II SA/KR 339/24

II SA/Kr 339/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 88
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2024 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w N. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2023 r., znak SKO.Oś/4170/425/2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w N. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2023 r. znak SKO.Oś/4170/425/2023 w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie drzew.
W stanie faktycznym sprawy, po przeprowadzeniu wizji lokalnej 17 stycznia 2023 r., Marszałek Województwa Małopolskiego pismem z 16 lutego 2023 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 32 drzew rosnących na terenie działek nr [...], [...] obr. [...] oraz nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. , pozostających w zarządzie skarżącego.
Decyzją nr 36/S/2023 z 29 maja 2023 r. organ wymierzył skarżącemu karę za zniszczenie 2 szt. drzew w wysokości 2475 zł. Inną decyzją z tego samego dnia organ wymierzył skarżącemu karę za zniszczenie 30 drzew w wysokości 103 180 zł. Organ wskazał, że w trakcie oględzin stwierdzono zniszczenie drzew poprzez usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% koron drzew. Dwie brzozy brodawkowe będące przedmiotem niniejszej decyzji były w złym stanie fitosanitarnym przed wykonaniem cięć, na co wskazuje rozkład drewna w miejscu wykonanych cięć oraz widoczne owocniki grzybów rozkładających drewno. Organ wskazał, że pozostałe 30 drzew były w dobrym stanie fitosanitarnym i w stosunku do nich rozstrzygnięto inną decyzją.
Organ wskazał, że przycinka odbyła się bez zgody i wiedzy właściciela nieruchomości, tj. Gminy N. . Prace pielęgnacyjne, na skutek których nastąpiło zniszczenie drzew, zostały wykonane we własnym zakresie przez skarżącego. Zostały przycięte grube gałęzie i konary, występują uszkodzenia mechaniczne. Cięcia wykonano nieprofesjonalnie, niezgodnie z zasadami sztuki ogrodniczej. Skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę, zaś na usunięcie drzew wymagane było zezwolenie, ponieważ drzewa mają ponad 50 cm obwodu pnia, tj. 143 cm i 61 cm. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony stanowi zniszczenie drzewa.
Organ stwierdził, że w sprawie nastąpiło zniszczenie drzew, a nie ich usunięcie, w związku z czym wyjątek z art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. nie ma zastosowania. Dodał, że przedmiotowe dwa drzewa były w złym stanie fitosanitarnym przed wykonaniem cięć, tak więc w przypadku wydawania zezwolenia na usunięcie ww. drzew, ich usunięcie byłoby zwolnione z opłat. Organ wskazał, że drzewa nie rokują szans na przeżycie, więc kara nie jest odraczana.
Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu przez e-puap w dniu 30 maja 2023 r.
W piśmie z 23 czerwca 2023 r. skarżący wskazał, że dotychczasowa korespondencja w sprawie odbywała się przez pocztę tradycyjną i żadne inne pismo nie było wysyłane na skrzynkę e-puap. Wniósł, żeby za dzień doręczenia korespondencji przyjąć 22 czerwca 2023 r., tj. dzień informacji telefonicznej o decyzji.
Pismem nadanym 5 lipca 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem skarżącego drzewa nie zostały zniszczone, a jedynie została wykonana pielęgnacja nieprzekraczająca 30% korony drzewa. Protokół z oględzin jest bardzo nieczytelny, brak jest identyfikacji opisu z konkretnymi drzewami. Drzewa obecnie są w świetnej kondycji. Do odwołania załączono zdjęcia.
Postanowieniem z 21 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji, z powodu doręczenia jej na adres elektroniczny bez zgody skarżącego.
Po doręczeniu skarżącemu decyzji w formie tradycyjnej, skarżący wniósł odwołanie z 27 października 2023 r. w którym powielił podniesione uprzednio argumenty. Dodał, że nie uwzględniono zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.
Decyzją z 27 grudnia 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że brak występowania o zgodę na wycięcie czy zgłoszenie dokonywania przycinki nie jest kwestionowany. Jak podało Kolegium, czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego były prowadzone przez specjalistów posiadających kierunkowe wykształcenie z zakresu ochrony środowiska i leśnictwa, z wieloletnim doświadczeniem. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący wskazał, jedynie, że odbywała się pielęgnacja uschniętych i stwarzających zagrożenie konarów. Nie przedstawił zdjęć, nie podał danych osoby dokonującej prac, nie wyjaśnił dlaczego prace nie zostały zgłoszone. Przycięte drzewa, choć żywotne, mają rozmiary krzewów i wyraźnie na zdjęciach widać ogołocenie koron drzew. Zniszczenie drzewa prowadzi do nałożenia kary, która w przepisach jest określana jako kara za wycięcie drzewa. Decyzja nie była obarczona wadą nieważności, nieprawidłowe doręczenie decyzji zostało konwalidowane, a w tej sytuacji organ nie mógł prowadzić na nowo postępowania w sprawie.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał na błędnie ustalony stan faktyczny (a w zasadzie brak ustaleń dokonanych przez organ II instancji) w konsekwencji czego orzeczenie wydane zostało w oparciu o wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 pkt 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskutek czego organ rozpoznał sprawę i wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), podczas gdy organ winien zastosować decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 względnie § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zapadłych decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zaakcentował, że Kolegium nie poczyniło jakichkolwiek własnych ustaleń bazując wyłącznie na ustaleniach organu I instancji i jak można sądzić prima facie stosując metodę "wytnij-wklej". Nadmienił, że postępowanie zostało ponoć wszczęte na tzw. donos, a skarżona decyzja stała się podstawą do próby wyeliminowania obecnego dyrektora z pełnionej funkcji - sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd pod sygn. akt III SA/Kr 1523/23.
W ocenie skarżącego organy wadliwie uznają aby skarżący przeprowadzając drobne zabiegi pielęgnacyjne dokonał zniszczenia 2 drzew. Od początku istnienia drzewa te zostały wadliwie posadzone. Skarżący wielokrotnie podkreślał, iż w istocie, nastąpiła ingerencja w 2 drzewa znajdujące się na terenie Zespołu Szkół, co jednak nie spowodowało jakiegokolwiek zniszczenia drzew (podobnie jak ich uszkodzenia) natomiast drzewka te poddane zostały jedynie drobnym zabiegom pielęgnacyjnym celem zachowania roślinności w dobrej kondycji oraz nienagannej estetyce, przy czym wskazana ingerencja nie przekroczyła 30% korony drzew. Pielęgnacja 2 drzew miała służyć zachowaniu bezpieczeństwa uczestnikom i uczniom znajdującym się na terenie placówki.
Organ I instancji, również w sposób niezrozumiały dla skarżącego wydał swą decyzję w oparciu o wizję lokalną, która odbyła się w dniu 17 stycznia 2023 r. na terenie placówki (informacja o tejże wizji wpłynęła do Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w N. dwa dni później w dniu 19 stycznia 2023 r.), gdzie jak powszechnie wiadomo drzewa nie kwitną i nie rozrastają się w zimie, który to zarzut został przez organ II instancji całkowicie pominięty. Skarżący nie posiada innej możliwości dowodzenia, że nie doszło zarówno do zniszczenia jak i uszkodzenia drzew, jak poprzez własne wyjaśnienia oraz istniejący stan drzew, a to organ jest zobligowany w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości wykazać, że wymierzona kara została zastosowana prawidłowo (zarówno co do zasady jak i wysokości, czego w istocie organ II instancji nie czyni). Organy z góry przyjęły odpowiedzialność skarżącego i tak prowadziły postępowanie aby usiłować wykazać odpowiedzialność skarżącego, co jednak nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.
Budzące wątpliwości w zakresie ich rzetelności działania organów administracji orzekających w sprawie winny również zostać rozpoznane z punktu widzenia ich zgodności z naczelnymi zasadami prawidłowej administracji (m.in. art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 10, 77, 80, 81, 107 k.p.a.) oraz zasadą zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy z trudnych do zgłębienia przyczyn organ I instancji tak śpieszył się z wydaniem decyzji, że zapomniał pierwotnie nawet o jej doręczeniu skarżącemu, co zdaniem organu II instancji zostało obecnie konwalidowane, z czym jednak skarżący nie może się zgodzić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Za pismem z 26 kwietnia 2024 r. prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód zgłaszając udział wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336; dalej: ustawa).
W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że nie było w sprawie wątpliwości co do tego, że to skarżący, jako wykonawca przycinki i zarządca nieruchomości, powinien być adresatem decyzji w przedmiocie kary za zniszczenie drzew. Skarżący nie kwestionował również dokonanych przez organ pomiarów obwodów pni przedmiotowych brzóz na wysokości 5 cm (143 cm i 61 cm), co pozwalało zakwalifikować brzozy jako podlegające obowiązkowi uzyskania zezwolenia na usunięcie, a także na wysokości 130 cm (67 i 32 cm), co było podstawą do obliczenia wysokości kary. Natomiast sporna w niniejszej sprawie była przede wszystkim okoliczność czy drzewa zostały zniszczone.
Ustawa w art. 88 ust. 1 przewiduje kary pieniężne za usunięcie, zniszczenie bądź uszkodzenie drzewa lub krzewu. Jedną z podstaw wymierzenia kary jest zatem zniszczenie drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zastosowanie tego przepisu następuje w powiązaniu z przepisami art. 87a ust. 2 i 5, gdzie ustawodawca określił sytuację, w której dochodzi do zniszczenia drzewa. Zgodnie z art. 87a ust. 5 ustawy usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.). Wyjątek, o którym mowa w ust. 2 powołanego przepisu obejmuje:
1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych;
2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa;
3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.
Zatem w przypadku oddziaływania na koronę drzewa, organ jest zobligowany do ustalenia procentowego, o jaką część została ona zredukowana, oraz czy wyczerpuje to przesłanki zniszczenia wymienione w art. 87a ust. 5 ustawy (50%). Innymi słowy, w przypadku negatywnego oddziaływania na koronę drzewa, przyjęcie, iż nastąpiło drzewa zniszczenie, będzie wymagało uprzedniego ustalenia, ile zostało usuniętych, w ujęciu procentowym, gałęzi z jego korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21).
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że drzewa w rozumieniu przepisów ustawy zostały zniszczone. Przedmiotowe drzewa (nr 7 i 30 według numeracji protokołu z 17 stycznia 2023 r.) zostały pozbawione pełnej korony poprzez przycinkę konarów głównych wraz z gałęziami, przy czym w przypadku brzozy nr 7 pozostawiono w dolnej partii korony pojedyncze konary wraz z gałęziami, zaś w przypadku brzozy nr 30 niemal całkowicie pozbawiono ją korony. Sąd podziela konstatacje organów, że w obu przypadkach zakres cięć był drastycznie wysoki i przekroczył 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Należy zauważyć, że ustalenia te wynikają z protokołu oględzin przeprowadzonego przy udziale wyspecjalizowanych pracowników organu, jak wyjaśniono w decyzji I instancji – specjalistów Zespołu Parków Krajobrazowych, posiadających kierunkowe wykształcenie z zakresu ochrony środowiska i leśnictwa, absolwentów Uniwersytetu R. w K. , z wieloletnim doświadczeniem zawodowym, posiadających kursy i szkolenia z zakresu pielęgnacji i ochrony drzew oraz Kierownika Zespołu Zieleni Miejskiej, rzeczoznawcę w zakresie budowania i konserwacji terenów zielonych, a także inspektora nadzoru terenów zieleni. Zdaniem Sądu pracownicy merytoryczni organu posiadali zatem specjalistyczna wiedzę, pozwalającą na dokonanie na miejscu jednoznacznych ustaleń, czy redukcja korony nastąpiła powyżej 50 %. Warto dodać, że obecny podczas oględzin przedstawiciel skarżącego nie wniósł do protokołu żadnych uwag. Zgromadzone w aktach administracyjnych zdjęcia (k. 45, 38, 21) prezentują przedmiotowe drzewa jako sterczące pnie z kikutami gałęzi w niższych partiach, a od pewnej wysokości całkowicie pozbawione koron. Wyzywany o dokonanie wyjaśnień skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji, która wspierałaby jego stanowisko, że "pielęgnacja gałęzi miała zakres maksymalnie do 30%". Tym samym teza forsowana przez skarżącego pozostaje gołosłowna, a rację należało przyznać ocenie dokonanej przez organy. Zebrana dokumentacja uzasadnia wniosek, że skarżący dokonał zniszczenia koron drzew, zatem spełniona została przesłanka z art. 87a ust. 5 ustawy, która dla uznania drzewa za zniszczone wymaga stwierdzenia usunięcia ponad 50% korony drzewa.
W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że przycinka drzew była realizowana w ramach "cyklicznej pielęgnacji zieleni", a usunięciu podlegały konary uschnięte i stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa. W tych okolicznościach należało rozważyć, czy nie ma miejsca sytuacja, o której mowa w art. 87a ust. 2 ustawy. Podobnie jak powyżej, godzi się zauważyć, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających jego wersję, a złożone przez niego wyjaśnienia były lakoniczne i ograniczały się do jednozdaniowej odpowiedzi na trzy z dwunastu pytań organu, przyznania, że nie posiada zdjęć prezentujących stan sprzed przycinki i po przycince, natomiast w pozostałym zakresie wskazania: "nie dotyczy". Dokumentacja fotograficzna wskazuje, że przycinką objęte zostały niemal wszystkie gałęzie drzew, nie mogły być zatem przycinane jedynie wybrane gałęzie, które miałyby być uschnięte lub stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa. Organy zatem trafnie przyjęły, że w sprawie nie miał zastosowania żaden z wyjątków, o których mowa w art. 87a ust. 2 ustawy.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dodać należy, że przedstawiciel skarżącego ([...] – dyrektor zespołu szkół) brał udział w wizji lokalnej, o czym świadczą jego podpisy na pierwszej i ostatniej stronie protokołu, zatem ewentualne późniejsze doręczenie pisemnej informacji o oględzinach nie przeszkodziło skarżącemu w czynnym udziale w podejmowanych czynnościach. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest również kontrolowane postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, w którym stwierdzono nieprawidłowość pierwszej próby doręczenia decyzji I instancji skarżącemu, zaś aktualnie nie ma wątpliwości co do prawidłowości doręczenia tej decyzji po jej ponownym ekspediowaniu do skarżącego drogą tradycyjną (zwrotne potwierdzenie odbioru na kartach 332-333 akt administracyjnych). Również podnoszone przez skarżącego rozbieżne adresy organu I instancji, za pośrednictwem których mógł on wnieść odwołanie zgodnie z otrzymanym pouczeniem, nie stanowią żadnego uchybienia przepisom postępowania, bowiem wynikają z istnienia w strukturze organizacyjnej organu I instancji oddziałów terenowych, co było zakomunikowane skarżącemu w pouczeniu od decyzji organu I instancji. Powyższe ponadto nie przeszkodziło skarżącemu w skutecznym wniesieniu odwołania. Nawiązując z kolei do akcentowanej przez skarżącego charakterystyki decyzji, jako próby wyeliminowania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i wyrażona przez Sąd ocena zgodności z prawem danego aktu jest dokonywana w oderwaniu od pozaprawnych kontekstów nakreślonych przez skarżącego. Tym samym nie były zasadne zarzuty skargi co do błędnie ustalonego stanu faktycznego w powyższym zakresie oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji były jednak zaniedbania organu II instancji w zakresie rozważenia zastosowania art. 88 ust. 4 ustawy. Trzeba zauważyć, że wraz z odwołaniem skarżący przejawił inicjatywę dowodową i podniósł, że drzewa, będące przedmiotem decyzji, nie zostały zniszczone. Na dowód tego dołączył do odwołania zdjęcie rosnącej przy budynku brzozy, z widoczną rozrośniętą i zazielenioną koroną. Przedłożona fotografia może świadczyć o tym, że co najmniej jedno z drzew objętych zaskarżoną decyzją, zachowało żywotność. Drzewo widoczne na zdjęciu niewątpliwie żyje i ma nowe przyrosty. Powyższą okoliczność Kolegium zbyło milczeniem w decyzji II instancji. Wcześniej organ I instancji uznał, że "przedmiotowe drzewa nie rokują szans na przeżycie" (s. 9 uzasadnienia decyzji organu I instancji), w związku z czym uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 88 ust. 4 ustawy. W świetle dowodu przedłożonego za odwołaniem organ II instancji powinien rozważyć czy ocena ta była trafna. Kolegium zaś nie rozważyło, czy pomimo wykonanych zabiegów (przycięć) sporne drzewa mogą zachować żywotność. Tymczasem jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia. Jak bowiem stanowi art. 88 ust. 4 ustawy, termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. Z kategorycznego brzmienia powołanego przepisu ("termin płatności kar... odracza się") wynika, że organ administracji ma obowiązek odroczenia terminu płatności kary na okres 5 lat, jeśli stopień zniszczenia drzewa nie wyklucza zachowania jego żywotności. Kwestia żywotności drzewa powinna więc być przedmiotem wypowiedzi organu, zwłaszcza jeżeli skarżący uczynił z powyższego oś argumentacji odwołania i załączył do środka odwoławczego dowód na poparcie swojego stanowiska. Tymczasem w kontrolowanej sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań i stanowczych ustaleń organu II instancji w powyższym zakresie. Brak zastosowania art. 88 ust. 4 ustawy stanowił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji bez rozważenia jednej z przesłanek wymierzenia kary za zniszczenie drzewa.
Z uwagi na powyższe uchybienie, orzeczono jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali z pewnością, której brzozy (nr 7 czy 30) dotyczy przedłożone przez skarżącego zdjęcie, ustali czy stopień zniszczenia obu drzew objętych decyzją nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz rozważy w tym zakresie odroczenie terminu płatności kar na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł).