II SA/Bk 581/22

II SA/Bk 581/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 369/23 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3, art. 48, art. 49 e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...], nakazującej rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o długości ok. 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9, znajdującego się na działce o nr geod. [...], w miejscowości K., gm. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego z pustaków betonowych, znajdującego się na działce o nr geod. [...] w m. K., gm. P., o długości poszczególnych odcinków: 9,06 m, 23,5 m oraz 42,7 m. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i [...] kwietnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty S. [...] z dnia [...] lutego 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Od pozycji 1 do pozycji 9 są to mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Wysokość zróżnicowana od ok. 90 cm do ok. 500 cm, grubości 25 - 30cm. Zdaniem organu obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug, jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach poszczególnych odcinków muru. Służył on więc zapobieganiu osuwaniu się ziemi. Działka zabudowana była dodatkowo schodami betonowymi i dojściami obłożonymi kamieniem. Inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w K. (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S.
Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był mur oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m, oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9. Na odcinku długości 9,06 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 41 cm, na odcinku długości 23,5 różnica poziomów terenu po obu strona była zmienna od kilku dziesięciu do 166 cm, na odcinku długości 42,7 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 70 cm i 100 cm.
W sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził odrębne postępowania o znakach [...], [...], [...] oraz [...]. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Zapisy te znalazły odzwierciedlenie w przepisach prawa miejscowego, gdyż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 m od linii brzegowej rzek. Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Bugu" oraz w strefie NATURA 2000.
Organ I instancji uznał, że przedmiotowy mur oporowy z pustaków betonowy usytuowany jest w ustanowionych powyższymi przepisami strefach ochrony przyrody, a zatem na jego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...]11.2021r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując jednocześnie inwestora – B. L. o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację, a także o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej.
Inwestor nie złożył zażalenia na powyższe postanowienie, jak również nie złożył wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...]01.2022r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazał odwołującemu się rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o łącznej długości 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. L. wskazując przede wszystkim, że przedmiotem postępowania jest ogrodzeniem o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem muru oporowego z pustaków betonowych, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach 29 - 31 tej ustawy, które nie obejmują budowy muru oporowego. W niniejszej sprawie inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał, a zatem zastosowanie ma procedura określona w przepisach art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor pomimo wydanego postanowienie o wstrzymaniu budowy oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego muru oporowego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, takiego wniosku nie złożył. Zatem zgodnie z przepisem art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że legalizacja przedmiotowego muru oporowego nie jest możliwa ponieważ znajduje się on w 25 - metrowej strefie ochrony rzeki Bug.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ogrodzeniem, ponieważ jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, po obu jego stronach występuje znaczna różnica poziomu gruntów, a przedmiotowy mur zapobiega osuwaniu się ziemi. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosi obciążenia gruntu, stanowi ona mur oporowy, nie zaś ogrodzenie. Dodał także, że kwalifikacja prawna została dokonana już na wcześniejszym etapie postępowania, w treści postanowienia o wstrzymaniu robót, które jest ostateczne i obecnie organ II instancji związany jest treścią tego postanowienia, a co za tym idzie dokonaną wcześniej kwalifikacją prawną.
W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył B. L. zarzucając jej naruszenie:
1. art. 33 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego i ma być realizowana etapami, zwłaszcza że S. S. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę B. L. tj. prac budowlanych na działce nr [...] w m. K., gm. P., wyraźnie odnosił się do projektu zagospodarowania całej działki,
2. art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 49e Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że decyzja Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 roku zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla B. L. tj. prac budowlanych na tej samej działce i całej działce zaewidencjonowanej pod nr [...] w m. K., gm. P., zaś nie została ani uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności, zatem opisane w zaskarżonej decyzji ogrodzenie - błędnie kwalifikowane jako mur oporowy - jest zaznaczone na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki, przez co stało się elementem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] i pozostaje w obrocie prawnym. Szkic bowiem na który powołuję się organ II instancji, w istocie stanowi mapę do celów projektowych i projekt zagospodarowania działki załączony do projektu budowlanego, który stanowił podstawę wydania prawomocnej decyzji Starosty S. nr [...],
3. naruszenie art. 28 Prawo budowlanego, gdyż skoro decyzja nr 32/2021 pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w sprawie już rozstrzygniętej, mimo iż decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę otrzymał.
W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący wskazał, że nie musiał ubiegać się o pozwolenie na budowę, skoro ogrodzenie - nazywane przez organ murem oporowym - jest w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego, a przez to stanowi element prawomocnej decyzji na budowę. Tym bardziej, że zawiadomiony o wydaniu decyzji Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. - Wody Polskie wskazany w rozdzielniku decyzji nie odwołał się ani nie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].
W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także, że nie ulega wątpliwości, że mur oporowy będący przedmiotem postępowania, który narusza linię zabudowy ustanowioną w odległości 25 m od linii brzegowej rzeki, nie został wybudowany na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę.
W dniu [...] września 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego wskazujące na połącznie wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania. Ponadto skarżący wskazał, że sprawy zostały sztucznie podzielone, natomiast mur oporowy o łącznej długości 59,9 m istniał wcześniej i został wybudowany w miejsce starego drewnianego, zaś na zamierzenie to uzyskał pozwolenie na budowę. Podkreślił także, że sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Powyższe oznacza, że nie wymaga to pozwolenia na budowę, a pozwolenia wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki Bug w km [...], przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 w zw. z art. 407 Prawa wodnego zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Na obszarze tym zabrania się niszczenia m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 123-126).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB z dnia [...] marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o łącznej długości 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5, 8 i 9, znajdującego się na działce o nr geod. [...], w miejscowości K., gm. P. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wykonanie muru oporowego wymaga uzyskania pozwolenia, którego skarżący jako inwestor nie posiadał, a zatem należało wdrożyć postępowanie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm. dalej P.b.).
Wedle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które normują m.in. katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). W przedmiotowej sprawie zarówno data samowoli budowlanej (2021 r.) oraz usuwania skutków prawnych dotyczy tego samego roku, a zatem nie ma potrzeby sięgania do starszych regulacji Prawa budowlanego
W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy wybudowanie muru oporowego (w przedmiotowej sprawie oznaczonego na szkicu nr 5, 8 i 9), a według początkowych twierdzeń skarżącego ogrodzenia, stanowiło w chwili wykonania robót budowlanych samowolę budowlaną, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, ocenić charakter wykonanych robót, w celu doboru właściwego trybu postępowania.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych w dniach [...] i [...] kwietnia 2021 r. kontroli ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Zostały one oznaczone przez organ I instancji od pozycji 1 do pozycji 9 - jako mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Wysokość zróżnicowana od ok. 90 cm do ok. 500 cm, grubości 25 - 30cm. Natomiast przedmiot niniejszego postępowania stanowiła pozycja nr 5, 8 i 9 na szkicu sytuacyjnym - mur oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m. Na odcinku długości 9,06 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 41 cm, na odcinku długości 23,5 różnica poziomów terenu po obu strona była zmienna od kilkudziesięciu do 166 cm, na odcinku długości 42,7 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 70 cm i 100 cm. Ustalono, że obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug, jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach muru i zapobieganie osuwaniu się ziemi. Do sprawy została dołączona również dokumentacja fotograficzna. W trakcie kontroli, inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w K. (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S.
W odwołaniu skarżący wskazywał, iż przedmiotowe mury oporowe stanowią ogrodzenie, natomiast główny zarzut skargi w zasadzie dotyczył zaakcentowania, że wszystkie te obiekty budowlanego objęte zostały uzyskanym przez niego pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. W piśmie zaś procesowym skarżącego z dnia [...] września 2022 r. wskazano na nieprawidłową właściwość organów nadzoru budowlanego, z racji położenia działki w obszarze chronionym rzeki i podniesiono, że skarżący wszczął już procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 123-126). Niewątpliwie stanowisko skarżącego, w zależności od etapów postępowania ewaluowało.
Podkreślić przy tym należy, że w sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził odrębne postępowania o znakach [...], [...], [...] oraz [...]. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2022 r., złożonym do akt sądowych zarzucił przy tym organom, sztuczne rozdzielenie tych spraw na poszczególne numery muru oporowego oznaczone na szkicu sytuacyjnym, co na pierwszy rzut wydawało się zbędne. W ocenie Sądu mogło to być przedmiotem jednego postępowania, z uwagi na tą samą kwalifikację robót budowlanych oznaczonych jako mury oporowe. Niemniej jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływy na wynik niniejszej sprawy, a nawet wprost przeciwnie uchroniło organ nadzoru budowlanego od uchylenia rozstrzygnięć w sprawach murów oporowych oznaczonych pozostałymi numerami tj. w sprawie niniejszej oraz o sygn. akt II SA/Bk 583/22, w której Sąd również oddalił skargę (rozstrzygnięcie organów co do muru oznaczonego na szkicu nr 10 zostało uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z tego samego dnia w sprawie II SA/Bk 582/22).
Przechodząc do kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót (mur oznaczony na szkicu nr 5,8 i 9) należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że mur ten nie jest ogrodzeniem, gdyż zapobiega osuwaniu się ziemi, w tym przypadku różnica poziomów po obu stronach muru wynosiła od kilkudziesięciu do 166 cm. Niewątpliwie obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug, jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach muru, co służyło zapobieganiu osuwaniu się ziemi. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosiła obciążenia gruntu, stanowiła ona mur oporowy (budowlę - konstrukcję oporową określoną w art. 3 pkt 3 P.b.), nie zaś ogrodzenie.
Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 911/18, "przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 02 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 06 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/.Kr 1407/16, CBOSA).Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcje niż ta rzeczywiście pełniona. Konsekwentnie, z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane bez znaczenia pozostaje charakter techniczny wykonania danego muru oporowego, a wiec w szczególności podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących jego zakotwiczenia, czy też stosowanych materiałów budowlanych.
Ponadto należy podkreślić, że nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2753/01, z dnia 11 marca 2009 r. II SA/Gd 467/08, CBOSA).
Biorąc pod uwagę ukształtowanie działki nr [...] w K., na której zlokalizowany jest przedmiotowy mur oraz sposób jego wykonania, w kontekście dokonanych przez organ I instancji ustaleń oraz przytoczonego powyżej orzecznictwa brak jest zatem podstaw do uznania, aby dokonana kwalifikacja obiektu stanowiła naruszenie przepisów prawa budowlanego. Skarżący sam przy tym potwierdził w trakcie kontroli, że nie dopełnił w tym zakresie żadnych formalności (za wyjątkiem wymienionych w pozwoleniu dwóch budynków). Nie można również podzielić argumentacji skarżącego ze skargi, że wszystkie mury oporowe na jego działce zostały objęte decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Z treści tej decyzji (która została dołączona do skargi k. 5-6) jednoznacznie wynika, że obejmowała ona budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej o wskazanych w niej parametrach, wraz z rozbiórką budynku oznaczonego do rozbiórki. Podobnie uzasadnienie tej decyzji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że wszystkie obiekty budowlane wskazane na szkicu sytuacyjnym, który został do dołączony do niniejszej sprawy, zostały objęte tą decyzją.
Słusznie ustalił bowiem organ pierwszej instancji, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Doliny Bugu i Nurca" na podstawie uchwały z dnia 21 marca 2016 r. Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XXIII/202/16 (Dz.Urz.Woj.Podl. nr 2016, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 4 na obszarze tym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, za wyjątkiem prac związanych z zabezpieczaniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Perlejewie z dnia 7 grudnia 2003 r. nr 45/IX/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Perlejewo (Dz.Urz.Woj.Podl. 2003, poz. 131, 2623 ze zm.), na obszarze 6ML (takie przeznaczenie ma działka – teren zabudowy letniskowej lub rekreacyjnej) zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki (§ 17 ust. pkt 2 b) oraz na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca, zabrania się niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu (§ 26 ust. 2). Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na oraz w strefie NATURA 2000. Powyższe akty znalazły się także w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. udzielającej pozwolenie na budowę, gdzie ponadto wskazano na udział w powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 82,42%. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę podkreślił zatem, że decyzja ta zawiera stwierdzenie, że budowa budynku rekreacyjnego, ma nastąpić przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, co nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i funkcjonowanie obszarów chronionych. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja ta obejmowała również wykonanie murów oporowych, bo przeczą temu w/w regulacje, jak i treść uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2021 r., a zatem zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 33 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
W myśl art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane zaliczane do budowli na wzniesienie, których w świetle art. 28 P.b. wymagane jest pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem, co potwierdził do protokołu kontroli. Skoro Inwestor, nie posiadał pozwolenia na budowę muru oporowego, to słusznie ustaliły organy nadzoru budowlanego, że należało wszcząć procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b.
Wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 28 września 2022 r. skarżący wskazywał, iż mury oporowe zostały wybudowane w miejsce starego muru drewnianego, zaś sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Zdaniem skarżącego oznaczało to, że nie wymagane było pozwolenie na budowę, a pozwolenie wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki Bug w km [...], przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233, dalej P.w. )(prawdopodobnie artykuł wskazany omyłkowo zamiast 389 P.w.) w zw. z art. 407 P.w. zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 123-126).
Okoliczności podnoszone w tym piśmie procesowym jednakże nie miały wpływu na rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego (odmiennie niż w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 582/22, gdzie mur oznaczony na szkicu nr 10 stanowił konstrukcję oporową z art. 3 pkt 3 P.b. ale jednocześnie pełnił funkcję urządzenia wodnego regulowanego ustawą Prawo wodne), gdyż kwestia ewentualnego wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z art. 389 pkt 8 P.w. z uwagi na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mająca wpływ na warunki przepływu wód, nie zmienia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako konstrukcji oporowej. Charakter muru oporowego nie przekreśla jego charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami Prawa budowlanego z art. 3 pkt 3 P.b. i jego budowa co do zasady wymagała pozwolenia na budowę.
Przechodząc zatem do regulacji prawnych zastosowanych przez organy należy wskazać, że zgodnie z art. 49e P.b. określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego.
Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).
W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. PINB wstrzymał skarżącemu roboty budowlane prowadzone przy wykonaniu muru oporowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5, 8 i 9, wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. poinformował o możliwości ich legalizacji poprzez złożenie stosownego wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku wylicza się na podstawie art. 59f, przy czym opłata ta podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu oraz pouczył, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkować będzie decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części – art. 49 e pkt 1 P.b.
Na powyższe postanowienie skarżący nie złożył zażalenia, jak również inwestor w wymaganym terminie nie przedłożył wniosku o legalizację. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też co do zasady kwestionowane przez stronę skarżącą.
W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 1 P.b., organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązki rozbiórki obiektu budowlanego w zakresie muru oporowego oznaczonego nr 5, 8 i 9.
W tym miejscu podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w zakresie dokonanej budowy muru oporowego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, którego notabene skarżący nawet nie zaskarżył.
W myśl art. 49e pkt 1 P.b., o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 49 e P.b., zaś wykonany mur oporowy nie był objęty wydanym pozwoleniem na budowę nr [...].
Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do inwestora. Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.
Podkreślić jednocześnie jeszcze raz należy, że kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd w składzie obecnym uznaje za prawidłowe przyjęcie tych ustaleń za podstawę wydania obecnie kontrolowanego rozstrzygnięcia. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że wykonanie muru oporowego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b.
Poczynione zatem na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu, a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że skarżący na każdym etapie postępowania przedstawiał odmienną argumentację mającą potwierdzić nieprawidłowość działania organów, tym samym szukając różnych sposobów, aby uchronić się przed rozbiórką muru oporowego. Prawidłowe zaś ustalenia organów, że inwestor zrealizował roboty budowlane, na których wykonanie nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, uzasadniały wszczęcie postępowania w trybie art. 48 P.b. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za nieważną, zaś zarzuty podniesione w piśmie procesowym o wyłącznej kompetencji organów wodnych, nie potwierdziły się w przedmiotowej sprawie, co wykazano na wstępie.
W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego, choć skarżący w tym zakresie konkretnych naruszeń nie wskazał. Wbrew twierdzeniom skargi, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego, czy też kompetencji organów wód, co więcej nie poparte żadnymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.