II SA/BK 854/23

II SA/Bk 854/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1651
art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 9 października 2023 r. nr 408.131/G-2/XV/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. w U. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tut. sądu administracyjnego decyzją z dnia 9 października 2023r. nr 408.131/G-2/XV/23 Samorządowe A. Sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej powoływana jako: "Spółka"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 26 października 2016 r. znak RGG.6131.319.2015 wymierzającej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie: w U.) administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości na działce nr geod. [...] – obręb [...], jednostka ewidencyjna D. - Obszar wiejski — w wysokości 981 530,98 zł.
Jak wynika z akt sprawy, wskazaną powyżej ostateczną decyzją Burmistrz Dąbrowy Białostockiej, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 z poźn. zm., dalej w skrócie: "u.o.p"), wymierzył Spółce karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości. Podstawą wydanej decyzji stanowiły następujące ustalenia: (-) Spółka dokonała wycinki przedmiotowych drzew i krzewów, (-) posiadacz nieruchomości E.K. nie miała wiedzy i nie wyrażała zgody na przedmiotową wycinkę, (-) Spółka wskazała, że prace wycinkowe będące przedmiotem postępowania zrealizowano wyłącznie w celu zabezpieczenia linii elektroenergetycznych przed uszkodzeniami spowodowanymi przez zieleń wrastającą w pas eksploatacyjny sieci, a zakres dokonanej wycinki pokrywał się z wytycznymi właściciela sieci - PGE Dystrybucja S.A. Oddział B.
W dniu 26 lipca 2023r. Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśniła, ze na skutek zaniechania pełnomocnika Spółki od przedmiotowej decyzji nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona prawomocna, a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji został - oddalony. Uzasadniając z kolei wskazaną we wniosku - podstawę stwierdzenia nieważności podała, że decyzja w sprawie wymierzania kary pieniężnej obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 83 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, albowiem została skierowana do podmiotu, który na mocy prawa nie mógł wnioskować o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, a przez to nie mógł być adresatem decyzji nakładającej karę za wycięcie drzew. We wniosku wyjaśniono, że Spółka A. Sp. z o.o. dokonała wycinki drzew na działce nr [...] – działając na podstawie umowy o podwykonawstwo zwartej z W.B., który był z kolei związany umową na wycinkę drzew z PGE Dystrybucja S.A. Spółka działała więc jako podmiot trzeci, który zgodnie z ustawą o ochronie przyrody nie ma legitymacji do zgłoszenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Spółka nie dysponowała też pełnomocnictwem do działania w imieniu i na rzecz PGE Dystrybucja S.A., na podstawie którego taki wniosek mogłaby zgłosić i popierać. Na tej podstawie autor wniosku stwierdził, że skoro Spółka nie była uprawniona do zgłoszenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej do wycinkę, a działała za wiedzą i zgodą gestora sieci, tj. PGE Dystrybucja S.A. to nie było możliwe nałożenie na nią kary za przeprowadzenie wycinki drzew bez stosownego zezwolenia. Z tych też przyczyn uznał, że decyzja Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z 26 października 2016r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku rozpatrując powyższy wniosek, decyzją z dnia 9 października 2023r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Białostockiej o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że postępowanie wszczęte z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, które służy zbadaniu decyzji i wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może rozpoznawać (prowadzić postępowania dowodowego) i rozstrzygać merytorycznie sprawy administracyjnej, a tym bardziej dokonywać ustaleń stanu faktycznego. Dalej, nawiązując do treści wniosku Kolegium skupiło się na zagadnieniu zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podkreślając, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oznacza to, że podstawą zastosowania tej przesłanki może być jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny.
Nawiązując w konsekwencji do treści wskazanego we wniosku - art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., Kolegium wyjaśniło, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Podkreślono, że usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu się dopuściła. Przy czym, jak też zaakcentowało Kolegium, przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie może być intepretowany w ten sposób, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot dokonujący fizycznej wycinki drzewa. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do konstatacji, że osobą odpowiedzialną jest zawsze osoba fizyczna dokonująca tej czynności. Tymczasem, jak podkreśliło, osobą odpowiedzialną w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający i na posiadaczu nieruchomości spoczywa ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, może on też tak skonstruować warunki umowy, aby zminimalizować ryzyko zagrożeń.
Przenosząc powyższe regulacje prawne na okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania Burmistrz nie odniósł się w żaden sposób do umowy o podwykonawstwo zawartej z W.B., który z kolei związany był umową na wycinkę drzew z PGE Dystrybucja S.A., jednak sama ta okoliczność nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, skoro przeprowadzona analiza umów prowadzi do analogicznych wniosków, jakie wypływają z decyzji. Wynika z nich, że do uzyskania zezwoleń na wycinkę drzew zobowiązany był podwykonawca tj. A. i nawet przy założeniu, że w swojej umowie PGE Dystrybucja zastrzegło sobie możliwości nieudzielenia pełnomocnictwa do wystąpienia o wyrażenie zgody na wycinkę drzew, to A. zobowiązało się do powstrzymania się od prowadzenia wycinki w stosunku do drzew, względem których nie posiadano odpowiedniego pozwolenia.
Skarżąca podnosi wprawdzie, że jako podmiot trzeci nie miała legitymacji do złożenia wniosku o wycięcie drzew, a przez to nie może być adresatem decyzji nakładającej karę, tym niemniej zdaniem Kolegium, analiza umów przedłożonych przez Skarżącego powadzi jednak do wniosku, że nie jest od końca tak, jakby chciał widzieć to pełnomocnik Spółki. Zapis § 2 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy PGE Dystrybucja S.A. a W.B. wyraźnie bowiem stwierdza się, że Wykonawca (tj. W.B.) zobowiązany jest do uzyskania niezbędnych zgód, decyzji lub zezwoleń na wykonanie usługi wycinki, w tym w szczególności uzyskania w imieniu Zamawiającego: zezwoleń organu administracyjnego, wymaganych zgodnie z ustawą o której mowa w ust 11a) - tj. ustawą o ochronie przyrody. Zamawiający udzieli Wykonawcy stosownych pełnomocnictw, przy czym Zamawiający zastrzega sobie prawo odmowy udzielania pełnomocnictwa, o którym mowa w zdaniu poprzednim i samodzielnego wystąpienia od organów o wydanie stosownych zgód, decyzji lub zezwoleń. Z kolei z § 2 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy W.B., a A. Sp. z o.o. wynika, że to podwykonawca (czyli A.) zobowiązany jest do uzyskania niezbędnych zgód, decyzji lub zezwoleń na wykonanie usługi wyniki drzew, w szczególności zapewnienia uzyskania zezwoleń organu administracyjnego (wymaganych zgodnie z art. 83 u.o.p.). Stwierdza się również, że Podwykonawca zobowiązuje się od powstrzymania się od prowadzenia wycinki drzew lub krzewów, w stosunku do których nie będzie dysponował opisanymi powyżej zgodami, decyzjami lub zezwoleniami.
Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia aktu w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w obszarze jednoznacznego wskazania podmiotu, na który nałożyć można administracyjną karę pieniężną występują rozbieżności interpretacyjne. Z jednej strony bowiem mowa jest o kwestii obiektywnej winy, a z drugiej należy badać okoliczności w których wycięcie drzewa nastąpiło. To prowadzi z kolei do wniosku, że nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., skoro brak jest jednolitej jego wykładni przez sądy administracyjne. W ocenie Kolegium możliwości nałożenia kary na podmiot dokonujący wycinki - bez badania towarzyszących temu okoliczności - da się wyprowadzić z art. 88 ust. 1 pkt. 2 - co znajduje potwierdzanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przy tym nawet analiza przedłożonych przez Spółkę umów, nie pozwala uznać, by nie ponosił od odpowiedzialności za przeprowadzanie wycinki. Co więcej, po spełnieniu określonych warunków (tj. uzyskania pełnomocnictwa) mógł wystąpić o pozwolenie na wycinkę. Zapisy umowne zobowiązały go zaś do tego, by takie pozwolenie posiadać i powstrzymać się do wycinki do czasu uzyskania odpowiednich pozwoleń.
Analizując z kolei pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji SKO doszło do wniosku, że żadna z nich nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Decyzja wydana została przez właściwy w sprawie organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), sprawa nie została też rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (156 §1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania (co wynika z akt sprawy - art. 156 § 1 pkt 4). Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, tym bardziej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W zanalizowanej sprawie nie zaistniałe również przesłanki określone w art. 156 §1 pkt 6 i 7 k.p.a. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rżącego naruszenia prawa, jak też żadną inną określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółka zarzucając jej naruszenie:
1) art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa cywilnoprawna pomiędzy podmiotem uprawnionym - przedsiębiorcą przesyłowym, a zleceniobiorcą niebędącą przedsiębiorcą przesyłowym, upoważnia ten podmiot do złożenia i popierania wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa, w przypadku gdy umowa nie może ingerować, ani tym bardziej rozszerzać ustawowego, zamkniętego katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, a reguluje jedynie stosunki między jej stronami;
2) art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot dokonujący wycinki, bez badania towarzyszących tej wycince okoliczności, nawet jeśli podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na wycinkę, w sytuacji gdy literalna wykładnia przepisów oraz ugruntowana linia orzecznicza kategorycznie wskazuje, że nie można nałożyć administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który według ustawy nie jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie wycinki - przy tym należy rozróżnić ustawowe upoważnienie skuteczne, co do którego badania organy są zobowiązane od zapisów umownych tworzących stosunek prawny pomiędzy jej stronami i niemający wpływu na podmioty trzecie i niepowodujący zmiany uprawnień wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i: (-) uznanie, że Burmistrz Dąbrowy Białostockiej nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, przy wydawaniu decyzji z 26 października 2016r. w sytuacji gdy pozostaje ona oczywiście sprzeczna z wykładnią art. 83 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., bowiem nakłada administracyjną karę pieniężną na podmiot, który nie jest ustawowo uprawniony do uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie wycinki; (-) merytoryczne zbadanie sprawy zakończonej ww. decyzją, polegające na ustaleniu że umowy łączące przedsiębiorcę przesyłowego z Wykonawcą oraz Wykonawcę z podwykonawcą zawierały zobowiązanie do udzielenia stosownych pełnomocnictw oraz uzyskania niezbędnych zgód i zezwoleń, w sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie może merytorycznie rozpoznawać sprawy, ani ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy, (-) ustaleniu, że skoro w treści umowy łączącej przedsiębiorcę przesyłowego i biorącego zlecenie widniał zapis dotyczący zobowiązania biorącego zlecenie do uzyskania zgód i zezwoleń zaś przedsiębiorcę do udzielenia pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu w celu uzyskania odpowiednich zgód i pozwoleń, to mimo że ustawa przewiduje zamknięty katalog podmiotów, które mogą występować o wydanie zgody, istnieje możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącego, w sytuacji gdy powyższe w rzeczywistości stanowiło prowadzenie postępowania dowodowego, a przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest - w niniejszej sprawie - wyłącznie ustalenie, czy przepisy ustawy o ochronie przyrody dopuszczają możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot nielegitymowany do występowania o udzielenie zezwolenia na wycinkę,
4) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od analizy wynikających z tego przepisu przesłanek nieważności decyzji i skupienie się wyłącznie na przesłance wskazanej przez Skarżącą tj. rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, w sytuacji gdy w postępowaniu tym organ nie jest związany treścią wniosku i ma obowiązek zbadania czy przy wydawaniu decyzji nie została naruszona żadna z wymienionych w tym przepisie - przesłanek.
W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik Spółki wniósł o: (1) stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Dąbrowy Białostockiej w dniu 26 października 2016 r. wymierzającej Spółce administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości na działce nr geod. [...] ewentualnie o (2) uchylenie decyzji SKO w Białymstoku z 9 października 2023r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz (3) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu złożonej skargi powołana została szeroka argumentacja uzasadniająca postawione zaskarżonej decyzji - zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco podkreśliło, że nie dokonało merytorycznego badania sprawy, a jedynie wykazało, że, przedłożony materiał dowodowy może prowadzić do wniosku, że podmiotem legitymowanym do wystąpienia w wydanie zezwolenia na wycinkę drzewa mógł być Skarżący, co nie pozwala uznać, że nałożenie na niego kary jest całkowicie bezzasadne. W ocenie SKO materiał dowodowy, w zestawieniu z treścią art. art. 84 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozwala przyjąć, że wydanie decyzji odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 26 października 2016 r. wymierzającej skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości. Z uzasadnienia tejże decyzji wynika, że Spółka dokonała wycinki drzew i krzewów na działce o nr geod. [...], znajdujących się w pasie eksploatacyjnym infrastruktury energetycznej i uczyniła to bez zgody posiadacza nieruchomości. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania).
Na wstępie rozważać merytorycznych należy zaakcentować, że zaskarżona i aktualnie kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co warto podkreślić, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organy obowiązane są przeanalizować sprawę pod kątem każdej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie kwalifikowanej wady decyzji z 26 października 2016r. skarżąca Spółka upatruje w dokonaniu przez Burmistrza Dąbrowy Białostockiej niewłaściwej wykładni art. 83 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez nałożenie na nią jako na podmiot, który nie mógł być adresatem decyzji - administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew. Jak wskazano we wniosku, Spółka po pierwsze nie miała legitymacji do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, a po drugie, dokonała wycinki drzew na działce o nr geod. [...] – działając na podstawie umowy o podwykonawstwo zawartej w dniu 29 kwietnia 2015r. z W.B. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "E.", który był z kolei związany umową na wycinkę drzew z PGE Dystrybucja S.A. (umowa z 3 kwietnia 2015r.), a prace wycinkowe zrealizowano wyłącznie w celu zabezpieczenia linii elektroenergetycznych przed uszkodzeniami spowodowanymi przez zieleń wrastającą w pas eksploatacyjny sieci.
Przy tak skonstruowanym wniosku i jego argumentacji obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym było dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji w stosunku do skarżącej Spółki nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym pamiętać trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu prawnego, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 281/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Dokonując takiej oceny w stosunku do decyzji Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z 26 października 2016r. Kolegium stanęło na stanowisku, że nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak też żadną inną z art. 156 § 1 k.p.a., albowiem regulacja wskazująca podmiot, na który można nałożyć administracyjną karę pieniężną może być intepretowana rozbieżnie, a możliwość nałożenia kary na podmiot dokonujący wycinki - bez badania towarzyszących temu okoliczności - da się wyprowadzić z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie. Tym bardziej, że z analizy przedłożonych umów zlecenia wynika, że to Spółka jako podwykonawca zobowiązana była do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew.
Z tak zaprezentowanym stanowiskiem, jak słusznie wywodzi pełnomocnik Spółki, nie sposób się zgodzić. Jak stanowi art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody kara pieniężna, o której mowa w art. 88 ust. 1 (tj. za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia – pkt 1 lub bez zgody posiadacza nieruchomości – pkt 2) nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Przy czym, co też trafnie podkreślono w skardze, przesłanki nałożenia kary pieniężnej wynikające z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy pozostają rozłączne i nie można w przypadku gdy wycinka dotyczy drzew i krzewów zagrażających bezpieczeństwu linii energetycznej, wymagać również zgody posiadacza całej nieruchomości, bowiem w takim przypadku posiadaczem w części objętej wycinką pod liniami jest przedsiębiorca przesyłowy. Posadowienie linii energetycznej na gruncie powoduje bowiem, że właściciel infrastruktury staje się posiadaczem tej części nieruchomości w złej lub dobrej wierze i tym samym dysponuje tytułem prawnym do tej części działki, w tym drzew i krzewów. Należy więc rozróżnić sytuację, w której wycinka odbywa się bez związku z bezpieczeństwem urządzeń przesyłowych od sytuacji, w której wycinka dotyczy nieruchomości na których znajdują się urządzenia przesyłowe.
Administracyjna odpowiedzialność za bezprawne zniszczenie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, co oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew i krzewów. W tym kontekście należy jednak zastrzec, że zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p. jedynie posiadacz nieruchomości może uwolnić się od tak wyznaczonej odpowiedzialności, jeśli zostanie wykazane, że inny podmiot działał bez jego zgody. Powyższa przesłanka egzoneracyjna nie odnosi się natomiast, jak błędnie wywodzi Kolegium, do właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeśli usunięcie drzew lub krzewów następuje w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń.
W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, a co wynika zarówno z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak też z samej decyzji Burmistrza Dąbrowy Białostockiej, usunięcie spornych drzew i krzewów nastąpiło w celu zabezpieczenia linii elektroenergetycznych stanowiącej własność Spółki PGE Dystrybucja S.A. przed uszkodzeniami spowodowanymi przez zieleń wrastającą w pas eksploatacyjny, a czynności usunięcia dokonała skarżąca Spółka na zlecenie W.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "E.", który był związany umową zlecenia na wycinkę tychże drzew z PGE Dystrybucja S.A. W tych okolicznościach fakt, że właściciel działki nr geod. [...], na której dokonano wycinki nie miał o niej wiedzy, podczas gdy wycinka dotyczyła drzew zagrażających funkcjonowaniu linii energetycznej, pozostaje bez znaczenia dla odpowiedzialności przedsiębiorcy przesyłowego wprost skonstruowanej w art. 88 ust. 2 u.o.p.
Fakt istnienia umowy (dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) na wykonanie usługi wycinki drzew i zarośli pod liniami SN i nN na terenie 6 Rejonów Energetycznych PGE Dystrybucja S.A. wskazuje jednoznacznie, że czynności wycinki pod linią energetyczną biegnącą przez działkę nr geod. [...] dokonano na zlecenie i za zgodą przedsiębiorcy przesyłowego PGE Dystrybucja S.A. Natomiast poszczególne obowiązki stron tych umów, wbrew wywodom Kolegium, obowiązują wyłącznie między nimi i nie mogą być podstawą do analizy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, albowiem, jak wskazano już wyżej administracyjna odpowiedzialność za bezprawne zniszczenie drzew i krzewów jest zobiektywizowana i może obciążać wyłącznie podmioty wskazane w art. 88 ust. 2 u.o.p. W obowiązującym stanie prawnym nie zaś podstaw do przeniesienia odpowiedzialności administracyjno-karnej na podmiot, który dokonał nielegalnego usunięcia drzewa na zlecenie właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, w związku z zagrożeniem ich funkcjonowania. Tym bardziej, co należy ponownie podkreślić, że przesłanka egzoneracyjna z art. 88 ust. 2 u.o.p. nie odnosi się do właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeśli usunięcie drzew lub krzewów następuje w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń.
Z zestawienia treści art. 88 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. wynika natomiast wprost, że podmiotami sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., są te podmioty, na których ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości. Jeśli więc jedynym podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zagrażającego funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jest właściciel tych urządzeń, to nie powinno być kwestionowane, że tylko ten podmiot może być podmiotem sankcji za nielegalne (bez wymaganego zezwolenia) usunięcie drzewa lub krzewu w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń. Pogląd ten nawiązuje do utrwalonego już, wbrew przekonaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przez Kolegium, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie przyjmuje, że podmiotem sankcji z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. może być tylko ten podmiot, który jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z danej nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2012 r., II OSK 1060/11, Lex nr 1218398, z dnia 7 listopada 2019r., II OSK 3169/17, z dnia 23 maja 2023r., III OSK 2255/21, CBOSA).
Wobec tego niezasadne są twierdzenia SKO, że skarżąca Spółka jako podwykonawca W.B związanego umową z 3 kwietnia 2015r. na wycinkę drzew z PGE Dystrybucja S.A. była podmiotem zobowiązanym do wystąpienia o zezwolenie na usunięcie spornych drzew, a skoro usunęła je bez uzyskania zezwolenia, to powinna zostać obciążona administracyjną karą pieniężną. W ocenie sądu, przywołane powyżej regulacje prawne, jednoznacznie wskazują, że postanowienia umów cywilnoprawnych łączących Spółkę PGE Dystrybucja S.A. (jako właściciela urządzeń) z W.B. oraz W.B. z skarżącą Spółką, czyli podmiotami działającymi na zlecenie PGE, nie mają znaczenia dla zakresu podmiotowego odpowiedzialności administracyjno-karnej na podstawie art. 88 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. W konsekwencji przytoczone w zaskarżonej decyzji zapisy umowne, wbrew wywodom Kolegium, nie mogły wyłączyć odpowiedzialności PGE Dystrybucja S.A. na podstawie art. 88 ust. 2 u.o.p. i przypisać ją skarżącej Spółce jako podmiotowi dokonującemu fizycznej wycinki. Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne roszczenia regresowe z tytułu niewłaściwego wykonania umowy mogą być oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania sądowo-administracyjnego.
W konsekwencji, skoro w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zakwestionowanej decyzji z dnia 26 października 2016r., nie było podstaw do przeniesienia odpowiedzialności administracyjno – karnej na podmiot, który dokonał fatycznej wycinki drzew na zlecenie właściciela urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 §1 Kodeksu cywilnego, w związku z zagrożeniem ich funkcjonowania, to wydanie decyzji o wymierzeniu kary za usunięcie drzew w stosunku do skarżącej Spółki mogło nastąpić z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, a wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, linia orzecznicza, co do tego, kto w rozumieniu art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 2 u.o.p. może być uprawnionym do ubiegania się o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew i na kogo może być nałożona sankcja administracyjna za wycięcie drzew bez zezwolenia pozostaje jednolita, a organ nie wskazał ani jednego orzeczenia, które dopuszczałoby możliwość nałożenia kary na podmiot działający na zlecenie przedsiębiorcy przesyłowego, który jednocześnie nie jest legitymowany do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia.
Z podanych względów skład orzekający uznał, że zbadanie wskazanej we wniosku przesłanki stwierdzenia nieważności nie było wystarczająco wnikliwe, dlatego też skarga musiała wywrzeć zamierzony skutek. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 88 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. i jeszcze raz oceni, czy nałożenie na skarżącą Spółkę kary za wycinkę drzew nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.