II SA/BK 557/22

II SA/Bk 557/22 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 152/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-28
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. S. i A. S. na zaświadczenie P. Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzyskania tytułu finalisty Wojewódzkiego Konkursu Historycznego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę
Uzasadnienie
M. S. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych: P. S. i A. S., wniósł do sądu administracyjnego skargę na zaświadczenie P. Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzyskania tytułu finalisty Wojewódzkiego Konkursu Historycznego dla uczniów szkół podstawowych. Sformułował zarzuty wydania zaświadczenia po przeprowadzeniu procedury konkursu przedmiotowego w sposób naruszający podstawowe zasady procedowania przez organy administracji publicznej, tj. przez procedowanie z naruszeniem zasad bezstronności (rozpoznanie odwołania przez Wojewódzką Komisję Odwoławczą, w której składzie znajdowały się osoby zasiadające wcześniej w składzie Wojewódzkiej Komisji Konkursowej a także osoba będąca recenzentem pytań konkursowych) oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów odwołania wniesionego od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Konkursowej i brak analizy przez Wojewódzką Komisję Odwoławczą instrukcji przekazanej konkursowiczom, co miało wpływ na wydanie skarżonego zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, że zaświadczenie wydane przez organ administracji publicznej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a zatem wystąpienie ze skargą na czynność wydania zaświadczenia jest niedopuszczalne; alternatywnie wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zaświadczenie o uzyskaniu tytułu finalisty lub laureata potwierdza uzyskany wynik konkursu przedmiotowego, który to konkurs nie został przeprowadzony w ramach postępowania administracyjnego i na podstawie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W odróżnieniu od decyzji administracyjnych, w ocenie organu, zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy i nie rozstrzyga, tak jak decyzja administracyjna, o prawach i obowiązkach.
W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2022 r. przedstawiciele ustawowi skarżącego wywiedli, że organ nieprawidłowo utożsamia zaświadczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz.U. 2020 r., poz. 1036; dalej: rozporządzenie MENiS) z zaświadczeniami uregulowanymi w Dziale VII K.p.a., których charakter i podstawa prawna wydania są odmienne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z ww. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Z tego względu, przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy, sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez M. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych. Zdaniem sądu, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaś na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe oznacza, że katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność wynikający z P.p.s.a. może podlegać rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną i wspólną wszystkich przejawów działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne jest element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 876/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA).
W ocenie sądu, zaskarżone zaświadczenie P. Kuratora Oświaty nie posiada wyżej opisanych cech. Nie kreuje ono, w sposób władczy, uprawnienia lub obowiązku względem skarżącego, ani też nie stanowi innego aktu, w tym prawa miejscowego objętego kontrolą sądu administracyjnego.
Zaświadczenie zostało wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia MENiS, wedle którego kurator oświaty, właściwy ze względu na siedzibę szkoły, do której uczęszcza laureat lub finalista konkursu, wydaje laureatowi lub finaliście zaświadczenie zawierające: (1) oznaczenie komisji konkursowej, (2) nazwę konkursu, (3) imię i nazwisko oraz datę i miejsce urodzenia laureata lub finalisty, (4) nazwę szkoły, do której uczęszcza laureat lub finalista, (5) uzyskany wynik i przyznany tytuł laureata lub finalisty, (6) numer, datę i miejsce wystawienia zaświadczenia, (7) podpis i pieczęć kuratora oświaty. Zaświadczenie jest ważne na terenie całego kraju, o czym stanowi § 5 ust. 3 rozporządzenia MENiS. Zaświadczenie stanowi dokument potwierdzający wynik uzyskany przez ucznia uczestniczącego w konkursie przedmiotowym oraz przyznany mu tytuł laureata lub finalisty tego konkursu.
Uzyskanie tytułu laureata wojewódzkiego konkursu przedmiotowego uprawnia ucznia do przyjęcia w pierwszej kolejności do publicznej szkoły ponadpodstawowej (art. 132 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe; Dz. U. 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: P.o.), a także skutkuje otrzymaniem najwyższej pozytywnej oceny klasyfikacyjnej (rocznej lub końcowej) z danych zajęć edukacyjnych z zakresu kształcenia ogólnego (art. 44j ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; Dz. U. 2021 r., poz. 1915 ze zm.; dalej: u.s.o.) oraz zwolnieniem z egzaminu ósmoklasisty w przypadku konkursu organizowanego z zakresu jednego z przedmiotów objętych egzaminem ósmoklasisty (art. 44zx ust. 1 u.s.o.). W powyższym przypadku, zaświadczenie stanowi dokument potwierdzający spełnienie przez kandydata do publicznej szkoły ponadpodstawowej, warunku, o którym mowa w art. 132 P.o., a dokument zaświadczenia jest dołączany do wniosku o przyjęcie do tej szkoły (art. 150 ust. 2 pkt 4 lit. "d" w związku z art. 149 P.o.).
Z kolei uzyskanie tytułu finalisty wojewódzkiego konkursu przedmiotowego stanowi szczególne osiągnięcie, które jest wymienione na świadectwie ukończenia szkoły podstawowej (art. 134 ust. 2 pkt 4 lit. "a" P.o.), skutkujące preferencyjnym wyliczeniem punktów rekrutacyjnych do szkoły ponadpodstawowej, w przypadku większej liczby kandydatów, spełniających podstawowy warunek rekrutacyjny, niż liczba wolnych miejsc w szkole (§ 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "d" rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego do publicznych przedszkoli, szkół, placówek i centrów; Dz.U. 2019, poz. 1737). Zaświadczenie potwierdzające wynik uzyskany w wojewódzkim konkursie przedmiotowym i przyznany tytuł finalisty tego konkursu, nie jest dołączane do wniosku o przyjęcie do szkoły ponadpodstawowej.
Podkreślenia wymaga, że ww. uprawnienia nabywane są przez laureata bądź finalistę wojewódzkiego konkursu przedmiotowego z mocy ustawy, zaś zaświadczenie, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia MENiS, jedynie potwierdza nabycie tych uprawnień (ale ich nie nadaje). W tym względzie zaświadczenie to nie różni się od zaświadczeń wydawanych w trybie opisanym w Dziale VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Także stanowi ono potwierdzenie przez organ stanu faktycznego bądź prawnego, na podstawie posiadanych przez ten organ dokumentów.
Tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy zawarte w Dziale VII K.p.a. Tak wydane zaświadczenia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, który władny jest do kontroli legalności wyłącznie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 K.p.a.). Wynika to z przyjętej w literaturze przedmiotu i w judykaturze koncepcji zaświadczenia jako urzędowego oświadczenia tego, co jest organowi znane. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy a nie aktem woli, nie tworzy, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 689; wyrok NSA w sprawie I OSK 1778/11). Nie jest więc zaświadczenie aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu odpowiadającym którejkolwiek aktywności organu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie jest aktem z pkt 4 tego przepisu (tzw. czynnością materialno-techniczną).
Od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 K.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego stopnia lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (zaświadczeniu nie służy powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide postanowienie NSA w sprawie I OSK 1366/13).
Zdaniem sądu, również zaświadczenie zaskarżone w sprawie niniejszej nie ma charakteru prawotwórczego a wyłącznie deklaratoryjny, informujący o uzyskaniu przez małoletniego skarżącego tytułu finalisty w oparciu o przeprowadzony konkurs przedmiotowy. Nie ma też znaczenia, że zostało wystawione przez P. Kuratora Oświaty jako kierownika kuratorium oświaty czyli jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 P.o.) oraz w zakresie jego właściwości, działającego jako organ administracji publicznej realizującego również jednak inne zadania, nie zawsze wymagające wydania decyzji administracyjnej (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 P.o.). O niezaskarżalności do sądu administracyjnego zaświadczeń, w tym zaświadczenia wydanego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia MENiS, decyduje bowiem nieprawotwórczy charakter tej formy aktywności organu administracji publicznej, wykluczający drogę sądowoadministracyjną w kontekście treści art. 3 § 2 P.p.s.a.
Zauważyć również należy, że stanowisko skarżącego reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych koncentruje się na próbie wykazania nieprawidłowości w procedowaniu przez Komisje Konkursowe dwóch szczebli (Wojewódzką i Odwoławczą), co miało wpływ na wynik konkursu i w konsekwencji na treść skarżonego zaświadczenia. W kwestii procedury konkursowej wypowiedział się już jednak tutejszy sąd w uzasadnieniu postanowienia z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 370/22 odrzucającego skargę skarżącego na rozstrzygnięcie P. Kuratora Oświaty w B. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wojewódzkiego konkursu przedmiotowego dla uczniów szkół podstawowych. Wynika z tego stanowiska, że uzyskanie tytułu finalisty bądź laureata następuje według procedury mającej miejsce w strukturze wewnętrznej jednostki organizującej konkurs przedmiotowy, którego zasady przeprowadzania i oceniania określa regulamin (opracowany przez komisję konkursową i zatwierdzony przez kuratora oświaty – § 4 ust. 1 rozporządzenia MENiS), podlegający zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym. Takie zaś źródła prawa mogą stanowić podstawę działań wyłącznie wobec podmiotów bezpośrednio podległych organom wydającym regulaminy, co oznacza, że nie będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd w sprawie II SA/Bk 370/22 stwierdził, że wynik konkursu, jak też rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu odwoławczym przeprowadzonym w trybie przepisów regulaminu tego konkursu, nie stanowią decyzji administracyjnych, bowiem nie zapadają w trybie K.p.a. Rozstrzygnięć odwoławczych oraz ustalających wynik konkursu przeprowadzonego w oparciu o przepisy wydane na podstawie ustawowych przepisów oświatowych, nie można zaklasyfikować do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jako dotyczących praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z tego względu, że w przepisie tym jest mowa o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sąd podkreślił przy tym, że ani przepisy P.o., u.s.o., czy rozporządzenia MENiS nie zawierają podstawy prawnej do wydania przez kuratora oświaty (bądź inną jednostkę przeprowadzającą w jego imieniu konkurs przedmiotowy, np. komisję konkursową) jakiegokolwiek aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego – w ramach konkursu przedmiotowego dla uczniów szkół podstawowych.
Finalnie więc, zaskarżone zaświadczenie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, samo w sobie nie przyznaje skarżącemu żadnych uprawnień o charakterze powszechnym, tj. nie kształtuje stosunku prawnego regulowanego przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz stanowi potwierdzenie sposobu zakończenia relacji wiążącej uczestnika konkursu przedmiotowego z jednostką go organizującą. Działania kuratora oświaty i komisji konkursowych w ramach konkursu przedmiotowego, w tym te opisane w § 5 ust. 1 rozporządzenia MENiS, nie stanowią działań organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaświadczenia więc o uzyskaniu tytułu finalisty nie są również więc i z tego powodu aktami z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. w których zawarte byłyby wypowiedzi władcze, o charakterze oświadczenia woli (kształtujące). Przez akty z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można rozumieć wyłącznie te, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu - bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.