II SA/BK 638/18

II SA/Bk 638/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2018-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Grażyna Gryglaszewska
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 491/20 - Wyrok NSA z 2023-02-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:
Pismem z dnia 10 kwietnia 2018r. S. R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: "PINB") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli okrągłego, drewnianego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] w miejscowości S., gm. Z., z sugestią, iż obiekt ten stanowi samowolę budowlaną.
W dniu 27 kwietnia 2018 r. PINB dokonał kontroli, w trakcie której stwierdził, iż na działce o nr ew. gr. [...] w miejscowości S., gm. Z. istnieje drewniany obiekt budowlany na planie koła, którego zewnętrzny obwód wynosi 57 m, a powierzchnia zabudowy ok. 258 m2. Ściana zewnętrzna obiektu pełna, wykonana z desek, a w ścianie zamontowanych jest 9 sztuk okien oraz 4 sztuki drzwi.
Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne i jednocześnie ustalił termin przeprowadzenia oględzin obiektu z możliwością uczestniczenia w nim stron postępowania. Następnie w dniu 21 maja 2018 r., organ dokonał oględzin wewnątrz przedmiotowego obiektu, w wyniku których stwierdził, iż zrealizowana na planie koła budowla, posiada średnicę ok. 17,85 m. Część tej budowli, od strony pełnej ściany zewnętrznej zadaszona jest na szerokości ok. 3,75 m, a środek obiektu jest niezadaszony. Organ stwierdził również, że całość obiektu wykonana jest w konstrukcji drewnianej, opartej na słupach drewnianych 14x14 cm, a słupy ustawione są na bloczkach betonowych. Ustalono również, że w części zadaszonej wykonana została drewniana podłoga z desek na legarach, a w części niezadaszonej polbruk. Centralną część obiektu zajmuje palenisko z kamienia i betonu. Nad paleniskiem, na stalowych odciągach umieszczony jest blaszany okap. Wewnątrz obiektu, pod zadaszeniem, wydzielone jest ścianami pełnymi z desek, pomieszczenie o wymiarach 2,80 x 2,90 m, w którym przechowywane są rzeczy niezbędne do utrzymania obiektu. Jednocześnie obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. W toku oględzin właściciel obiektu M. G. (dalej powoływany też jako "skarżący"), zeznał do protokołu, iż obiekt wykorzystywany jest w celach agroturystycznych i nie jest tam prowadzona żadna działalność handlowa. Wyjaśnił, że kontrolowany obiekt został wybudowany w momencie wejścia w życie ustawy dopuszczającej budowę wiat bez wymaganego zgłoszenia jako cztery oddzielne konstrukcje wykonane na podstawie rysunków. Organ I instancji na podstawie informacji uzyskanych od D. R. ustalił również, że do obiektu doprowadzona jest woda.
Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową wiaty drewnianej o powierzchni zabudowy ok. 258 m2, usytuowanej na działce nr ew. gr. [...] w miejscowości S., gm. Z. oraz zobowiązał M. G. do:
(1) do dnia 30 stycznia 2019 r. przedłożyć w organie Nadzoru Budowlanego: (-) zaświadczenie Burmistrza Gminy Z. o zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, (-) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
(2) po spełnieniu wymagań z pkt 1, do dnia 31 sierpnia 2019 r. przedłożyć w organie Nadzoru Budowlanego 4 egz. projektu budowlanego przedmiotowej drewnianej wiaty atrialnej, wybudowanej na planie koła, o powierzchni zabudowy około 258m2, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu.
Z wydanym postanowieniem nie zgodził się skarżący i w złożonym zażaleniu podkreślił, że przedmiotowe obiekty są odrębnymi wiatami w rozumieniu art. 29 ust. 1 lit 2a ustawy Prawo budowlane, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości wydanego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: "PWINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności powołał regulację z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając, że budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, usytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki - nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Dalej odwołał się również do przepisu art. 29 ust. 1 lit. 2a ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Odnosząc powyższe regulacje do zebranego materiału dowodowego, PWINB stwierdził, że co prawda wybudowany przez M. G. obiekt budowlany trudno jednoznacznie zakwalifikować do określonego typu budowli, tym niemniej wykluczył aby był to obiekt rekreacji indywidualnej, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 lit. 2a prawa budowlanego. Odwołując się zaś do oświadczenia samego Skarżącego, który stwierdził, że obiekt ten stanowi uzupełnienie świadczonych usług agroturystycznych jako ogólna rekreacja zbiorowa, PWINB zgodził się z dokonaną przez organ I instancji kwalifikacją przedmiotowego obiektu - jako wiaty. Następnie przypominając regulację art. 29 ust. 1 pkt 2c prawa budowlanego organ stwierdził, że skoro skarżący wybudował na swojej nieruchomości wiatę o powierzchni przekraczającej 250 m2, a budowa wiaty o takiej powierzchni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiada, to PINB zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane.
Odpowiadając z kolei na sugestię skarżącego jakoby wybudowany obiekt składał się z odrębnych wiat o powierzchni nieprzekraczającej dopuszczalnych przepisami 50 m2, PWINB uznał, że twierdzenia te nie mają odzwierciedlenia w rzeczywistości. Podkreślił, że co prawda pierwotny projekt wiat, załączony do protokołu oględzin z dnia 21 maja 2018 r., zakładał budowę czterech rozdzielnych obiektów, jednak ostatecznie powstał jeden obiekt. Takiej oceny kontrolowanego obiektu nie może, zdaniem organu, podważyć też skutecznie złożona wraz z zażaleniem inwentaryzacja powykonawcza całego obiektu, wykonana przez uprawnionego projektanta, w której projektant dzieli dylatacją budowlę na kilka części i opisuje je jako trzy wiaty z wydzielonym zapleczem. Jak podkreślił bowiem PWINB dylatacja to techniczna przerwa w konstrukcji i jej zastosowanie nie powoduje powstanie kilku obiektów z jednej bryły, zatem wybudowana w ten sposób wiata funkcjonalnie nadal jest jedną całością.
Skargę na postanowienie PWINB złożył do sądu administracyjnego M. G. zarzucając jej naruszenie:
(1) art. 6 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawie i działanie bez podstawy prawnej, tj. zarzucanie skarżącemu budowy "wiaty atrialnej", które to pojęcie nie istnieje w prawie budowlanym;
(2) art. 29 ust. 1 lit. 2c) ustawy Prawo budowlane poprzez jego właściwe przywołanie, ale niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego organy powinny ustalić, że skoro jego działka o nr [...] ma powierzchnię 22 592 m2, to skarżący może posadowić na niej 44 wiaty o powierzchni po 50 m2 każda, tj. o łącznej powierzchni 2200 m2, tam, gdzie mu się podoba na jego nieruchomości, w bliższej lub dalszej odległości od siebie, ponieważ nie ma żadnego normatywu na odległość między wiatami. Skarżący podkreślił jednocześnie, że na jego nieruchomości znajdują się trzy samodzielne wiaty, o powierzchni po ok. 46 m2 (tj. łącznie ok. 138 m2), nie będące w zabudowie "atrialnej", "szeregowej", "bliźniaczej", czy jakiejkolwiek innej, stojące w bliskiej odległości od siebie, czego prawo powszechne nie zabrania;
(3) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyprowadzenie wniosków dokładnie sprzecznych ze stanem faktycznym, tj., przyjęcie, że na działce skarżącego jest "wiata atrialna",
(4) art. 8, art. 12 § 1, art. 80 k.p.a. wskazując, że organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufania do władzy publicznej i nie zbadał całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji wydał postanowienie wewnętrzne sprzeczne, nieprzemyślane, i naruszające prawo budowlane i prawo własności skarżącego.
(5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie spełnia żadnego parametru z powyższego standardu uzasadnienia decyzji administracyjnej, stosującego się do postanowień. Organ nie badał faktów, tylko skupił się na doktrynalnym uzasadnieniu odmowy skarżącemu prawa do posadowienia wiat, które wyraźnie wyłączono spod uciążliwych i ograniczających prawo własności więzów prawa budowlanego.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 23 września 2019r. tutejszy sąd przywrócił skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga rozpatrywana w tych kategoriach nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie PWINB w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. wstrzymujące wszelkie roboty budowlane związane z budową wiaty drewnianej o powierzchni zabudowy ok. 258 m2, usytuowanej na działce nr ew. gr. [...] w miejscowości S., gm. Z. oraz zobowiązujące skarżącego do wykonania określonych czynności.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
Organy nadzoru budowanego orzekające w przedmiotowej sprawie, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ustaliły, że skarżący zrealizował na działce o nr ew. [...] jedną wiatę, na planie koła o średnicy ok. 17,85 m i powierzchni zabudowy około 258 m², a więc wiatę niespełniającą kryteriów z art. 29 ust. 1 pkt 2c prawa budowlanego, do której wybudowania konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). Sąd w pełni podziela powyższe ustalenia organów.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej oraz rysunkowej w niniejszej sprawie powstał jeden obiekt budowlany (wiata). Takie stanowisko potwierdza jedna, wspólna ściana zewnętrzna zadaszona na szerokości ok. 3,75 m, brak zadaszenia na środku obiektu, brak przegród w dachu, co wyraźnie potwierdzają zdjęcia wykonana podczas oględzin wykonanych w dniu 27 kwietnia 2018r. (k.9-11 akt administracyjnych). Co prawda na zdjęciach dołączonych do skargi przez skarżącego widoczne są szczeliny w dachu kontrolowanego obiektu, tym niemniej porównując obie dokumentacje fotograficzne wyraźnie widać, że na potrzeby zdjęć wykonanych przez skarżącego zostały zdemontowane deski maskujące i łączące poszczególne części połaci dachowych. O tym, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem świadczy też traktowanie przez samego skarżącego powierzchni spornego obiektu jako jednej powierzchni wykorzystywanej w celach agroturystycznych. W tej sytuacji również przewidziana w inwentaryzacji powykonawczej kontrolowanego obiektu, dylatacja dzieląca całą budowlę na klika części nie jest wystarczającym argumentem za uznaniem przedmiotowego obiektu za trzy odrębne wiaty, każda o powierzchni ok. 46 m2. Jak trafnie podkreślił bowiem PWINB dylatacja to techniczna przerwa w konstrukcji danego obiektu i jej zastosowanie nie powoduje powstania kilku odrębnych obiektów z jednej bryły.
Bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy jest też podnoszona przez skarżącego okoliczność określenia przedmiotu postępowania jako "wiaty atrialnej" w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie bezsprzecznie dowodzi, że w kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z wiatą. Określenie zatem przedmiotowej wiaty jako "atrialnej" nie ma znaczenia dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Konkludując należy stwierdzić, że skoro przedmiotowa wiata nie spełnia kryteriów z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, to do jej realizacji konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenie skarżący bezspornie nie uzyskał, zatem organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie wiaty jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co jest w sprawie bezsporne, zobowiązany był do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowanego.
W ocenie sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżone postanowienie zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Nie znalazł także uznania zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez szybkie, ale nie wnikliwe zebranie materiału dowodowego w sprawie. W ocenie sądu materiał dowodowy został zebrany prawidłowo, z zachowaniem zasady prawdy materialnej i w wystarczającym zakresie do orzekania w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.