II SA/Bk 723/23

II SA/Bk 723/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
III OSK 534/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa Białowieża na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2023 r. nr 408.113/G-1/I/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. nr 408.113/G-1/I/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium, "SKO") utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 12 czerwca 2023 r. nr 408.87/G-2/XV/23, którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Białowieża (dalej: "Wójt") z dnia 4 marca 2016 r. nr ŚR.6220.4.2015 ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "N." położonej w leśnictwach T. i N.1, w kierunku północ-południe od granicy z Nadleśnictwem B. do drogi wojewódzkiej nr 689 Białowieża-Hajnówka", przechodzącej przez działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym B.1, gmina Białowieża".
U podstaw podjętych rozstrzygnięć legły następujące ustalenia.
Wójt Gminy Białowieża decyzją z dnia 4 marca 2016 r. nr ŚR.6220.4.2015, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "N." położonej w leśnictwach T. i N., w kierunku północ-południe od granicy z Nadleśnictwem B. do drogi wojewódzkiej nr 689 Białowieża-Hajnówka", przechodzącej przez działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], .., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym B.1, gmina Białowieża".
Następnie decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. nr ŚR.6220.12.2017, Wójt zmienił ww. decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia poprzez zmianę terminu wykonania prac określonych w pkt 13 decyzji z dnia 4 marca 2016 r., tj. zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych również w okresie lęgowym ptaków - od 1 lipca do 31 sierpnia (pkt I), oraz określił, że pozostała część decyzji z dnia 4 marca 2016 r. pozostaje bez zmian (pkt II decyzji).
Pismem z dnia 25 maja 2018 r. Stowarzyszenie P. w B. (dalej powoływana także jako: "Stowarzyszenie") zwróciło się do Kolegium z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 4 marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania oraz decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającej ww. decyzję oraz dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tych postępowaniach na prawach strony. W ocenie Stowarzyszenia wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, tj.:
1. art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej jako: "u.o.p.") w zw. z art. 2 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") - poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej - wewnętrznej stanowi inwestycję celu publicznego, stąd zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr XXIII/203/14 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" nie obowiązują w przedmiotowej sprawie;
2. art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej jako: "u.o.o.ś.") w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 -3 u.o.o.ś. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o.ś. - poprzez brak przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko oraz analizy skutków dla całości przedsięwzięcia mimo że, w przypadku zmiany decyzji analiza ta powinna ponownie odnosić się właśnie do całości przedsięwzięcia, a nie - jedynie do części podlegającej zmianie;
3. art. 66 ust. 1 pkt 1- 20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. - poprzez brak przedstawienia zaktualizowanego raportu oddziaływania na środowisko w zakresie zmian poczynionych w decyzji zmieniającej z dnia 19 stycznia 2018 r.;
4. art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. - poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.;
5. rażące naruszenie zasad ogólnych praworządności i legalności (art. 6 k.p.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem i niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa;
6. rażące naruszenie zasady ogólnej prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.) i jej gwarancji, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie;
7. rażące naruszenie zasady ogólnej wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia instrumentalnego, naruszającego zasady ochrony środowiska, a także ochrony przyrody.
Powołując się na powyższe naruszenia Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia 4 marca 2016 r. oraz decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskutek powyższego wniosku SKO wszczęło dwa odrębne postępowania administracyjne i po rozpatrzeniu spraw:
1) decyzją z dnia 3 lipca 2018 r., nr 408.92/F-21/VI/18, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 4 marca 2016 r., nr ŚR.6220.4.2015 wyjaśniając, że w przedmiotowym postępowaniu nie wystapiła żadna okoliczność dająca podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności nie zaistniała jakakolwiek podstawa odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie doszło też do rażącego naruszenia prawa "poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r." Nie można też mówić o rażącym naruszeniu procedury dowodowej, albowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ustawy, w tym zgromadził niezbędny materiał dowodowy (dokonał analizy Raportu) i zapewnił udział społeczeństwa. SKO nie stwierdziło również, aby kwestionowana decyzja była dotknięta innymi wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 k.p.a. W tym zakresie organ wskazał m.in., że podstawą prawną przedmiotowej decyzji był art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71 ze zm.). Kwestionowana decyzja została wydana też przez właściwy organ.
2) decyzją z tej samej daty, nr 408.93/F-21/VI/18, stwierdziło nieważność decyzji Wójta z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającej decyzję Wójta z dnia 4 marca 2016 r. stwierdzając, że organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "N." za drogę publiczną i przyjął, że jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr XXIII/203/14 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. Taka konstatacja, w ocenie SKO jest zupełnie sprzeczna z brzmieniem i rozumieniem ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody, a treść skarżonej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z prawem, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Skarga na ww. decyzję wywiedziona przez Nadleśnictwo została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r. II SA/Bk 579/18, zaś skarga kasacyjna tego samego skarżącego została oddalona wyrokiem NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2216/19.
Natomiast wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., II SA/Bk 582/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Stowarzyszenia wywiedzioną na decyzję SKO z dnia 3 lipca 2018 r., nr 408.92/F-21/VI/18 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 4 marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia - orzekając o jej uchyleniu. Sąd stwierdził m.in., że Wójt kwalifikując opisaną w decyzji z dnia 4 marca 2016 r. inwestycję polegającą na przebudowie drogi leśnej jako inwestycję celu publicznego, naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., przyjmując, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego "Puszcza Białowieska". Sąd zaznaczył, że niedopuszczalna z punktu widzenia porządku prawnego jest sytuacja, w której identyczna wada dotycząca obu decyzji Wójta, tj. decyzji z dnia 4 marca 2016 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r., polegająca na całkowicie bezpodstawnym zakwalifikowaniu drogi leśnej (wewnętrznej, prywatnej) jako inwestycji celu publicznego, a tym samym również niezasadnym zastosowaniu wyjątku z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. i zignorowaniu zakazów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", doprowadziła Kolegium, w przypadku decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. do wniosku, że chodzi tu o wadę kwalifikowaną prowadzącą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś w przypadku skarżonej decyzji z dnia 4 marca 2016 r. doprowadziła do konkluzji, że nie jest to wada dająca podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., III OSK 1546/21, oddalił skargi kasacyjne wniesione od ww. wyroku WSA przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Białowieża oraz Stowarzyszenie zwykłe P.1.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 408.87/G-2/XV/23, stwierdziło nieważności decyzji Wójta z 4 marca 2016 r., nr ŚR.6220.4.2015.
Kolegium uznało, że Wójt, kwalifikując inwestycję polegającą na przebudowie drogi leśnej jako inwestycję celu publicznego, naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1 -1 b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., przyjmując, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego "Puszcza Białowieska".
Organ I instancji stwierdził, że identyczna wada dotycząca obu decyzji Wójta (z dnia 4 marca 2016 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r.), polegająca na całkowicie bezpodstawnym zakwalifikowaniu drogi leśnej (wewnętrznej, prywatnej) jako inwestycji celu publicznego, a tym samym również niezasadnym zastosowaniu wyjątku z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. i zignorowaniu zakazów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" (przy czym zakazy te wynikały w odniesieniu do każdej z decyzji tylko z innego aktu prawnego), doprowadziła Kolegium do analogicznych konstatacji w zakresie stwierdzenia ich nieważności. Skoro bowiem inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej nie mogła być zakwalifikowana jako droga publiczna, to Wójt nie mógł pominąć ustanowionych prawnie zakazów określonych w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", a zastosowane w przedmiotowym postępowaniu zaniechanie w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa - art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 marca 2016 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Białowieża pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. wniosło do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 128 i art. 129 k.p.a. Decyzję Kolegium z 12 czerwca 2023 r. Nadleśnictwo zaskarżyło w całości oraz wniosło o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., nr 408.113/G-1/I/2023, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ ponownie rozpoznający sprawę wskazał, że w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r. oraz oddalającym skargi kasacyjne wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2023 r. znalazły się zarówno oceny postępowania organów administracji publicznej (Wójta i Kolegium), jak i oceny prawne odnoszące się merytorycznie do prawidłowości decyzji środowiskowej, w tym także - do dopuszczenia się przez jej wydanie rażącego naruszenia prawa. Oceny te zaś, zgodnie z art. 153 i 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a"), są dla SKO wiążące.
Kolegium na wstępie decyzji obszernie przytoczyło ocenę prawną wyrażoną przez WSA oraz NSA. Zauważyło także, że w innym postępowaniu oddalona została również skarga na decyzję SKO z dnia 3 lipca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji "zmieniającej" Wójta z dnia 19 stycznia 2018 r. (wyrok z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 579/18). NSA zaś w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2216/19, oddaliło skargę kasacyjną w ww. sprawie.
SKO, mając na celu uporządkowanie materii zaznaczyło na samym początku, że ze względu na przedmiot postępowania, jakim jest decyzja środowiskowa Wójta z dnia 4 marca 2016 r., nie ma żadnych powodów, aby oceniać, czy kwalifikuje się ona do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepisy prawa, które nie obowiązywały w dniu jej podejmowania i zarówno działając w I instancji, jak i w trybie ponownego rozpatrywania sprawy, SKO nie powinno i obecnie nie opiera się na przepisach uchwały Sejmiku z 2018 r., na późniejszych wersjach ustaw niż obowiązujące w dniu 4 marca 2016 r., czy też na aktualnym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium czyni to zupełnie bezzasadnym pierwszy z zarzutów Nadleśnictwa w tej jego części, w jakich odnosi się do zarzutu zastosowania podczas kwalifikacji przedmiotowej decyzji środowiskowej jako rażąco naruszającej prawo, uchwały Sejmiku. Jednocześnie powyższa okoliczność skłoniła SKO do podkreślenia, że pierwszy z zarzutów Stowarzyszenia, w części, w jakiej kwestionuje bezzasadne uznanie, że zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Sejmiku nie obowiązują w przedmiotowej sprawie, nie mógł być i nie został przez Kolegium uwzględniony.
Organ ponownie rozpoznający sprawę zaznaczył, że błędne określenie przez Nadleśnictwo oraz - częściowo - także przez Kolegium, mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2019 r. oraz miejsc opublikowania aktów prawnych, w których znajdują się przepisy prawne mające uzasadniać podstawową w sprawie tezę, że bezzasadnie uznano przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej, że do przedsięwzięcia, dla którego ją wydano, nie mają zastosowania zakazy ustanowione w § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego Nr 7/05 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2005 r., Nr 54, poz. 720, z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 u.o.p. (a nie w wydanej na tych samych podstawach uchwale Sejmiku), samo w sobie nie ma istotnego znaczenia. Istotne w tej sprawie było i jest to, czy przedsięwzięcie polegające na przebudowie ww. drogi leśnej było inwestycją celu publicznego. SKO wskazało, że - mając na uwadze oceny prawne wyrażone przez WSA i NSA w wyrokach dotyczących niniejszej sprawy - nie mogło i nie może ocenić tej kwestii inaczej niż uczyniły to w nich oba sądy. Zdaniem Kolegium, nawet podzielając stanowisko Nadleśnictwa co do braku wyjaśnienia (w ocenie organu także w ww. wyrokach), dlaczego bezzasadne odstąpienie (na skutek błędnego przyjęcia, że przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego) od zastosowania w przedmiotowej sprawie, opartych na art. 24 § 1 u.o.p., zakazów z rozporządzenia Wojewody należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, to jest to jednak wiążąca Kolegium ocena prawna zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych.
Organ podkreślił, że to, która droga jest drogą publiczną, wynika w jasny sposób z obowiązujących przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaliczenie budowy, a tym bardziej przebudowy drogi leśnej (czyli nie będącej drogą publiczną, jak wynika z art. 6 pkt 8 ustawy o lasach, lecz - zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogą wewnętrzną) do inwestycji celu publicznego było ewidentnym naruszeniem prawa (art. 6 pkt 1 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p.), a zarazem - nadużyciem art. 24 ust. 2 pkt 3 i samego art. 6 pkt 1 u.g.n. Gdyby bowiem każda inwestycja dotycząca drogi budowanej przez państwową jednostkę organizacyjną bez osobowości prawnej, finansowana ze środków publicznych, zamawiana w trybie Prawa zamówień publicznych i podlegająca reżimowi ustawy o rachunkowości przewidzianemu przy wydatkowaniu takich środków, miała być "inwestycją celu publicznego" w rozumieniu art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., to ograniczanie celów publicznych w art. 6 pkt 1 u.g.n. do wydzielania i budowania dróg publicznych i pojęcia inwestycji celu publicznego do celów wymienionych w art. 6 u.g.n., nie miałoby żadnego sensu. SKO stwierdziło, że celem publicznym byłaby wówczas praktycznie realizacja każdego przedsięwzięcia państwowej jednostki organizacyjnej. Tolerowanie takiego rozumowania podważałoby też sens ustanawiania zakazów mających służyć ochronie przyrody, bo w konfrontacji praktycznie z każdym przedsięwzięciem realizowanym przez organy i instytucje państwowe lub samorządu terytorialnego wolno byłoby dojść do wniosku, że ograniczenia te nie obowiązują, jeżeli sprawa dotyczy inwestycji finansowanej ze środków publicznych. Takie konsekwencje naruszenia prawa oceniać należy - zdaniem Kolegium - jako niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.
Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów Stowarzyszenia co do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1- 20 w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś., poprzez zaakceptowanie rażących braków wykorzystanego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko (opisania jedynie dwóch, a nie trzech analizowanych wariantów oraz tkwiących w nim jaskrawych sprzeczności). Ocena prawidłowości tego typu raportu jest dokonywana przy podejmowaniu decyzji środowiskowych w zwykłym toku instancji, z udziałem wyspecjalizowanych organów. Raport przedłożony przez Nadleśnictwo był gruntownie oceniony przez RDOŚ i uzupełniony na wniosek tego organu. SKO wskazało, że ponieważ oceniane przedsięwzięcie polegało na przebudowie drogi leśnej, wyszukiwanie dodatkowego wariantu można byłoby uznać za coś sztucznego. W ocenie organu wydanie decyzji w oparciu o nawet zawierający błędy raport nie sposób kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jest to bowiem sfera ocenna, a nie jednoznaczna sprzeczność z niewymagającym rozbudowanej wykładni, jasnym i jednoznacznym przepisem prawa.
Organ ponownie rozpoznający sprawy stwierdził, że wprawdzie można podzielić zastrzeżenia Stowarzyszenia co do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7 i 8 k.p.a. – z wyjątkiem zarzutu rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego), to jednak zauważył, że WSA dokonujący kontroli decyzji Kolegium nie zarzucił mu nieuwzględnienia ww. zarzutów organizacji społecznej, która zainicjowała postępowanie nadzwyczajne. Tymczasem, z konstrukcji art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku dostrzeżenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa postępowania administracyjnego obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z takimi naruszeniami procedury. Kolegium stwierdziło, że skoro WSA tego nie uczynił, Kolegium powinno domniemywać, że takich rażących naruszeń nie było.
Odnosząc się do zarzutu Nadleśnictwa niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 8 w z w. z art. 3 u.l. w z w. z art. 6 pkt 4 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa drogi "N." nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas gdy ma ona na celu ochronę środowiska (o czym miałoby świadczyć to, że jest położona w lesie, w obszarze chronionym "Puszcza Białowieska", sama jest "lasem" w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.l. i drogą służącą ogółowi społeczeństwa), SKO podkreśliło za wyrokiem WSA, że służenie społeczeństwu nie jest wystarczające do przyjęcia, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. W sprawie Wójt podejmował decyzję środowiskową dotyczącą przedsięwzięcia, które nie było prezentowane (ani w karcie przedsięwzięcia, ani w przygotowanym raporcie o odziaływaniu na środowisko) jako mająca służyć ochronie środowiska (potraktowano ją jako dotyczącą drogi publicznej). W ocenie SKO o tym, że nie jest to taka inwestycja świadczą najlepiej ustanowione na podstawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku warunki i wymagania, jakie Wójt ma wprowadzić do wydawanej decyzji, a inwestor uwzględniać na poszczególnych etapach realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia. Traktowanie jako przedsięwzięcia służącego ochronie środowiska inwestycji, wobec której ustanawia się ok. 30 dość drastycznych (opisanych na dwóch stronach decyzji) nakazów i zakazów, traktować można w ocenie SKO raczej jako nieporozumienie, czy żart, a nie poważne, rzeczowo uzasadnione twierdzenie.
Zdaniem Kolegium nie uczyniło postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprzedmiotowym fakt zrealizowania przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa określa obowiązki adresata podlegające wykonywaniu także na etapie funkcjonowania przedsięwzięcia ("eksploatacji" - art. 82 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.). Taki też zakres obowiązywania mają nakazy zamieszczone w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji. Organ podkreślił, że wykonanie inwestycji nie spowodowało wygaśnięcia ww. decyzji środowiskowej. Istnieje ona i obowiązuje nadal, a więc postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności nie stało się bezprzedmiotowe. Dodał, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oznacza, że w sprawach zakończonych decyzjami wydanymi na podstawie tej decyzji środowiskowej, które mogły być wydane tylko w przypadku dysponowania ostateczną decyzją środowiskową (art. 72 ust. 3 i art. 86 u.o.o.ś.), okaże się, że uznana za nieistniejącą ww. decyzja Wójta z dnia 4 marca 2016 r. nie mogła stanowić podstawy do ich wydania. Koniecznym stanie się podjęcie stosownych postępowań w takich sprawach. Jak wynika bowiem z art. 76 ust. 3 u.o.o.ś., w przypadku stwierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 72 ust. 1, została wydana bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli taka decyzja była wymagana, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Kolegium skutki prawne wywołane wydaniem ww. decyzji środowiskowej są zatem odwracalne. Nie ma zatem przeszkody stwierdzenia jej nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Ponadto SKO nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. oraz braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję (uzupełnioną w dniu 3 listopada 2023 r. – k. 35 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Nadleśniczy Nadleśnictwa Białowieża reprezentujący Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Białowieża (dalej także jako: "Skarżący"). Decyzję Kolegium zaskarżył w całości i zarzucił jej naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") poprzez stwierdzenie, że w decyzji Kolegium z dnia 12 czerwca 2023 r. (408.87/G-2/XV/23) stwierdzono, że decyzja Wójta z dnia 4 marca 2016 r. (ŚR.6220.4.2015) została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającą m.in. na kwalifikacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi "N." jako inwestycji celu publicznego, pomimo że nie ma ona takiego charakteru (treść zarzutu została sprostowana pismem z dnia 3 listopada 2023 r.),
2. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do ustalenia czy inwestycja "Droga N." jest inwestycją celu publicznego oraz pominięcie przy wydaniu orzeczenia zasady kierowania się słusznym interesem obywateli,
3. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
W ocenie Nadleśnictwa w realiach sprawy nie mamy do czynienia z widocznym "na pierwszy rzut oka" naruszeniem prawa, tak oczywistym, że należałoby je zakwalifikować jako rażące. Zdaniem Skarżącego Wójt wydając decyzję środowiskową w sprawie inwestycji "Droga N." nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, bowiem inwestycja ta była inwestycją celu publicznego. "Droga N." jest użytkowana nie tylko przez mieszkańców okolicznych gmin, ale także przez tysiące turystów odwiedzających Puszczę Białowieską, zarówno z Polski jak i z zagranicy. Nie sposób nie zaliczyć tejże drogi do przedsięwzięcia o celu co najmniej ponadlokalnym. Nadto przez "Drogę N." przebiega Wschodni Szlak Rowerowy Green Velo, który prowadzi przez 5 parków narodowych oraz 16 parków krajobrazowych. Aż cztery spośród parków narodowych znajdują się w województwie podlaskim (Wigierski Park Narodowy, Biebrzański Park Narodowy, Narwiański Park Narodowy oraz Białowieski Park Narodowy). Powyższe wskazuje ponadlokalne znaczenie inwestycji. Ponadto rozważanie obecnie, w sytuacji kiedy droga istnieje już kilka lat i jest stale użytkowana, czy postępowanie przy realizowaniu inwestycji (kilka lat temu) było dotknięte nieważnością, w odbiorze społecznym narusza rażąco zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli. Zdaniem Nadleśnictwa uzasadnienie decyzji zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie o uznaniu niektórych zarzutów skarżącego za powiązanie z "niewłaściwym rozumieniem prawa materialnego, a co za tym idzie - jako nie mogące mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Pismem z dnia 23 października 2023 r. wniesionym do Sądu za pośrednictwem SKO (data wpływu do Sądu 30 października 2023 r.) Nadleśnictwo wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazało, że niewątpliwie sprawa ma charakter sprawy zawiłej, rodzi bardzo poważne następstwa, "które mogą związane z potrzebą zmian w likwidacji bądź zmian szlaku rowerowego przebiegającego przez 5 parków narodowych oraz 16 parków krajobrazowych, a także zmian pozwoleń budowalnych, a nawet ponoszeniem odpowiedzialności finansowej gminy (co odczuje społeczność lokalna Białowieży)".
Pismem z 3 listopada 2023 r. Nadleśnictwo uzupełniło skargę do sądu. Poza sprostowaniem pierwszego zarzutu skargi, Skarżący decyzji Kolegium zarzucił dodatkowo:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1 b u.o.p. w zw. z art. 2 pkt 5 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. – poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja "Droga N." nie stanowi inwestycji celu publicznego, stąd zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." obowiązują w przedmiotowej sprawie;
2) naruszenie prawa procesowego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2) w zw. z art. 91 w zw. z art. 9 Konstytucji RP i brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności brak pełnego wyjaśnienia funkcji publicznej (celu publicznego) jaką pełni "Droga N." i nieprzestrzeganie wiążącego prawa międzynarodowego poprzez nieuwzględnienie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i krajowych Sądów Administracyjnych, a szczególnie przyjęcie za Stowarzyszeniem P., że Wójt w decyzji z dnia 4 marca 2016 r. zakwalifikował drogę wewnętrzną leśną "Drogę N." do kategorii dróg publicznych, co nie miało miejsca, gdyż jest mowa o funkcji lokalnej drogi i celu publicznym jaką pełni ta droga;
3) naruszenie prawa procesowego art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady wzbudzania zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej oraz ich gwarancji w związku z odrzuceniem bez wyjaśnienia argumentów Skarżącego Nadleśnictwa wskazujących na pełnienie przez drogę "N." funkcji celu publicznego posiadającej de facto publiczny charakter;
4) naruszenie prawa materialnego art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 u.l. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa drogi "N." nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas gdy ma ona na celu ochronę środowiska stanowiąc integralną część całego systemu zabezpieczenia przeciwpożarowego nie tylko Nadleśnictwa Białowieża, ale dla całej Puszczy Białowieskiej;
5) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w stopniu uniemożliwiającym jej kontrolę, poprzez:
- ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a szczególnie uzasadnienia dla odrzucenia argumentów zgłaszanych przez Nadleśnictwo,
- brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1 -1 b u.o.p.; zaś posłużenie się przez organ I instancji wyłącznie argumentacją zawartą w skardze Stowarzyszenia P.;
Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 25 lipca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 12 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu stanowiska Skarżący wskazał, że Wójt wydając decyzję środowiskową w sprawie inwestycji "Droga N." nie dokonał kategoryzacji drogi wewnętrznej leśnej jak drogi publicznej, a jedynie przesądził o jej przeznaczeniu i pełnionej funkcji w układzie lokalnym dróg, klasyfikując ją jak inwestycję celu publicznego. Jednocześnie Wójt w decyzji z dnia 4 marca 2016. r uwzględnił ograniczenia wynikające z rozporządzenia nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r., o czym świadczą ustalone warunki w decyzji miedzy innymi p.13 zakaz prowadzenia robót w okresie lęgowych ptaków to jest od 15 marca do 31 sierpnia.
W ocenie Skarżącego Kolegium w decyzji z 12 czerwca 2023 r. oraz z 25 lipca 2023 r., a także WSA i NSA w sprawach o sygn. II SA/Bk 582/18 oraz III OSK 1546/21, nie rozpatrzyły dopuszczalności traktowania drogi wewnętrznej jako pełniącej funkcje celu publicznego, lecz oparto uzasadnienie na niedopuszczalności zakwalifikowania drogi leśnej do kategorii dróg publicznych. Opieranie się przez SKO wyłącznie na wyrokach WSA w Warszawie z 4 marca 2005 r., IV SA 3935/03, oraz z 1 marca 2007 r., I SA/Wa 1889/06, zdaniem Nadleśnictwa należy uznać za błędne w sytuacji rozpatrywania sprawy w 2015 r. i później.
Ponadto Kolegium nie wzięło od uwagę orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zwłaszcza wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie ze skargi 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce, a także wyroków sądów administracyjnych, które "stosują" wyrok ETCP z 6 listopada 2007 r. i stwierdzają, że drogi wewnętrzne dopuszczone do ruchu bez ograniczeń i łączące układ komunikacyjny dróg publiczny de facto pełnią funkcje dróg publicznych. Skarżący powołuje się w tym zakresie na wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 maja 2019, I SA/Po 138/19; z 22 marca 2012 r.; z 26 czerwca 2014 r., II SA/Po 484/14; WSA w Olsztynie w wyroku z 15 stycznia 2013 r., a także na wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1092/08 oraz z 7 października 2011 r., I OSK 1681/10. Skarżący podniósł również, że przyjmując za obowiązujące orzecznictwo ETCP oraz przywołane orzecznictwo sądów polskich i definicję "celu publicznego" z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy stwierdzić, że analizowana przebudowa drogi "N." spełnia te wymagania. Wyjaśnił, że droga ta: pełni funkcje ponadlokalne oraz ponadregionalne o zasięgu krajowym, umożliwiając obywatelom polskim i innych krajów dostęp do Przyrodniczego Dziedzictwa Narodowego jakim jest Puszcza Białowieska; jest włączona w ogólny ciąg dróg publicznych; stanowi drogę rowerową dla Wschodniego Szlaku Rowerowy Green Velo; jest elementem całego systemu zabezpieczenia pożarowego Nadleśnictwa Białowieża, przez co stanowi system ochrony cennych przyrodniczo siedlisk Puszczy Białowieskiej na skalę międzynarodową; jest już od dawna (nawet przed 1997 r.) uwzględniana w mapach zasadniczych zagospodarowania terenu (ewidencji gruntów), prowadzonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w Hajnówce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja SKO w Białymstoku z dnia 25 lipca 2023 r. o utrzymaniu własnej decyzji z dnia 12 czerwca 2023 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy Białowieża z dnia 4 marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego przedsięwzięcia.
Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. 156 i następne k.p.a. Postępowanie takie nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, rolą sądu jest ustalenie, czy ocena organu co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest zgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21 – wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie określenie "rażące naruszenie prawa" jest pojęciem nieostrym. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).
Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyroki NSA w Warszawie z 22 października 1999 r., sygn. akt III SA 7539/98, Lex nr 43941; z 10 maja 2000 r., sygn. akt III SA 1524/99, Lex nr 158827; WSA w Warszawie z 24 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2073/02, Lex nr 141238; NSA z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1371/04). W tego typu przypadkach nie chodzi zatem o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 218/06, publ.: Lex nr 307507).
Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący", to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.
Przenosząc powyższe, teoretyczne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy również wskazać, że w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegło Kolegium, wypowiedział się już WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 582/18, który to wyrok został utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1546/21. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.
Tymczasem w powołanym wyżej wyroku WSA w Białystoku II SA/Bk 582/18, Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, że Wójt Gminy Białowieża wydając decyzję środowiskową z dnia 4 marca 2016 r. rażąco naruszył przepisy prawa – art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjmując, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska". Powyższe stanowisko w pełni podzielił NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r. (III OSK 1546/21). NSA wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że inwestycja, dla której zostały wydane środowiskowe uwarunkowania dotyczy przebudowy drogi leśnej. Stąd Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązane było ustalić, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawidłowo zakwalifikowano przedmiotową inwestycję jako mającą cel publiczny, a w związku z tym czy uzasadnione było zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., pozwalającego na niestosowanie zakazów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, określonych w art. 24 ust. 1 – 1b u.o.p. NSA podzielił pogląd sądu I instancji, że skoro Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego - co wynika jednoznacznie z decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to niedopuszczalnym jest twierdzenie, że taka sama wada nie powoduje rażącego naruszenia prawa w przypadku decyzji z dnia 4 marca 2016 r. Ponadto wskazał, że ustalenie charakteru omawianego przedsięwzięcia nie wymagało uzupełnienia stanu faktycznego, czy też dokonywania wykładni prawa, co wykraczałoby poza zakres postępowania nieważnościowego, lecz wyłącznie analizy treści stosownych przepisów prawa. Natomiast okoliczność, że przepisy te nie znajdują się w jednym akcie prawnym nie oznacza, że doszło do ich wykładni, zwłaszcza w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów art. 6 pkt 1 u.g.n oraz art. 6 pkt 8 u.o.l. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie podzielił poglądu Nadleśnictwa, że przedmiotowa droga leśna może być zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych z uwagi na to, że służy społeczności lokalnej, która ma do niej nieograniczony dostęp, a twierdzenie to opiera na treści art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 o.d.p. Zdaniem NSA ww. przepisy w żaden sposób nie podważają stanowiska Sądu I instancji. NSA zauważył, że art. 1 u.d.p. stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś art. 4 pkt 2 u.d.p. definiuje pojęcie drogi jako budowli. Zatem kwestia powszechności korzystania z drogi jest tylko jednym z elementów definicji drogi publicznej. Katalog kategorii dróg publicznych zawarty jest natomiast w art. 2 ust. 1 u.d.p. i ma charakter zamknięty, zaś o zaliczeniu do określonej kategorii drogi publicznej decyduje właściwy organ w drodze stosownego aktu prawa (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 u.d.p.). Za niezasadne NSA uznał także twierdzenie Nadleśnictwa, że skoro z treści art. 3 pkt 2 u.o.l. wynika, że lasem są także drogi leśne, to w zestawieniu z treścią art. 6 pkt 4 u.g.n., zaliczającą do celów publicznych budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska należy uznać, że przebudowa drogi leśnej ma finalnie na celu ochronę środowiska. Nie sposób bowiem doszukać się powodów, dla których przebudowa drogi leśnej miałaby stanowić obiekt lub urządzenie służące ochronie środowiska, a twierdzenia tego skarżący w żaden sposób nie uzasadnił. Natomiast względy społeczne i ekonomiczne, na które powołują się skarżący kasacyjnie, nie mogą być wiązane z faktem wykonania przedmiotowej inwestycji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia - których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Powyższą oceną było związane nie tylko Kolegium ponownie rozpoznające sprawę, ale także sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę Nadleśnictwa.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Kolegium ponownie rozpatrując niniejszą sprawę zastosowało się w pełni do wykładni przepisów zaprezentowanej w ww. wyrokach, w tym w szczególności wyroku NSA.
W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że pierwotna decyzja Wójta Gminy Białowieża z 4 marca 2016 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia dotyczyła drogi leśnej (okoliczność nie kwestionowana przez Skarżącą), a ta w świetle art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l., nie jest drogą publiczną. Ten ostatni przepis stanowi bowiem wyraźnie, że drogi leśne, to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Skoro przebudowa drogi leśnej, w świetle art. 6 pkt 1u.g.n. nie może być celem publicznym, w sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. W tym miejscu powtórzyć należy, że definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei "cele publiczne" - zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy - zostały zdefiniowane m.in. jako: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Jak wynika z powyższego, obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi leśnej, która została wprost wykluczona przez ustawodawcę z kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego. Konsekwencją powyższej oceny jest to, że kwestionowana decyzja środowiskowa z 4 marca 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 24 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 24 ust. 1-1b u.o.p., bowiem nie uwzględniała obowiązujących na terenie planowanej inwestycji zakazów dotyczących braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. Takie działania organów, zdaniem Sądu są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tym samym, zasadnym była konstatacja Kolegium, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Białowieża z 4 marca 2016 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść omawianej decyzji środowiskowej z 2016 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązujących wówczas przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powołanie się przez Wójta na wyjątek od obowiązujących zakazów dotyczących braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawartych w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", skutkował wydaniem pozytywnej decyzji w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw prawnych. Podkreślić bowiem należy, że w wyniku realizacji powyższej decyzji została przebudowana droga leśna na drogę asfaltową, która przebiega przez zwarty kompleks Puszczy Białowieskiej, stanowiący korytarz ekologiczny, w granicach obszaru Natura 2000, będący obszarem specjalnej ochrony ptaków jak i ochrony siedlisk Natura 2000. W związku z powyższym naruszone zostały w sposób rażący regulacje prawne dotyczącego ochrony przyrody, bowiem z obowiązujących wówczas przepisów jednoznacznie wynikało, że na tym obszarze zabronione jest wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (za wyjątkiem praz związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciwosuwiskowym, naprawą lub remontem urządzeń wodnych).
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest również to, że kontrolowane postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2018 r., które zwróciło się do Kolegium o stwierdzenie nieważności nie tylko decyzji Wójta Gminy Białowieża z dnia 4 marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania, ale i decyzji Wójta z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającej ww. decyzję środowiskową w zakresie terminu wykonania prac określonych w pkt 13 tejże decyzji. Stowarzyszenie podniosło, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, m.in. art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. Identyczna wada dotycząca obu decyzji Wójta Gminy Białowieża, tj. decyzji z dnia 4 marca 2016 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r., polegająca na całkowicie bezpodstawnym zakwalifikowaniu drogi leśnej (wewnętrznej, prywatnej) jako inwestycji celu publicznego, a tym samym również niezasadnym zastosowaniu wyjątku z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. i zignorowaniu zakazów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", doprowadziła Kolegium, w przypadku decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. do wniosku, że chodzi tu o wadę kwalifikowaną prowadzącą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stanowisko to podzielił tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 579/18, skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z 29 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2216/21. Wyrażony w ww. orzeczeniach pogląd potwierdza stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie.
Z wyżej wskazanych względów zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przechodząc zaś do zarzutów podniesionych w skardze podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak wskazano na wstępie uzasadnienia, jest ustalenie czy konkretna decyzja - w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy Białowieży z dnia 4 marca 2016 r. - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem tego postępowania jest zatem ocena, czy decyzja środowiskowa, będąca podstawą do wydania kolejnej decyzji zezwalających na przebudowę drogi, obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Dlatego też, podnoszona w skardze okoliczność zrealizowania przebudowy drogi i oddania jej do użytkowania, nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej i nie powoduje, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Okoliczność zrealizowania inwestycji nie skutkuje tym, że organy administracji publicznej tracą kompetencje do oceny legalności decyzji ostatecznych, będących podstawą do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego.
Przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazany w powyższym przepisie termin nie upłynął do czasu wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, co nie jest sporne w sprawie. Z kolei wskazanie w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. na nieodwracalne skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie w analizie treści przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego i to pod odpowiednim kątem. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego (zob. m.in. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/07, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05, z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10, CBOSA). Kwestionowana decyzja środowiskowa Wójta Gminy Białowieża nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem stanowiła jedynie podstawę do wydania kolejnej decyzji i realizacji inwestycji drogowej. Istnieją prawne możliwości odwrócenia jej skutków, dlatego też przyjąć należało, że w realiach niniejszej sprawy Kolegium zasadnie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Białowieża z uwagi na rażące naruszenie prawa, bowiem nie zachodziły przeszkody natury prawnej, uniemożliwiające wydanie takiej decyzji.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, w tym wskazanych w piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2023 r. podnieść należy, że w kontekście zaprezentowanego wyżej stanowiska nie zasługują one na uwzględnienie. Twierdzenie Skarżącego, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku drogi "N.", z uwagi na fakt, że niezbędna w przedmiotowej sprawie jest analiza statusu tej drogi, dokonana przez pryzmat przesłanek ustawowych w zakresie określenia czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego jest zdaniem Sądu bezpodstawne. Wbrew tezom Skarżącego ustalenie charakteru przedsięwzięcia nie wymagało uzupełnienia stanu faktycznego, czy też dokonywania wykładni prawa, lecz wyłącznie analizy treści stosownych przepisów prawa. Jak zostało to już wcześniej wskazane faktu, że droga "N." jest drogą leśną nie kwestionował sam Skarżący. Co więcej jak wynika z akt sprawy, Skarżący we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określił przedsięwzięcie jako "Przebudowa drogi leśnej N." – k. 228 akt organu I inst. Podobnie uczynił to we wniosku o zmianę tej decyzji – k. 5 akt organu I instancji. Również w toku postępowania nieważnościowego oraz obecnie przed sądem, Skarżący nie kwestionował, że przebudowa dotyczy "drogi leśnej", zaś drogi o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 o.d.p. Także w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto wprost stwierdzenie, że droga wykorzystywana jest jako droga leśna wewnętrzna (k. 230 verte akt organu I instancji). Nie można w tej sytuacji mówić, że ustalenie statusu tej drogi wymagało skomplikowanego postępowania dowodowego. Okoliczność zaś, że droga leśna nie jest drogą publiczną wynika wprost z treści art. 6 pkt 8 u.o.l. Skoro zatem droga "N." nie jest drogą publiczną, to jej przebudowa nie mogła być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. art. 6 pkt 1 u.g.n, który to przepis inwestycję celu publicznego wiąże z drogą publiczną. Zwykła zatem wykładnia językowa jest wystarczająca do ustalenia statusu drogi "N." i oceny prawidłowości zastosowania art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. Treść tych przepisów jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kwestia zaś powszechności korzystania z drogi, jak zauważył to NSA w ww. wyroku, jest tylko jednym z elementów definicji drogi publicznej. Nawet jeśli w rzeczywistości z drogi "N." może korzystać każdy, to sam ten fakt nie oznacza, że droga ta ma charakter drogi publicznej. Skarżący nie dostrzega, że katalog kategorii dróg publicznych zawarty jest w art. 2 ust. 1 u.d.p. i ma charakter zamknięty, zaś o zaliczeniu do określonej kategorii drogi publicznej decyduje właściwy organ w drodze stosownego aktu prawa. Skarżący odwołuje się natomiast do przepisów, które określają część wymagań, jakie musi spełnić droga, aby mogła być uznana za drogę publiczną, pomijając przepisy zawierające wymogi, których droga "N." nie spełnia, by mogła być uznana za taką drogę. W związku z tym argumentacja Skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi zdaniem Sądu przykład tzw. błędu selektywnej uwagi, który polega na wskazywaniu na dane, które mają potwierdzić założona tezę, przy jednoczesnym pomijaniu danych, które przeczą tej tezie. Przywołane zaś w skardze obowiązujące orzecznictwo ETCP oraz sądów polskich nie odnoszą się do kwestii stosowania prawa lecz kwestii wykładni przepisu prawa, co wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Stąd argumentacja cytowanych orzeczeń pozostaje bez wpływu na poprawność podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
Reasumując, zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się natomiast do wniosku Skarżącego z dnia 23 października 2023 r. (data wpływu do Sądu – 30 października 2023 r.) o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że Sąd doręczając stronie odpowiedz na skargę poinformował ją o zawartym w niej wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Jednocześnie Sąd przytoczył treść art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z którego to przepisu wynikało, że jeżeli w terminie czternastu dni od doręczenia zawiadomienia o złożonym wniosku strona nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczony. Odpis odpowiedzi wraz z powyższym pouczeniem doręczono Skarżącemu w dniu 27 września 2023 r., jednakże w zakreślonym terminie nie złożył on żądania przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym w dniu 12 października 2023 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym, wyznaczając jej termin rozpoznania na 7 listopada 2023 r.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.