organ I instancji podniósł, iż polski ustawodawca posługuje się kilkoma pojęciami, które odnosi do aktywności rolników. Chów i hodowla zwierząt gospodarskich z pewnością mieści się w zakresie denotowania wyrażenia "działalność rolnicza" (szerzej np. J. B., Pojęcie działalności rolniczej w ustawach o podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych, Przegląd Prawa Rolnego 2008, nr 2, passim), jak również w zakresie pojęć "rolnicza działalność wytwórcza", "produkcja rolna" (zob. np. B. Jeżyńska, Status produkcji rolnej w systemie działalności gospodarczej, bmw., brw, passim).
Organ I instancji wskazał również, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, brojlery kurze (drób) są zaliczane do zwierząt gospodarskich. Natomiast w świetle ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017r. poz. 2336) oraz ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 200 ze zm.) hodowla kurcząt stanowi dział specjalny produkcji rolnej. Natomiast skala planowanej produkcji, czy hodowli - o ile ta jest działalnością rolniczą - należy do decyzji właściciela, przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, dotyczących w szczególności ochrony środowiska. Co za tym idzie, mając na względzie prowadzoną przez inwestora w ramach gospodarstwa rolnego działalność rolniczą, organ planowaną inwestycję ocenił jako zagrodową.
Jak podkreślił organ I instancji judykatura wyraźnie dopuszcza odstąpienie od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa także w przypadku obiektów o innej charakterystyce niż "małe budynki inwentarskie" ( np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012r., II SA/Sz 866/12). Nie ma też podstaw do uznania, iż zabudowa związana z gospodarstwem rolnym o wyraźnym profilu produkcji na dużą skalę z góry wyłączona jest z zakresu normowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018r., II OSK 2674/17, CBOSA).
Jak podkreślił organ I instancji oceny powyższej dokonał z poszanowaniem normy z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jako wyjątku, przyjmując (w ślad za ustaleniami dokonanymi przez NSA w przywoływanym już wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17), iż wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 61 ust 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenia obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe (nawet w celu uzupełnienia tej zabudowy - jak w mniejszej sprawie), choćby zabudowa miała charakter rozproszony. Celem dopuszczenia uzyskiwania warunków zabudowy w trybie uproszczonym jest możliwości rozbudowy gospodarstw rolnych. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 2860/16, CBOSA i powołany wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012r., II SA/Sz 866/12). Organ podniósł także, iż odejście od poglądu o koniecznym związku zagrody z "jednym podwórzem" jest zgodne z utrwalonymi ustaleniami leksykograficznymi. "Zagroda" w języku ogólnym może oznaczać tyle, co "gospodarstwo wiejskie" bądź "gospodarstwo rolne" (zob. Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). Przy braku definicji legalnej "zabudowy zagrodowej", zgodnie z powszechnym stanowiskiem sądów administracyjnych i jurysprudencji, w procesie wykładni art. 61 ust. 4 należy brać pod uwagę znaczenia zastane w języku ogólnym. Nadto jak zauważył organ I instancji, pojęcie zabudowy zagrodowej użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w ujęciu funkcjonalnym, stąd może obejmować swym zakresem, inwestycje powiązane organizacyjnie, w ramach jednego gospodarstwa. Dopuszczalne jest ich rozproszenie przestrzenne czy znaczne dysproporcje wielkości w powierzchni zabudowy spełniającej funkcje stricte mieszkalne (działka 99/1) w stosunku do zabudowy uzupełniającej istniejącą zabudowę zagrodową ,a obejmującej planowane budynki gospodarskie (działki 99/6 i 99/8). Również związek gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie. Przyjąć należy cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (z uwzględnieniem zmieniających się warunków prowadzenia gospodarstw rolnych i dążenia do powiększania ich obszarów). Zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2015r., II SA/Ol 654/15, CBOSA). Koncentrowanie na terenie jednej działki siedliskowej całości zabudowy byłoby w tym wypadku nieuzasadnione i uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych. W świetle powyższego zdaniem organu I instancji, nie ulega wątpliwości, iż w ramach gospodarstwa prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym (a nie przemysłowym) oraz, że planowana inwestycja stanowi zabudowę uzupełniającą istniejącej już zabudowy zagrodowej.
Zdaniem Kolegium przedstawiona przez organ I instancji ocena, poprzedzona szczegółowym postępowanie dowodowym, poparta przy tym wyczerpującą i przekonywującą argumentacją, jest słuszna.
W świetle powyższego, organ odwoławczy jeszcze raz wskazał na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Kolegium wskazało, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.
Następnie organ II instancji wskazał, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze i orzecznictwie poglądami, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Kolegium zwróciło uwagę, iż w aktualnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Inaczej rzecz ujmując, w ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie zatem musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska.
Nadto zdaniem Sądu bez jakiegokolwiek znaczenia dla zakwalifikowania inwestycji do pojęcia "budownictwa zagrodowego" pozostaje kwestia czy inwestycja zmierza do realizacji przedsięwzięcia polegającego na hodowli zwierząt na skalę przemysłową, o ile hodowane zwierzęta są zaliczane, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, do zwierząt gospodarskich, a hodowla ta w świetle ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336) stanowi dział specjalny produkcji rolnej. W ocenie Sądu, skala planowanej produkcji, czy hodowli należy zatem do decyzji właściciela, przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, dotyczących w szczególności ochrony środowiska (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 2860/16 czy z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 2674/17).
W świetle powyższego organ odwoławczy zauważył, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy wsi Ś. gm. P.; w sąsiedztwie dominuje zabudowa zagrodowa. Planowany sposób zagospodarowania terenu (budowa obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym) nie jest więc czymś nowym, obcym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania, na który składają się inne gospodarstwa rolne, w tym również takie w których hodowane są drób, bydło czy trzoda chlewna. Lokalizacja takiej inwestycji nie pozostanie zatem w sprzeczności z zastanym na tym terenie i zdecydowanie przeważającym sposobem zagospodarowania.
Teren inwestycji pozostaje niejako "na zapleczu" działki siedliskowej nr 99/1 należącej do wnioskodawcy, na której znajduje się dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze. Planowana inwestycja stanowi realizację nowej zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzoną już przez wnioskodawcę działalnością rolniczą o kierunku chów brojlerów kurzych. Pozostaje zatem w funkcjonalnym związku z istniejącym już, a rozwijającym się gospodarstwem rolnym wnioskodawcy.
W tym stanie rzeczy prawidłowa jest, zdaniem Kolegium, konstatacja organu I instancji, iż planowane na działkach nr ewid. 99/6 i 99/8 w obrębie Ś. budynki inwentarskie wraz z obiektami towarzyszącymi, stanowią inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej, a co w konsekwencji uzasadnia odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje bowiem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdziło także, a co nie było kwestionowane w toku postępowania, iż wnioskowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Mianowicie:
1. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr 120102E
2. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,
3. planowane zagospodarowanie (budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego) nie zmienia charakteru działek objętych inwestycją, oznaczonych w ewidencji gruntów jako rolna, co oznacza, iż teren inwestycji nie wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze
4. inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi
Taka sytuacja, stosownie do regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., prawidłowo skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr 99/6 i 99/8 w obrębie [...] gm. P.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował K. A. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi.
W petitum skargi skarżący, zaskarżając opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w całości, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego i materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4 u.p.z.p., art. 77 § 4 k.p.a., art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji publicznej o środowisku, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 § 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący podniósł, iż nie do przyjęcia jest zdefiniowanie przez organ prowadzący postępowanie, iż budowa sześciu budynków inwentarskich wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach 99/6,99/8 stanowi budowę zagrodową i na tej podstawie organy odeszły od badania zasady dobrego sąsiedztwa. Inwestor ma gospodarstwo rolne usytuowane na działce 91, które w ocenie skarżącego stanowi zorganizowaną całość. Prowadzi gospodarstwo rolne, siedlisko i podwórze ogrodzone na działce 91. W ocenie skarżącego organ nie przedstawił dowodów, a jedynie oświadczenie B. P. iż jest on rolnikiem indywidualnym. Narusza to art.107 § 3 k.p.a przez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Takie rozumienie zabudowy zagrodowej bardzo często przyjmują sądy administracyjne. Niemniej formułowane są także inne dość zbliżone określenia. W jednym z wyroków sądów administracyjnych uznano, że na gruncie wyłącznie postanowień art. 61 ust. 4 u.p.z.p. można przyjąć, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli w językowym znaczeniu ogółu zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służących rolnikowi . Założenie, że pojęcie "zabudowa zagrodowa", zamieszczone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., powinno być rozumiane na gruncie powszechnej intuicji językowej, prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z zabudową skoncentrowaną wokół jednego miejsca, które można nazwać podwórzem lub zagrodą. Zagroda pełni dwie funkcje - jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Inwestycja powstająca to miejsce zlokalizowane w tej samej miejscowości oddalone od siedliska i podwórza B. P. ,mające zlokalizować się na działce 99/6 i 99/8. Skarżący wyjaśnił, iż działki 99/6,99/8,99/1,99/7,99/5 zostały zakupione przez B. P. Na działce 99/1 znajduje się budynek, który organy wydające decyzję nazywają mieszkalno- gospodarczym. W ocenie skarżącego jest to pustostan.
Dalej skarżący podniósł, iż organ wydający decyzję nie wystarczająco dobrze zbadał przeznaczenie budynku na działce 99/1, jak również przeznaczenia budynków na działce 91, gdzie obecnie znajduje się siedlisko B. P. Jako mieszkaniec i sąsiad skarżący wie, iż gospodarstwo B. P. znajduje się na działce nr 91 ,to na tej działce którą należy nazwać siedliskiem prowadzone jest gospodarstwo gdzie produkcją dominującą jest c hodowla bojlerów kurzych. Zakupiona działka 99/1,99/7,99/6,99/8, w ocenie skarżącego, nie stanowią siedliska jako zorganizowanej całości.
Ponadto w ocenie K. A. dokonano sztucznego podziału działek, celem stworzenia tzw. sztucznych warunków, celem osiągnięcia korzyści i wydania pozwoleń na budowę wielko przemysłową kurników.
Nadto skarżący wskazał, iż wydana decyzja przez organ I instancji nie określa wskaźnika zabudowy. Wydana decyzja narusza art.61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób naruszający minimalne rozmiary co skutkowało nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, art.7 w zw. z art.77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a , art.8 w zw. art.107 §3 k.p.a, brak ustaleń dla frontu działki przeznaczonej pod inwestycję .Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowe działki pod planowaną inwestycję zlokalizowane są wewnątrz terenu i nie przylegają bezpośrednio do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku
z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje legalność decyzji, a w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.
W realiach niniejszej sprawy nie sposób pominąć, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Łd 718/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr SKO. [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. 99/6 i 99/8 w obrębie [...], gmina P.
Powyższe ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007r., II FSK 209/07 wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4008/17 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12).
Wskazać należy, a co wynika z wiążącego w sprawie wyżej wymienionego wyroku, iż obecnie zarówno Wójt Gminy P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zastosowały się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Przede wszystkim w toku ponownego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...], wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o:
a) załącznik graficzny z wyznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem oraz obszaru oddziaływania inwestycji, które należy przedstawić na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500 lub 1:1000,
b) zaświadczenie o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie P.,
c) zaświadczenia potwierdzające wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego,
d) wypisy z rejestru gruntów dla działek nr 99/1, 99/5 oraz 99/7 obr. [...], gm. P.
oraz do usunięcie rozbieżności i sprzeczności pomiędzy zakresem, rodzajem i parametrami planowanej inwestycji określonymi we wniosku a tymi, które zostały ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia załączonej do wniosku.
Wskazane w wezwaniu dokumenty i wyjaśnienia inwestor złożył w Urzędzie Gminy P. w dniu 23 lutego 2018 r.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że z całości zebranego i uzupełnionego materiału dowodowego organy obu instancji dokonały ustaleń wskazując, iż B. P. jest rolnikiem indywidualnym, zamieszkałym w gminie P., prowadzącym od 2002r. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 105,318 ha (z czego 29,5352 ha znajduje się w gminie P., pozostałe w gminie Z. - 18,9212 ha oraz gminie K. - 56,8616 ha). Wielkość gospodarstwa wnioskodawcy-105,318 ha -przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie P., która wynosi 7,26 ha, co potwierdzają dokumenty dołączone przez inwestora do wniosku. Wobec powyższego przedmiotową inwestycję potraktowano jako realizowaną w gospodarstwie rolnym.
Ustalenia jakie poczyniły organy pozwalają na przyjęcie, iż projektowane budynki stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działce nr ewid. 99/1, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz gospodarczy w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy (właścicielem działki nr 99/1 jest wnioskodawca - załączony wypis z ewidencji gruntów do wniosku). Budynki, które planowane są do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia na działkach nr 99/6 i 99/8, będą stanowiły zorganizowany zespół budynków wraz z istniejącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 99/1 w obrębie jednego podwórza, na które składają się tereny działek nr 99/1,99/5, 99/6, 99/7 oraz 99/8 których właścicielem jest wnioskodawca, ponadto planowana zabudowa posiada związek funkcjonalno-przestrzenny z zabudową zagrodową inwestora zlokalizowaną na działce nr 91 w Ś. Jak słusznie wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 718/17 "(...) przepisy ustawy nie definiują ani pojęcia "gospodarstwa rolnego" ani pojęcia "zabudowy zagrodowej", dlatego też posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych dla zrekonstruowania ich znaczenia należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z przytoczonego przepisu nie wynika, aby wchodzące w skład gospodarstwa rolnego elementy nie mogły być przestrzennie rozproszone. Dla ich kwalifikacji istotne jest bowiem to, czy stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Ma to przełożenie także na rozumienie i kwalifikację pojęcia "zabudowa zagrodowa". Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1492/15, LEX nr 2316907). Należy zatem zaaprobować ustalenia, iż przedmiotowa zabudowa winna być traktowana jako zabudowa zagrodowa.
Sąd, po przeanalizowaniu akt postępowania w pełni również podziela pozostałe ustalenia i oceny prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Teren inwestycji posiada również dostęp do drogi publicznej. Dojazd do terenu inwestycji odbywał się będzie poprzez teren działek 99/7, której właścicielem jest wnioskodawca.
Mając powyższe okoliczności na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie na działkach nr 99/6 i 99/8 w obrębie [...] gm. P., będzie powiązane z gospodarstwem rolnym prowadzonym przez B. P., co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
M.K.