II SA/Bk 601/08

II SA/Bk 601/08 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2008-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 375/09 - Wyrok NSA z 2009-12-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 par. 1,3,4 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji nie jest uzależniony od charakteru wydanej decyzji, a mianowicie, czy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem związanym, czy o charakterze uznaniowym.
Wyjątki od obowiązku uzasadniania decyzji zawiera wyłącznie art. 107 § 4 i § 5 k.p.a., a skoro żaden z powołanych przepisów nie ustanawia możliwości odstąpienia od sporządzania uzasadnia w przypadku decyzji związanej, to uznać należy, że każda decyzja administracyjna bez względu na jej charakter winna zawierać uzasadnienie wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium w B. na rzecz skarżącego – A. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Inspektor Wydziału Komunikacji, działając z upoważnienia Starosty B., na podstawie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, skierował A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C, CE, T. Jednocześnie zastrzegł, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 16 września 2008 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.
W odwołaniu od tej decyzji A. A. potwierdził, iż w okresie od 28 listopada 2007r. do 27 kwietnia 2008r. otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ale przewinień tych dokonał kierując zawsze samochodem osobowym. Dalej podniósł, że zarówno gramatyczna, jak i celowościowa wykładnia art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, uzasadnia twierdzenie, że kontrolny egzamin dotyczy tylko tej kategorii prawa jazdy, w czasie którego korzystania przepisy o ruchu drogowym zostały naruszone. W przypadku odwołującego jest to kategoria B, gdyż wszystkie przewinienia drogowe zostały popełnione w trakcie jazdy samochodem osobowym. Zdaniem skarżącego, za taką interpretacją przemawia również §7 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W ocenie skarżącego przepis ten uprawnia komendanta wojewódzkiego policji do wskazania, w jakim zakresie ma podlegać egzaminowi kontrolnemu kierowca naruszający przepisy o ruchu drogowym w ramach posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia również fakt, iż wymieniając datę, miejscowość i rodzaj naruszonego przepisu, policja każdorazowo wskazuje rodzaj pojazdu, którym naruszono przepisy drogowe. Końcowo odwołujący wyjaśnił, że to nie komendant wojewódzki policji jest właściwy do kierowania na egzamin kwalifikacyjny, ale starosta, wobec czego wniosek komendanta winien być rozpoznany przez ten organ z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i przy ich właściwej interpretacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w części określającej termin poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a w pozostałym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż kwestionowana decyzja w zakresie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem liczby punktów karnych odpowiada prawu, albowiem została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Kolegium, decyzje podejmowane na podstawie w/w przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter związany, zatem w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem jest obligatoryjne. Zdaniem organu, argumenty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, albowiem powołany przez skarżącego przepis §7 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. wskazuje jednoznacznie, że komendant wojewódzki policji występuje o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Wykładnia literalna powołanego przepisu nie budzi, więc wątpliwości. W ocenie organu pogląd, iż decyzja starosty ma charakter związany potwierdzają również argumenty natury systemowej i funkcjonalnej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008r. (II SA/Bk 833/07). Za skierowaniem kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii przemawia również interes publiczny. Odnosząc się do drugiego zarzutu odwołania, a mianowicie brak uzasadnienia decyzji organu I instancji, Kolegium uznało, iż owo naruszenie prawa nie uzasadnia uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami ma charakter związany. Rolą organu było, zatem stwierdzenie jedynie, czy wniosek Komendanta spełnia wymogi formalne i wydania orzeczenia zgodnie z art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy.
Końcowo organ stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie określenia terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, albowiem przepis art. 114 w/w ustawy nie daje podstaw do określenia w decyzji takiego terminu. Dlatego też, orzeczenie w tym zakresie, należało uchylić jako wydane bez podstawy prawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. A. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że przyjęta przez organ wykładnia §7 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Kierowca z kategorią prawa jazdy B i kierowca z kategorią prawa jazdy A,B,C,E,T za naruszenie identycznych przepisów ruchu drogowego i otrzymanie za to 25 punktów kierowani są na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, pierwszy kierowca wyłącznie w zakresie kat. B, drugi zaś w zakresie kat. A,B,C,E,T. Pomijając ogrom materiału do powtórzenia kwestią wymierną są opłaty, które w przypadku kierowcy posiadającego kat. A,B,C,E i T są kilkukrotnie wyższe. W ocenie skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określając w omawianym rozporządzeniu wykonawczym tryb występowania z wnioskiem o konkretne sprawdzenie kwalifikacji naruszył delegację zawartą w art. 130 ust.11 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem przekroczył granice zakreślone ustawą, określając zakres egzaminu do wszystkich posiadanych przez kierowcę kategorii praw jazdy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a.
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając
o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które sąd administracyjny był władny uwzględnić również z urzędu, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zarzutów skargi.
Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.
Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 4).
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu I instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia wymaganego cytowanym wyżej przepisem - art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji utrzymał w tym zakresie decyzję w mocy, podając, iż owe naruszenie nie uzasadnia uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o skierowaniu w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami ma charakter związany, co oznacza, że nie musi zawierać uzasadnienia.
Z powyższą argumentacją nie sposób się jednak zgodzić. Jak wskazano wyżej, wymogi formalne, jakim musi odpowiadać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a. Przepis ten w § 4 i § 5 k.p.a. ustanawia tylko dwa wyjątki od obowiązku uzasadniania decyzji: gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, tj. przepis ustawowy będzie dawał możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny, albo gdy decyzja w całości uwzględnia wniosek strony.
W przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie występuje. Zarówno, bowiem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które stanowiły podstawę wydania kontrolowanych w niniejszym postępowaniu – rozstrzygnięć, nie zwalniają organu wydającego decyzję w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy z obowiązku określonego w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wprawdzie decyzja ta została wydana według wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215), jednakże również ten fakt nie zwalnia organu administracji wydającego w/w decyzję od obowiązku uzasadnienia jej zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nawet, gdyby przyjąć, że przepisy w/w rozporządzenia pozostają w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnymi, to jest przepisami rangi ustawowej (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2006r. IV SA/Wr 836/05, nie publik.).
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie jest także uzależniony od charakteru wydanej decyzji, a mianowicie, czy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem związanym, czy też o charakterze uznaniowym. Wyjątki od obowiązku uzasadniania decyzji zawiera, bowiem wyłącznie art. 107 § 4 i § 5 k.p.a., a skoro żaden z powołanych przepisów nie ustanawia możliwości odstąpienia od sporządzania uzasadnia w przypadku decyzji związanej, to uznać należy, że każda decyzja administracyjna bez względu na jej charakter winna zawierać uzasadnienie wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a.
Z podanych względów, zdaniem Sądu, brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwił skarżącemu skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych na niego obowiązków. Gdyby, bowiem podzielić pogląd organu odwoławczego przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należałoby uznać, że każdego kierowcę można skierować na kontrole sprawdzenie kwalifikacji bez przedstawienia na poparcie takiej decyzji jakichkolwiek dowodów. Takiego stanowiska nie sposób z kolei zaakceptować, albowiem prowadziłoby to do pozbawienia strony możliwości skutecznej obrony swych praw w toku postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998r., I SA/Lu 380/97 – nie publik.).
Wobec powyższego, skoro decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zawierała bowiem żadnego uzasadnienia, organ odwoławczy winien był decyzję tę uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji skutkowały konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).
O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu Sąd orzekł zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy.