Pełny tekst orzeczenia II SA/Bk 676/24

II SA/Bk 676/24 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w Suwałkach z dnia 17 września 2024 r. Nr PS064/46/24 w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Wnioskodawca – E.B. w pierwszym piśmie z 4 września 2024 r. zwrócił się do S. S.A. z siedzibą w S. (dalej powoływana jako SSSE) o przesłanie kopii:
1. uchwały nadzwyczajnego walnego zgromadzenia SSSE z 27 sierpnia 2024 r.;
2. protokołu tego zgromadzenia.
Wniosek w tym zakresie został oparty na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
W drugim piśmie z tego samego dnia wnioskodawca zwrócił się do SSSE o przesłanie kopii wyceny nieruchomości gruntowej położonej w S., obręb ewidencyjny [...], gmina Miasto S., składającej się z działek o nr geod. [...]; [....]; [...]; [...] o łącznej powierzchni 6876 m2 oraz o udzielenie odpowiedzi czy SSSE podjęła czynności przygotowawcze zamierzające do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe zarząd SSSE w piśmie z 17 września 2024 r. nr PS064/46/24 poinformował, że:
1. wszystkie żądane informacje nie dotyczą spraw publicznych, a pismo składane w sprawach indywidulanych przez podmiot, którego interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Celem tej ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione;
2. pytanie czy SSSE podjęła czynności przygotowawcze zmierzające do sprzedaży ww. nieruchomości nie jest informacją publiczną;
3. operat szacunkowy (wycena nieruchomości) jest dokumentem wewnętrznym sporządzonym w celu zgromadzenia informacji w określonej sprawie, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym i w chwili obecnej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i jest tajemnicę handlową;
4. uchwały nadzwyczajnego walnego zgromadzenia i protokół z tego zgromadzenia dotyczą sprawy indywidualnej. Protokół z posiedzenia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. ustawy, a jest materiałem odzwierciedlającym jego przebieg.
Odpowiedź tę do sądu administracyjnego zaskarżył E.B. Zdaniem skarżącego stanowi ona quasi decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy. W skardze zarzucono naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, a odmowa udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego doprowadziła do ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- art. 61 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie pomimo konieczności bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych, w sytuacji gdy przepisy te wprost wskazują, że podmioty gospodarujące mieniem SP obowiązane są do udostępniania informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez organ, że informacje o które wnioskował skarżący nie stanowią informacji publicznej, czy że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów wprost wskazuje, że każda informacja przetwarzana przez organ (w tym gospodarujący mieniem SP) stanowi informację publiczną;
- art. 3 ust. 1 ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że wnioskowane przez skarżącego informację nie stanowią informacji publicznej, czy nie stanowią dokumentów urzędowych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów wprost wskazuje, że informacje o jakie wnioskuje skarżący są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy wnioskowane przez skarżącego informacje nie naruszają tajemnicy przedsiębiorstwa;
- art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f, pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. a i ust. 2 ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że operat szacunkowy nieruchomości nabytej przez organ nie stanowi informacji publicznej, podejmowane działania prowadzące do sprzedaży nieruchomości nie stanowią informacji publicznej oraz, że uchwały i protokół ze zgromadzenia akcjonariuszy organu nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy dokumenty te i informacje w nich zawarte zostały wyszczególnione jako informacja publiczna o ile dotyczą działalności podmiotu gospodarującego mieniem publicznym, w sytuacji gdy akcjonariuszem organu jest SP oraz jednostki samorządu terytorialnego;
- art. 11 ust 2 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez jego zastosowania i ustalenie że operat szacunkowy nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny, który następnie podejmuję czynności prowadzące do zbycia tej nieruchomości jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa i nie podlega udostępnieniu w ramach informacji publicznej, podczas gdy w sytuacji zbywania nieruchomości przez podmiot publiczny operat szacunkowy nieruchomości nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa;
- art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy skarżący posiada interes prawny w udzieleniu informacji publicznej w postaci operatu szacunkowego nieruchomości, co do której organ skorzystał z prawa pierwokupu a skarżący zawarł warunkową umowę sprzedaży nieruchomości.
Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskami oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a.
Zdaniem sądu brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z tą regulacją sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. mowa jest o aktach organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (a więc innych niż akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak słusznie podnosi skarżący w odpowiedzi na ten wniosek przedmiotem skargi w sprawie niniejszej nie jest akt o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 6, stąd regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 5a nie mogła mieć zastosowania. Odpowiedź SSSE udzielona w piśmie z 17 września 2024 r. nie jest aktem z pkt 6 przede wszystkim dlatego, że SSSE nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego.
Kwestią podlegającą ustaleniu przez sąd w sprawie niniejszej była kwalifikacja prawna udzielonej przez SSSE odpowiedzi w piśmie z 17 września 2024 r. Zdaniem skarżącego odpowiedź ta stanowi quasi decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wyraził jednoznaczne stanowisko, że nie zarzuca organowi bezczynności (vide: oświadczenie zawarte w piśmie z 21 listopada 2024 r.). Z kolei z treści odpowiedzi na skargę wynika, że organ traktuje tę skargę jako skargę na bezczynność.
Rozstrzygając to zagadnienie wskazać należy, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Oznacza to, że podmiot do którego został skierowany wniosek w trybie tej ustawy zasadniczo ma możliwość odpowiedzi w następujący sposób:
1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy);
2. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy);
3. powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego lub że podmiot do którego skierowano wniosek nie posiada żądanej informacji.
Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna być wydana w przypadku, gdy dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie jakiejkolwiek informacji. Przy czym właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku, w którym organ powołuje się na to, że wnioskowana informacja dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy jest wydanie decyzji. Z kolei z pismem informacyjnym mamy do czynienia, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. O ile sąd administracyjny posiada kognicję do rozpoznania skargi na decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej o tyle rozpoznanie skargi na pismo informacyjne nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, w szczególności w zakresie pkt 4 (nie jest "innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05; postanowienia WSA we Wrocławiu z 28 lipca 2017 r. IV SA/Wr 321/17; WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r. II SA/Kr 1650/17, pub. CBOSA). W sytuacji gdy podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu/podmiotu zobowiązanego. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie (vide: WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2020 r., II SA/Bd 46/20, pub. CBOSA).
Odnosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd podziela stanowisko skarżącego, że pismo z 17 września 2024 r. stanowi decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie niniejszej skarżący w dniu 4 września 2024 r. sformułował dwa wnioski. W pierwszym zwrócił się o udostępnienie informacji w postaci: uchwały nadzwyczajnego walnego zgromadzenia SSSE z 27 sierpnia 2024 r. oraz protokołu z tego zgromadzenia, w drugim wniosku wniósł o udostępnienie kopii operatu szacunkowego – nieruchomości gruntowej położonej w S., obręb ewidencyjny [...], gmina Miasto S., składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...]; [...]; [...]; [...] oraz informacji czy SSSE podjęła czynności przygotowawcze zmierzające do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.
Odpowiedź na te wnioski została udzielono w jednym piśmie i została sformułowana w następujący sposób. Z jednej strony stwierdzono, że wszelkie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią informację w indywidualnej sprawie wnioskodawcy (pkt 1 odpowiedzi). Z drugiej strony odniesiono się w sposób szczegółowy do każdej wnioskowanej informacji stwierdzając, że: nie jest informacją publiczną informacja dotycząca tego czy SSSE podjęła czynności przygotowawcze zmierzające do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (pkt 2 odpowiedzi); operat szacunkowy jest dokumentem wewnętrznym sporządzonym w celu zgromadzenia informacji w określonej sprawie, które w przyszłości mogą być wykorzystane w procesie decyzyjnym i w związku z tym chwili obecnej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i jest tajemnicą handlową (pkt 3 odpowiedzi); uchwały i protokół nadzwyczajnego walnego zgromadzenia dotyczą sprawy indywidulanej, nadto protokół nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, a jest materiałem odzwierciedlającym przebieg zgromadzenia (pkt 4 odpowiedzi).
Zdaniem sądu nie można potraktować tej odpowiedzi jedynie jako pismo informacyjne, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W piśmie tym nie poprzestano bowiem jedynie na tej informacji, ale zawarto w nim stwierdzenia wskazujące na odmowę udzielenia informacji publicznej oraz przyczyny odmowy jej udzielenia. Przyjąć zatem należy, że istnieje domniemanie wydania decyzji administracyjnej, albowiem istniała normatywna podstawa do zakończenia przez organ postępowania w drodze decyzji administracyjnej – art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy. Tym bardziej, że piśmie tym wprost wskazano na odmowę udostępnienia operatu szacunkowego z powodu tajemnicy przedsiębiorcy. W takim wypadku jak wskazano powyżej należało wydać decyzję administracyjną.
W ocenie sądu w sprawie niniejszej mamy do czynienia z informacjami o charakterze publicznym w znaczeniu podmiotowym jak i przedmiotowym a nie jak wywodzi SSSE z danymi, które dotyczą sprawy indywidualnej.
Jeżeli chodzi o stronę podmiotową to skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2018 r. (I OSK 248/17), w którym uznano, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Bez wątpienia SSSE jest podmiotem, który dysponuje majątkiem publicznym. Jej akcjonariuszami są: Skarb Państwa (40,46%), samorządy miast Ełku (32,55%), Gołdap (14,62%) i Suwałk (12,37%).
Jeżeli chodzi o stronę przedmiotową to wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia sprawy publicznej ale stanowi co w szczególności składa się na informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2f informację publiczną stanowią informacje dotyczące majątku, którym podmioty o których mowa w art. 4 ust. 1 dysponują. Wnioskowane informacje w sprawie niniejszej dotyczą sposobu wydatkowania środków publicznych a więc nie można przyjąć, że nie posiadają one waloru publicznego a jedynie walor prywatny dotyczący indywidulanej sprawy skarżącego. Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że SSSE korzystając z przysługującego jej praw pierwokupu nabyła na własność nieruchomość w stosunku do której skarżący miał zawartą warunkową umowę sprzedaży. Następnie SSSE uruchomiło procedurę prowadzącą do zbycia tej nieruchomości. W tych okolicznościach bez wątpienia skarżący jest zainteresowany indywidulanie sprawą tej nieruchomości. Nie może to jednak przesądzać o tym, że informacje dotyczące obrotu tą nieruchomości mają charakter indywidulany a nie publiczny. Informacje te jako związane z dysponowaniem majątkiem publicznym stanowią informację publiczną. Oznacza to, że pismo informacyjne nie było wystarczającą formą do załatwienia wniosków skarżącego. Wnioskowane informacje albo powinny być udostępnione, a w przypadku odmowy ich udostępnienia powinna być wydana decyzja administracyjna. Stąd pismo z 17 września z 2024 r. zostało potraktowane przez sąd jako decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Końcowo podnieść należy, że pismo to nie zostało nazwane decyzją, ale w ocenie sądu posiada wszystkie elementy pozwalające tak je traktować. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP z 1982 r., z. 9, p. 169; postanowienia NSA: z 23 lutego 2021 r., III OSK 3739/21; z 5 września 2023 r., III OSK 1460/23; pub. CBOSA). W związku z tym decyzją administracyjną może być pismo tak nienazwane, pod warunkiem, że zawiera pewne konieczne dla istnienia tego aktu elementy charakteryzujące decyzję stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. Do tych niezbędnych elementów, jak wynika z orzecznictwa zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 87/23). Wszystkie te elementy zawiera odpowiedź organu z 17 września 2024 r. Pismo to zostało skierowane przez SSSE do skarżącego i zostało podpisane przez prezesa i w-ce prezesa spółki. Zawiera także rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji, która ma charakter publiczny. Tym samym organ kwestionowanym pismem w negatywny dla wnioskodawcy sposób załatwił sprawę administracyjną w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że spełniony został warunek potraktowania pisma z 17 września 2024 r. jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jest to jednak decyzja organu pierwszej instancji od której nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego może inicjować jedynie skarga na decyzję organu drugiej instancji. W sprawie niniejszej tryb ten nie został wyczerpany.
Stąd należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi strona czyni decyzję organu pierwszej instancji, skargę należy uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dopiero decyzja organu odwoławczego będzie stanowić akt podlegający kontroli sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.