II SA/Bk 782/24

II SA/Bk 782/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4 pkt 1, art. 127
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Tezy
Obowiązek uregulowany w art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę do przedszkola (albo alternatywnie - zwrot kosztów przewozu dzieci przez rodziców) odnosi się do niepełnosprawnych dzieci w wieku 5 i 6 lat oraz starszych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W stosunku do 3-Ietnich czy 4-letnich dzieci niepełnosprawnych, w tym posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczęszczających do przedszkola czy oddziału przedszkolnego, gmina nie ma obligatoryjnego obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu do przedszkola i z przedszkola lub zwrotu kosztów dowozu przez rodziców.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Wójta Gminy Płaska z dnia 12 listopada 2024 r. nr RG.4464.7.1.2024 w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka oddala skargę
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 18 października 2024 r. A. K. reprezentowana przez radcę prawnego A. N. zwróciła się do Wójta Gminy Płaska o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego rodzica, opiekuna z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienie dowodu i opieki przez rodziców, opiekunów prawnych lub opiekunów wyznaczonych przez rodziców na rok szkolny 2024/2025. W uzasadnieniu wskazano, że strona wnosi o przyznanie jej zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego i opiekuna prywatnym samochodem osobowym, tj. małoletniej J. Ł. urodzonej [...] 2021 r. w Białymstoku do N. w Suwałkach. Wskazano także dane pojazdu, którym małoletnia będzie przewożona. Podano także, że najkrótsza odległość przejazdu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola wynosi 36 km, natomiast trasa przewozu dziecka nie jest po drodze do miejsca pracy.
Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 31 marca 2023 r. zaliczające J. Ł. do osób niepełnosprawnych od wczesnego dzieciństwa do dnia 31 marca 2026 r., a także orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Augustowie nr 103/2022/2023 z dnia 29 marca 2023 r. stwierdzające potrzebę kształcenia specjalnego J. Ł. Ponadto do wniosku dołączono zaświadczenie z N. w Suwałkach z dnia 3 września 2024 r. potwierdzające, iż J. Ł. w roku szkolnym 2024/2025 realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego w grupie czterolatków w tej szkole, która spełnia wymogi zawarte w orzeczeniu o potrzebnie kształcenia specjalnego.
W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2024 r. nr RG.4464.7.1.2024 Wójt Gminy Płaska wskazał, że zapewnienie przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dziecka oraz rodzica, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice wynika z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn.). Zgodnie z powyższym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom 5-letnim i 6-letnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat nie dłużej niż do końca roku szkolnego, w którym kończą 9 lat - posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Organ wskazał, że z powyższych przepisów wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę (albo alternatywnie - zwrot kosztów przewozu dzieci przez rodziców) odnosi do niepełnosprawnych dzieci w wieku 5 i 6 lat oraz starszych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W stosunku do 3-letnich dzieci niepełnosprawnych (w tym posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego) uczęszczających do przedszkola czy oddziału przedszkolnego, gmina nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu do przedszkola i z przedszkola lub zwrotu kosztów dowozu przez rodziców. Na tej podstawie uznano, że Gmina Płaska nie ma możliwości podpisania z Panią A. K. umowy o zwrot kosztów dowozu dziecka J. Ł. do N. w Suwałkach na rok szkolny 2024/2025, tak jak w przypadku wniosku poprzedniego z dnia 3 września 2024 r. (wpływ 04.09.2024r.).
Skargę na czynność Wójta Gminy Płaska z dnia 12 listopada 2024 r. złożyła A. K. reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa postępowania, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z art. 127 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z § 2 pkt 2 zarządzenia nr 351/22 Wójta Gminy Płaska z dnia 30.12.2022r. poprzez odmowę zawarcia ze skarżącą umowy o zwrot kosztów dojazdu jej niepełnosprawnej 3-letniej córki, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy wydanego zarządzenia, które wskazują wprost, że zwrot kosztów przejazdu przysługuje uczniom niepełnosprawnym, do których zalicza się córka skarżącej, a nie jak wskazuje organ dzieci w wieku 5-letnim, 6-letnim i 7-letnim, co powoduje nieprawidłowe zastosowanie ww. normy prawnej;
2. przepisów prawa postępowania, tj. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym dokumentacji potwierdzającej orzeczoną niepełnosprawność córki skarżącej, która zalicza się do grona uczniów, którym przysługuje zwrot kosztów przejazdu.
W uzasadnieniu wskazano, że odmowa zawarta w piśmie z dnia 12 listopada 2024r. stanowi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, która podlega zaskarżeniu w przedmiotowym postępowaniu mimo, że skarżąca nie otrzymała w tym piśmie pouczenia o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Cytując treść art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, a także art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe skarżąca odniosła się także do zarządzenia nr 351/22 Wójta Gminy Płaska z dnia 30.12.2022r. w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów, poprzez zacytowanie § 2 pkt 2 tego zarządzenia, który wskazuje, że "zwrot kosztów przejazdu przysługuje: uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawo oświatowe (kształcenie specjalne) - do najbliższej szkoły podstawowej. Następnie powołała się na treść art. 127 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.
Mając na uwadze te przepisy podkreśliła, że organ administracji publicznej dopuścił się nieprawidłowego niezastosowania art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z art. 127 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z § 2 pkt 2 zarządzeniem nr 351/22 Wójta Gminy Płaska z dnia 30.12.2022r. bowiem uznał, że zwrot kosztów przejazdu należy się tylko dzieciom w wieku 5-letnim, 6-letnim i 7-letnim.
W tym zakresie powołała się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023r. III OSK 831/23. Zaakcentowała, że jej córka posiada wydaną opinię nr 16/2022/2023 z dnia 29.03.2023r. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Dlatego organ nieprawidłowo uznał, że nie ma zastosowania art. 127 prawa oświatowego, który wprost wskazuje na kształcenie specjalne.
Zdaniem skarżącej organ dopuścił się również naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 - Prawo oświatowe, zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2022r., III OSK 2981/21, który stanowi, że: przepis art. 39 ust 4 pkt 1 w związku z art. 127 ust 14 Prawa oświatowego inaczej kształtuje obowiązki gminy wobec dziecka, u którego stwierdzono potrzebę zapewnienia kształcenia specjalnego, niż wobec dziecka, u którego nie stwierdzono takiej potrzeby. Prawo domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego nie wynika jedynie z prawa rodzica do wyboru dla dziecka szkoły, ale właśnie z obowiązku gminy, który został wprost wskazany w ww. przepisach.
Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w całości i rozpoznanie co do istoty sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżącej, ewentualnie przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania i nieobciążanie tymi kosztami postępowania skarżącej.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Płaska wniósł o jej skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 z późn. zm., dalej "u.p.o.") obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Obowiązki te określa art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 u.p.o. (które zostały przez organ zacytowane).
Na taj podstawie organ podkreślił, że zapewnienie przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola/oddziału przedszkolnego albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dziecka oraz rodzica, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice wynika z art. 32 ust. 6 u.p.o. Zgodnie z powyższym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom 5-letnim i 6-Ietnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zauważył jednak, iż "trudno oczekiwać, aby organy orzekające były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia im opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową" (IV SA/Po 643/20).
Zdaniem organu, obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę (albo alternatywnie - zwrot kosztów przewozu dzieci przez rodziców) odnosi się do niepełnosprawnych dzieci w wieku 5 i 6 lat oraz starszych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W stosunku do 3-Ietnich dzieci niepełnosprawnych (w tym posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego) uczęszczających do przedszkola czy oddziału przedszkolnego, gmina nie ma obowiązku i możliwości prawnych zapewnienia bezpłatnego dowozu do przedszkola i z przedszkola lub zwrotu kosztów dowozu przez rodziców. Organ zatem wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku pełnego wyjaśnienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz dokonania swobodnej oceny dowodów na podstawie art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) udzielając odpowiedzi na wniosek w formie pisemnej, czym dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd – uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4b p.p.s.a. – uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola, czy też zwrot kosztów przejazdu z tego tytułu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn., dalej jako u.p.o..) i ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym względzie utrwalone, w związku z czym brak jest podstaw do odstąpienia od ukształtowanej linii orzeczniczej (por. m.in.: postanowienie NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wyroki WSA w Białymstoku z 11 lipca 2017 r., II SA/Bk 270/17 i z 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., II SA/Sz 775/07, czy wyrok WSA w W. z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy Płaska (dalej organ lub Wójt) z dnia 12 listopada 2024 r. polegająca na odmowie skarżącej A. K. zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka J. Ł. (3-letniego) oraz jego rodzica z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej tj. N. w Suwałkach na rok szkolny 2024/2025. W tym zakresie Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom 5-letnim i 6-letnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat nie dłużej niż do końca roku szkolnego, w którym kończą 9 lat - posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzucanego w skardze braku pouczenia o możliwości złożenia skargi do WSA, które zdaniem skarżącej powinno być zawarte w zaskarżonej czynności Wójta z dnia 12 listopada 2024 r. Należy wskazać, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skargę wniesioną po upływie terminu sąd odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie, niewątpliwie skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi, albowiem zaskarżona czynność została podjęta w dniu 12 listopada 2024 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 25 listopada 2024 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Nie ma też wątpliwości, że w zaskarżonej czynności błędnie nie zawarto pouczenia o możliwości i terminie wniesienia skargi na tego typu czynność, co w przypadku jego uchybienia niewątpliwie musiałoby skutkować uznaniem, że takie uchybienie nastąpiło bez winy skarżącej i skarga byłaby rozpoznana. Niemniej jednak okoliczność taka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem uchybienie organu w tym zakresie należy uznać jako niemające wpływu na wynik sprawy.
Przechodząc do meritum należy wskazać, że zakres kształcenia specjalnego reguluje art. 127 ust. 1 u.p.o. który wskazuje, że kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7 (tj. młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki). Ponadto Gmina może zorganizować bezpłatne dowożenie dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju i jego opiekuna z miejsca zamieszkania dziecka do szkoły lub placówki, w której to wspomaganie jest prowadzone, a w razie potrzeby także bezpłatną opiekę nad dzieckiem w czasie dowożenia (art. 127 ust. 7 u.p.o.).
Z powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, objętych kształceniem specjalnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, przedszkola czy też innych form wychowania przedszkolnego i ośrodków lub zwrot kosztów dojazdu. Zgodnie z art. 39 a u.p.o. obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewodu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.
W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwa się kwestia objęcia tym obowiązkiem dzieci niepełnosprawnych w przedszkolu i szkole podstawowej, albowiem te przepisy stanowią zarówno podstawę zaskarżonej czynności, jak i skargi. W tym zakresie skarżąca wskazała, że organ nieprawidłowo zastosował wyłącznie art. 32 ust. 6 u.p.o, pomijając w tym zakresie regulację art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. w zw. z art. 127 cytowanej ustawy Prawo oświatowe, w powiązaniu z odpowiednikiem tej normy zawartym w § 2 pkt 2 zarządzenia nr 351/22 Wójta Gminy Płaska z dnia 30.12.2022r. w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów (dalej zarządzenie z dnia 30.12.2022r.)
Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 32 ust. 1 u.p.o., rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zgodnie z art. 32 ust. 2 u.p.o. sieć publicznych przedszkoli, powinna zapewnić dzieciom, objętym wychowaniem przedszkolnym (art. 31 ust. 1), zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Droga dziecka spełniającego obowiązek rocznego przygotowanie przedszkolnego (art. 31 ust. 4) i dziecka pięcioletniego z domu do publicznego przedszkola czy też innych form wychowania wskazanych w tym przepisie, nie powinna przekraczać 3 km. W myśl art. 32 ust. 5 u.p.o. jeżeli droga, o której mowa w ust. 3, przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
Regulacja ta zatem wskazuje wprost, że zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci do przedszkola dotyczy dzieci objętych obowiązkiem rocznego przygotowanie przedszkolnego (art. 31 ust. 4) oraz dziecka pięcioletniego, o ile droga do szkoły przekracza 3 km.
Odpowiednie regulacje w zakresie finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do przedszkoli reguluje art. 32 ust. 6 u.p.o., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (który stanowi, że w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowanie przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 7 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 9 lat) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Wskazany obowiązek gminy może być również spełniany poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci - art. 39a ust. 1 u.p.o.
Podobne regulacje zawiera § 2 pkt 1 zarządzenia z dnia 30.12.2022r., który wskazuje, że zwrot kosztów przejazdu przysługuje niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętych wychowanie przedszkolnym – do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego.
Obowiązek zatem zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę do przedszkola (albo alternatywnie - zwrot kosztów przewozu dzieci przez rodziców) odnosi się do niepełnosprawnych dzieci w wieku 5 i 6 lat oraz starszych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W stosunku do 3-Ietnich czy 4-letnich dzieci niepełnosprawnych, w tym posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczęszczających do przedszkola czy oddziału przedszkolnego, gmina nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu do przedszkola i z przedszkola lub zwrotu kosztów dowozu przez rodziców.
Podkreślić przy tym należy, że powyższe zasady w sposób jednorodzajowy (zbliżony do siebie) dotyczą zatem sytuacji prawnej wszystkich dzieci uczęszczających do przedszkoli, a nie tylko dzieci niepełnosprawnych, o czym świadczy kompleksowa regulacja art. 32 u.p.o., w tym jej art. 32 ust. 3 i 6. Wolą bowiem ustawodawcy było zapewnienia wszystkim uczniom, w tym także niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły przez rodzica w celu umożliwienia wypełnienia obowiązku szkolnego i nauki w ramach wychowania przedszkolnego. Realizacja tego obowiązku spoczywa na gminie i stanowi realizację konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z tym przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, o czym świadczy treść ww. regulacji.
W przedmiotowej sprawie słusznie zatem organ uznał, że zapewnienie przez gminę bezpłatnego transportu do przedszkola czy zamiennie zwrotu kosztów dowozu dziecka i opiekuna małoletniej J. Ł., urodzonej [...] 2021 r. w Białymstoku do N., nie jest obligatoryjne, z uwagi na to, że na dzień złożenia wniosku córka skarżącej miała 3 lata. Niekwestionowanym przy tym jest, że J. Ł. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 31 marca 2023 r. zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych od wczesnego dzieciństwa do dnia 31 marca 2026 r., a także orzeczeniem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Augustowie nr 103/2022/2023 z dnia 29 marca 2023 r. stwierdzającym potrzebę kształcenia specjalnego i realizuje podstawę programową przedszkola w grupie czterolatków (zaświadczenie ze szkoły).
Zaakcentować przy tym należy, że w takich okolicznościach zgodnie z art. 32 ust. 7 u.p.o. gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku, niemniej jednak organ wskazał, że nie ma możliwości sfinansowania bezpłatnego transportu dla 3-letniego dziecka uczęszczającego do znacznie oddalonej N. w Suwałkach.
Tożsame stanowisko zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł wprawdzie na tle starej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572), ale dotyczył również odmowy pokrycia kosztów dowozu dzieci do przedszkola, zaś przepisy dotyczące tego zagadnienia pozostają aktualne. W wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 91/17 wskazano, że "art. 14a ust. 4a u.s.o. (odpowiednio art. 32 ust. 7 u.p.o.) w sposób wyraźny i jednoznaczny stanowi, że gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Oznacza to, że poza przypadkami określonymi w art. 14a ust. 3 i ust. 4 u.s.o. (odpowiednio art.32 ust. 5 i 6 u.p.o.) Gmina może, ale nie musi, organizować dowozu dzieci do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, albowiem zadanie to nie należy do zadań obligatoryjnych, lecz fakultatywnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób prawidłowy zinterpretował powyższy przepis, wskazując, że: "umożliwia gminom dobrowolne zapewnienie transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego nawet wtedy, gdy nie ma takiego obowiązku prawnego (...). Sformułowanie zawarte w art. 14a ust. 4a u.s.o. "może zorganizować" świadczy o przyznaniu gminie autonomicznej swobody w podejmowaniu tego typu decyzji, albowiem taka decyzja jest obarczona przede wszystkim możliwościami finansowymi gminy i to jej organy decydują o priorytetach wydatkowania środków publicznych"."
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela powyższe stanowisko, które zachowuje aktualność również na tle obowiązujących obecnie regulacji. Stanowisko organu w tym zakresie było zatem prawidłowe.
Przechodząc natomiast do drugiego ze wskazanych w skardze przepisów, a mianowicie art. 39 u.p.o. wskazać należy, że dotyczy ono sieci publicznych szkół podstawowych i wskazuje, że sieć szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Co do zasady przepis ten nie dotyczy dzieci uczęszczających do przedszkoli, albowiem wprost wskazuje na spełnianie obowiązku szkolnego, który w art. 35 ust. 2 u.p.o. został określony w następujący sposób: "Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia." Wymogu tego nie spełnia zatem córka skarżącej.
Regulacja art. 39 u.p.o. w dalszym ustępach tj. ust. 2 i 3 również określa odległości jakie nie powinna przekraczać droga dziecka z domu do szkoły (odpowiednio 3 km w przypadku uczniów klas I-IV i 4 km w przypadku uczniów klas V-VIII), co stanowi odpowiednik art. 32 u.p.o. dotyczących przedszkoli.
Natomiast sporny art. 39 ust. 4 ust. 1 u.p.o. wskazuje, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 u.p.o. (kształcenie specjalne), bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Obowiązek ten jest także realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia; w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, zaś warunki udzielania pomocy określa ustawa. Z powyższego obowiązku gmina wywiązuje się albo przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo przez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, o czym stanowi art. 39a ust. 1 u.p.o.
Przepis zatem art. 39 u.p.o. (podobnie jak art. 32 u.p.o. w stosunku do wychowanków przedszkoli) wskazuje na strukturę obowiązków bezpłatnego dowozu lub zwrotu jego kosztów, ale w przypadku uczniów szkół podstawowych. Przepis art. 39 ust. 3 ma charakter lex generalis i dotyczy uczniów pełnosprawnych korzystających ze szkół funkcjonujących w ramach gminnych sieci szkolnych, zaś ust. 4, jest lex specialis i dotyczy uczniów niepełnosprawnych objętych kształceniem specjalnym bądź też uczestniczących w zajęciach rewalidacyjno – wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17. Mimo zatem odniesienia do art. 127 u.p.o. przepis art. 39 w zakresie wszystkich jego regulacji dotyczy wyłącznie uczniów realizujących obowiązek szkolny, zatem nie dotyczy wychowanków (uczniów) przedszkola, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Obowiązek gminy na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. rozciąga się zatem tylko na okres realizacji przez dziecko obowiązku szkolnego; wygasa z chwilą, kiedy dziecko kończy jego realizację. Jedynie w przypadku uczniów dotkniętych poważniejszą niepełnosprawnością (ruchową, w tym z afazją, intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym) – trwa dalej w trakcie nauki w szkole ponadpodstawowej (dowolnego typu) aż do jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez ucznia 21. roku życia. (vide Plich Mateusz (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, WKP 2022).
Podobną zatem w swej treści do art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. regulację zawiera § 2 pkt 2 zarządzenia z dnia 30.12.2022r., który wskazuje, że zwrot kosztów przejazdu przysługuje uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawo oświatowe (kształcenie specjalne) – do najbliższej szkoły podstawowej.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. w zw. z art. 127 u.p.o w zw. z § 2 pkt 2 zarządzenia nr 351/22 Wójta Gminy Płaska z dnia 30.12.2022r. poprzez odmowę zawarcia ze skarżącą umowy o zwrot kosztów dojazdu jej niepełnosprawnej 3-letniej córki, albowiem przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że przepisy te dotyczą uczniów objętych wprawdzie kształceniem specjalnym określonym w art. 127 u.p.o., ale objętych obowiązkiem szkolnym i uczęszczających do szkoły podstawowej. Niepełnosprawna córka skarżącej, mimo, że uczęszcza do N. nie jest uczniem objętym obowiązkiem szkolnym i realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Zaakcentować przy tym należy, że w regulacji art. 39 ust. 4 a u.p.o również został zawarty zapis zbliżony do cytowanego wcześniej art. 32 ust. 7 u.p.o., wskazujący na to, że gmina może zorganizować dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej oraz ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 7, również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Zadanie to nie należy do zadań obligatoryjnych, lecz fakultatywnych.
Końcowo należy wskazać, jeszcze na jedną regulację również dotyczącą bezpłatnego organizowania przez gminę dowożenia dziecka, która wprawdzie nie miała w sprawie zastosowania, ani bezpośrednio nie zarzucono naruszenia tego przepisu. Jednakże w skardze wskazano na art. 127 ust. 14 u.p.o. który wskazuje, że jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu lub szkole podstawowej, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. W korelacji do tego przepisu może pozostawać art. 127 ust. 7 u.p.o. wskazujący, że gmina może zorganizować bezpłatne dowożenie dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju i jego opiekuna z miejsca zamieszkania dziecka do szkoły lub placówki, w której to wspomaganie jest prowadzone, a w razie potrzeby także bezpłatną opiekę nad dzieckiem w czasie dowożenia.
W przedmiotowej sprawie, w końcowej części skargi skarżąca podnosi, że córka posiada wydaną opinię nr 16/2022/2023 z dnia 29.03.20023 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, sugerując prawdopodobnie, że przepis art. 127 ust. 7 u.p.o. powinien mieć w sprawie zastosowanie. Podkreślić jednak należy, że w myśl art. 127 ust. 10 u.p.o. opinia o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka jest odrębnym od orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dokumentem. Zgodnie z tym przepisem opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z przepisami o ochronie zdrowia psychicznego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.
W aktach niniejszej sprawy, w tym dokumentach dołączonych do wniosku skarżącej o zwrot kosztów dowozu dziecka, znajduje się jedynie orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 31 marca 2023 r. nr PZ.8420.6065.2023 zaliczające J. Ł. do osób niepełnosprawnych od wczesnego dzieciństwa do dnia 31 marca 2026 r., a także orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Augustowie nr 103/2022/2023 z dnia 29 marca 2023 r. stwierdzające potrzebę kształcenia specjalnego J. Ł.. W aktach brak jest dokumentu, na który powołuje się skarżąca w skardze tj. opinii nr 16/2022/2023 z dnia 29 marca 2023 r. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Organ zatem nie posiadając takiej opinii nie rozważał ewentualnego zastosowania w sprawie art. 127 ust. 7 u.p.o. Sąd natomiast oceniając legalność zaskarżonej czynności może orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego ocenianego na datę wydania tej czynności. Stąd też nie było podstaw do uznania, że w tym zakresie doszło do naruszenia tego przepisu.
Wskazać ponadto należy, że w wyroku z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 831/23 (nota bene powoływanym przez skarżącą), NSA również się odniósł do dokumentu tj. orzeczenia o potrzebie specjalnego kształcenia, którym organ nie dysponował rozpoznając wniosek o zwrot kosztów dojazdu dziecka do przedszkola, wskazując, że skoro nie dysponował takim dokumentem, "nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej, powołując się na wskazania wynikające z owego orzeczenia. Uzyskanie przez organ wiedzy o przedmiotowym orzeczeniu już po podjęciu zaskarżonej czynności nie ma wpływu na ocenę legalności tej czynności. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skoro zatem w dacie podejmowania kwestionowanej czynności nie było w obrocie prawnym wspomnianego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, to nie można Burmistrzowi zarzucić naruszenia prawa" (CBOSA). W pozostałym zakresie natomiast orzeczenie to dotyczyło zagadnienia położenia przedszkola, do którego dziecko ma być dowożone, a zatem powoływanie się na nie w skardze, nie znajduje bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę. Natomiast drugie z przytoczonych w skardze orzeczeń NSA tj. orzeczenie III OSK 2981/21 również dotyczy odmiennego stanu faktycznego, albowiem dotyczy dojazdu uczennicy IV klasy szkoły podstawowej do szkoły muzycznej.
Końcowo należy również wskazać, mając na uwadze naruszenie art. 7 i 77 k.p.a, że odmowa zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym, przy jej podejmowaniu nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego niezasadnie podniesiono w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które regulują zasady ustalania stanu faktycznego, gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie oznacza to oczywiście, że organ gminy ma dowolność przy realizacji obowiązków z art. 32 ust. 6 u.p.o. i nie musi czynić ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością. Działania organu gminy regulowane prawem nie mogą mieć cech dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Oczywiste jest natomiast, że aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. Konieczność ustalenia prawdy materialnej wynika zawsze z wykładni celowościowej i systemowej stosowanych przepisów.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ tych zasad nie naruszył, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.