II SA/Bk 556/21

II SA/Bk 556/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 92/22 - Wyrok NSA z 2023-02-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i G. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z [...] marca 2021 r. znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne dotyczące prowadzonych robót budowlanych w okresie od lipca 2019 r. do sierpnia 2019 r. na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w G. przy ulicy [...], będącej we współwłasności A. i Z. R.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z wnioskami B. i G. K. z [...] lipca 2019 r. oraz [...] sierpnia 2019 r. PINB przeprowadził trzy kontrole na ww. nieruchomości nr [...]. Ustalił, że znajduje się na niej budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym, przy którym nie są prowadzone roboty budowlane.
Z akt sprawy wynika, że budynek powyższy realizowany był na podstawie następujących pozwoleń na budowę wydanych przez Starostę M.:
- decyzji z [...] czerwca 2015 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę P. decyzją z [...] lipca 2015 r. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 10 listopada 2015 r. w sprawie II SA/Bk 588/15;
- decyzji z [...] kwietnia 2016 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę P. decyzją z [...] czerwca 2016 r. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 428/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2017 r. w sprawie II OSK 349/17 oddalił skargę kasacyjną;
- decyzji z [...] czerwca 2019 r., od której odwołanie w dniu [...] lipca 2019 r. wnieśli B. i G. K.. Wojewoda P. decyzją z [...] października 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji Wojewody, wniesiony do sądu administracyjnego przez Z. R., został przez sąd uwzględniony wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. w sprawie II SA/Bk 791/19 a decyzja Wojewody uchylona. Następnie Wojewoda decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty z [...]. czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie wskazując, iż pozwolenie na budowę nie może być udzielone na budynek już istniejący. Wyrokiem z 12 października 2020 r. w sprawie II SA/Bk 327/20 WSA w Białymstoku oddalił skargę od decyzji Wojewody P. z [...] marca 2020 r.
Ustosunkowując się do interwencji B. i G. K. z lipca i sierpnia 2019 r., postanowieniem z [...] października 2019 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót budowlanych w okresie lipiec-sierpień 2019 r. Orzeczenie to zostało uchylone przez PWINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r.
W tych okolicznościach PINB przeprowadził [...] grudnia 2019 r. oględziny, ustalając że budynek mieszkalny jednorodzinny A. i Z. R. znajduje się w stanie surowym zamkniętym, proces budowlany jest wstrzymany - roboty nie są wykonywane. Następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. PINB na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, które to orzeczenie decyzją z [...] marca 2020 r. PWINB utrzymał w mocy. PINB wskazał, że roboty budowlane wykonywane przez inwestorów, a budzące zastrzeżenia sąsiadów K., były robotami zabezpieczającymi.
Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 329/20 WSA w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z [...] marca 2020 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB z [...] stycznia 2020 r. z uwagi na naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdził, iż:
- niezbędne jest ustalenie daty dowiedzenia się przez inwestorów o wniesieniu odwołania od nieostatecznej decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że choć inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: P.b.), jednak zgodnie z art. 130 K.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Dla ustalenia oceny legalności spornych robót konieczne jest ustalenie, czy były prowadzone przed czy po dowiedzeniu się przez inwestorów o wpływie odwołania;
- organy nie odniosły się do twierdzeń skarżących przyjmując bezkrytycznie wersję inwestorów odnośnie rodzajów wykonanych robót. PINB przyjął, na podstawie oględzin z [...] grudnia 2019 r. i wyjaśnień inwestorów, że roboty polegały na położeniu warstwy kleju z siatką na ścianach fundamentowych budynku mieszkalnego, zabezpieczeniu okien folią, którą mocowano używając rusztowań budowlanych, a także wykonaniu płyty betonowej o wymiarach 150 cm x 174 cm i grubości 14 cm. Z kolei podczas oględzin B. i G. K. wyjaśniali, że wykonana została elewacja trzech ścian budynku oraz elewacja fundamentu a także schody przed drzwiami od strony południowej;
- należy dokonać oceny, czy płyta betonowa stanowi zabezpieczenie budynku przed wpływem wody czy też stanowi realizację robót budowlanych polegających na wybudowaniu schodów o jednym stopniu, które wymagają pozwolenia na budowę;
- nie można przesądzić jakie dowody należy przeprowadzić w celu ustalenia dokładnego zakresu wykonanych robót budowlanych po wyeliminowaniu z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak organ winien zacząć od skonfrontowania zakresu tych robót określonego w wersji podanej przez inwestorów z wersją wskazaną przez skarżących, posiłkując się m.in. złożonymi do akt sądowych zdjęciami. Powinien też jednoznacznie wyjaśnić, czy roboty te dotyczyły, jak twierdzą skarżący, również docieplenia trzech ścian budynku styropianem, czy też, jak twierdzą inwestorzy, styropian na ścianach był już położony w latach 2016 -2017, a w 2019 r. ściany budynku zabezpieczone zostały tylko farbą podkładową.
Wyrok w sprawie II SA/Bk 329/20 stał się prawomocny 20 października 2020 r.
Ponownie prowadząc postępowanie PINB uzupełnił materiał dowodowy o:
- pisemne wyjaśnienia Z. R. (pismo z [...] lutego 2021 r.), który wskazał, że roboty wykonane przy budynku w okresie lipiec - sierpień 2019 r. stanowiły wyłącznie prace zabezpieczające. Polegały na ułożeniu na trzech ścianach warstwy klejowej z siatką, następnie od strony południowej przed wejściem do budynku wykonanie płyty betonowej o wymiarach 1,50x1,74m i grubości około 14 cm oraz zakryciu okien folią mocowaną z rusztowania. Ponadto inwestor poinformował, że rusztowania były wykorzystane w celu zabezpieczenia zniszczonych fragmentów istniejącego ocieplenia ścian budynku;
- kserokopie poszczególnych stron dziennika budowy nr [...], wydanego [...] września 2015 r. oraz arkusze projektu budowlanego (rysunek nr 7 "rzut parteru" i rysunek nr 12 "elewacje"). Z dziennika budowy wynika, że ocieplenie ścian fundamentowych wykonano w październiku 2015 r., ocieplenie ścian zewnętrznych w grudniu 2016 r. Według projektu budowlanego przed wejściem do budynku od strony południowej inwestor nie zamierza wykonywać schodów.
Po analizie uzupełnionego materiału dowodowego PINB nie dał wiary twierdzeniom małżonków K. zapisanym w protokole oględzin z [...] grudnia 2019 r., iż w okresie lipiec - sierpień 2019 r. "była wykonana elewacja budynku 3 ścian oraz fundamentu i zostały wylane schody przed drzwiami od strony południowej ". Organ pierwszej instancji wskazał na wyrok w sprawie II OSK 1394/09 i wywiódł, że prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany nie oznacza, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy. Zdaniem PINB, roboty zrealizowane w spornym okresie miały wyłącznie charakter zabezpieczający, dlatego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. PINB dodał, że według zapisu w Dzienniku budowy na stronie 8 inwestorzy wstrzymali roboty budowlane w grudniu 2016 r., a obecnie wykonywali niezbędne zabezpieczenie oraz realizowali prace, do których realizacji byli uprawnieni.
Odwołanie złożyli B. i G. K., którzy zarzucili:
1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) przez przekroczenie przez PINB granic swobodnej oceny dowodów oraz niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku w sprawie II SA/Bk 329/20, w tym dokonanie odmiennej niż sąd oceny wykonanych robót budowlanych w zakresie płyty betonowej przed wejściem do budynku od strony południowej oraz prac elewacyjnych z nałożeniem koloru na trzech ścianach budynku i fundamencie, przez bezpodstawne uznanie tych robót po raz kolejny za prace zabezpieczające; błędne ustalenie, że według projektu budowlanego inwestor nie zamierza wykonywać schodów od strony południowej, podczas gdy z kopii projektu budowlanego będącego w posiadaniu skarżących wynika zaprojektowanie jednostopniowego schodka; niezajęcie stanowiska odnośnie prac elewacyjnych na trzech ścianach budynku i fundamencie oraz forsowanie tezy o wykonywaniu przez inwestorów robót zabezpieczających z powoływaniem się na orzeczenie NSA, które zapadło w odmiennym stanie faktycznym sprawy oraz pomijanie wiążącej wykładni przepisów dokonanej przez WSA w Białymstoku; uznanie wyjaśnień odwołujących złożonych do protokołu oględzin [...] grudnia 2019 r. w zakresie elewacji trzech ścian budynku i fundamentu oraz wykonanie schodów przed drzwiami od strony południowej za chybione, pomimo iż mają oparcie w złożonych do akt sprawy zdjęciach; nieustalenie kiedy małżonkowie K. złożyli odwołanie od decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2019 r., podczas gdy uczynili to [...] lipca 2019 r.;
- przekroczenie terminu prowadzenia postępowania, które było przedłużone do [...] marca 2021 r., a zaskarżoną decyzję nadano na poczcie [...] kwietnia 2021 r.;
2) niewszczęcie przez PINB z urzędu postępowania w zakresie samowoli budowlanej inwestorów mającej miejsce w grudniu 2016 r., polegającej na ociepleniu ścian budynku.
W odwołaniu sformułowano wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonej dokumentacji fotograficznej oraz części rysunkowej projektu budowlanego, na okoliczność zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych oraz treści projektu budowlanego (zaprojektowania schodka od strony południowej przy wejściu do budynku). Wniesiono również o nakazanie PINB w drodze nadzoru wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej inwestorów z grudnia 2016 r.
Zaskarżoną decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w tym w sposób tożsamy jak PINB ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał jego oceny prawnej uznając umorzenie postępowania za uzasadnione. PWINB wskazał, że inwestorzy wykonali roboty zabezpieczające polegające na zaklejeniu okien folią mocowaną z rusztowania, wykonaniu przed wejściem do budynku płyty betonowej o wymiarach 1,50m x 1,74m i grubości 14cm, zabezpieczeniu styropianu na ścianach fundamentowych przez nałożenie warstwy kleju z siatką i zabezpieczeniu farbą. Nadto wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych, które nie są wykonywane (inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, które zostało uchylone w trybie odwoławczym - decyzja Wojewody P. z 7 października 2019 r.).
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania PWINB wywiódł, że wykonana płyta betonowa stanowi zabezpieczenie budynku przed zalewaniem, a nałożona warstwa farby podkładowej stanowi zabezpieczenie styropianu przez degradacją. Wykonanie płyty betonowej nie może być traktowane jako budowa schodów. Przedłożone przez skarżących - na etapie odwoławczym - zdjęcia potwierdzają położenie warstwy zabezpieczającej ścianę przez czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV, do czego wykorzystano rusztowania. Z dziennika budowy nie wynika, aby inwestor w okresie lipiec – sierpień 2019 r. wykonywał docieplenie ścian budynku. PWINB podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, iż wykonane przez inwestora roboty były jedynie pracami zabezpieczającymi budynek (którego budowa została wstrzymana) przez degradacją. Odnośnie daty wniesienia przez małżonków K. odwołania od decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2019 r. PWINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są informowane o wniesieniu środka zaskarżenia przez strony postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a otrzymują dopiero decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę. Uzyskano natomiast informację, że Wojewoda P. decyzją z [...] października 2019 r. uchylił decyzję Starosty M.
Zdaniem PWINB, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność nadania decyzji PINB na poczcie w dniu [...] kwietnia 2021 r. w sytuacji przedłużenia terminu rozpoznania sprawy do [...] marca 2021 r. Nie zgodził się też organ odwoławczy z zarzutem niewszczęcia postępowania w stosunku do robót podjętych przez inwestora w grudniu 2016 r. przy dociepleniu budynku, które dokończono dzień przed wyrokiem uchylającym pozwolenie na budowę będące podstawą tych robót. PWINB wyjaśnił też, że nie może wydawać organowi pierwszej instancji nakazu wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast strony mogą złożyć wniosek o wszczęcie postępowania do organu powiatowego. Końcowo wskazał na zastosowanie w sprawie przepisu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i rozstrzygnięcie na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.
Skargę na decyzję PWINB z [...] czerwca 2021 r. złożyli B. i G. K.. Zarzucili:
1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz niezastosowanie się do wytycznych sądu sformułowanych w sprawie II SA/Bk 329/20, bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień inwestorów i dokonanie odmiennej niż sąd oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym wykonania płyty betonowej przed wejściem do budynku od strony południowej oraz elewacji z nałożeniem koloru na trzech ścianach budynku i ścianie fundamentu. Skarżący wskazali, że doszło do ponownego błędnego zakwalifikowania spornych robót budowlanych jako robót zabezpieczających i odmowy zakwalifikowania płyty betonowej jako schodka o jednym stopniu przewidzianego w projekcie budowlanym, co stanowi naruszenie obowiązku związania oceną sądową. Zarzucili powoływanie się przez organy na wyrok NSA w sprawie II OSK 1846/06, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Zakwestionowali pominięcie w całości wyjaśnień Z. R. złożonych przed sądem, który przyznał, że roboty budowlane można prowadzić na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, a on się taką legitymował. Zdaniem skarżących dowodzi to, że inwestor był w błędzie co do stanu prawnego oraz nie prowadził robót zabezpieczających a roboty przy dokończeniu budynku. Zaakceptowanie robót jako zabezpieczających zezwala inwestorowi na obejście i naruszenie przepisów prawa budowlanego. PINB bezpodstawnie też przyjął, że płyta betonowa nie stanowi wykonania schodów przewidzianych w projekcie budowlanym, a organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że projekt budowlany w ogóle nie przewiduje schodka od strony południowej;
2) naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i art. 28 ust. 1 P.b. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych, które nie są wykonywane, gdyż inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. Tymczasem PWINB umknęło, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane przez inwestorów w okresie od lipca 2019 r. do sierpnia 2019 r. stanowiące realizację projektu budowlanego. Przyjęto również, że inwestorzy wybudowali budynek w stanie surowym zamkniętym na podstawie m.in. nieostatecznej decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2019 r., co stanowi zaakceptowanie stanu rażącego naruszenia prawa;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację prawidłowości toku rozumowania i motywów rozstrzygnięcia.
Skarżący podkreślili, że organy oparły się na wyjaśnieniach inwestora Z. R., które pozostają w rażącej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, w tym dokumentacją fotograficzną i projektem budowlanym. Tymczasem WSA w Białymstoku jednoznacznie się wypowiedział, że spornych robót – z uwagi na ich rozmiar i charakter – nie można uznać za roboty zabezpieczające. Nadto organy w toku postępowania zmieniały swoje stanowisko, co – w powiązaniu z pozostałymi okolicznościami wskazanymi w zarzutach - narusza zasadę zaufania wynikającą z art. 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. stanowisko w sprawie sformułował Z. R. (k. 33).
Podczas rozprawy w dniu 23 września 2021 r. sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 329/20 na okoliczność stanowisk stron i treści dowodów w tamtej sprawie przeprowadzonych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Trafnie skarżący wskazują, że zarówno organy obydwu instancji jak i sąd w sprawie niniejszej pozostawały związane oceną prawną sformułowaną w sprawie II SA/Bk 329/20, w której uchylono poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego umarzające postępowanie odnośnie robót budowalnych prowadzonych w okresie lipiec-sierpień 2019 r. przy budynku na działce (ówcześnie) nr [...] należącej do A. i Z. R. Związanie powyższe wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd nie znalazł też podstaw, aby od powyższego związania odstąpić, bowiem nie uległ zmianie stan prawny ani stan faktyczny sprawy w stopniu wpływającym na aktualność tego związania.
Lektura uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 329/20 prowadzi do wniosku, że związanie powyższe dotyczyło, po pierwsze, konieczności skonfrontowania zakresu robót budowlanych scharakteryzowanych przez inwestorów i przez skarżących, z uwzględnieniem zdjęć złożonych do akt sądowych (nota bene te same zdjęcia zostały załączone do odwołania od decyzji PINB z [...] marca 2021 r. wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy) oraz po drugie, wyjaśnienia czy roboty dotyczyły także ocieplenia ścian budynku styropianem czy ocieplenie wykonano wcześniej (s. 9 uzasadnienia wyroku). Odnośnie robót na elewacji związanych z zabezpieczeniem okien folią i ustawieniem rusztowania a także robót związanych z wykonaniem płyty betonowej sąd w sprawie niniejszej jednak podkreśla, że nazbyt jednokierunkowa i zbyt dosłowna jest zaprezentowana w skardze interpretacja oceny sformułowanej w tym zakresie na s. 8 uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 329/20. Tymczasem wypowiedź sądu nie polegała – jak niewłaściwie odczytują skarżący - na przesądzeniu, iż nie mamy do czynienia z robotami zabezpieczającymi. Sąd odnośnie robót na ścianach budynku i przy płycie betonowej stwierdził w pierwszej kolejności następująco: "Organy właściwie nie odniosły się do twierdzeń skarżących, przyjmując bezkrytycznie wersję inwestorów". Dalej, w drugim akapicie na stronie 8 uzasadnienia, wskazał że "rozstawione rusztowania nie służyły zakładaniu folii w okna tylko wykonaniu prac elewacyjnych na ścianach budynku. Zresztą po co byłoby zasłanianie okien folią na parterze i pierwszym piętrze budynku, gdyby wykonywano tylko nakładanie warstwy kleju na ścianach fundamentowych budynku". Nie oznacza to, wbrew stanowisku skarżących, iż sąd przesądził wykonanie elewacji budynku jako jednej z końcowych czynności zrealizowania projektu budowlanego. Wyraził podlegającą wyjaśnieniu wątpliwość odnośnie potrzeby rozstawienia rusztowań wyłącznie dla założenia folii na oknach i wykonania prac przy ścianach fundamentowych a nie "wykonaniu prac elewacyjnych". W żadnym miejscu uzasadnienia sąd nie wskazał, że prace na ścianach stanowiły zrealizowanie (bądź realizowanie) wynikającej z projektu budowlanego elewacji budynku. Podobnie odnośnie płyty fundamentowej sąd nie wypowiedział się kwalifikująco, iż stanowi bądź nie stanowi ona zabezpieczenia budynku. Wyraził natomiast pogląd, iż na pewno nie stanowi ona zabezpieczenia gruntu przed erozją oraz że "Już bardziej prawdopodobny cel wykonania płyty zdaje się wskazywać inwestor, który na rozprawie wyjaśnił, że celem wykonania podestu betonowego było to, aby woda nie wpływała do wewnątrz domu". Nie przesądzając jednak roli spornej płyty betonowej sąd sformułował następującą wątpliwość wyraźnie pozostawiając jej rozstrzygnięcie organom: "Czy jednak taki sposób zabezpieczenia wnętrza budynku przed wodą z zewnątrz, zważywszy na grubość płyty i jej umiejscowienie przed wejściem do budynku, można potraktować jako zabezpieczenie wejścia do budynku, czy też jako realizację robót budowlanych polegających na wybudowaniu schodów o jednym stopniu, które wymagają funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, należy zdaniem Sądu pozostawić do oceny organów?".
Podsumowując, sąd w sprawie II SA/Bk 329/20 zalecił konkretne ustalenie zakresu wykonanych w okresie lipiec-sierpień 2019 r. robót budowlanych przy budynku na działce nr [...]; samodzielną przez organy ocenę, czy stanowią one roboty zabezpieczające czy wykonane w warunkach samowoli budowlanej (na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2019 r., ale po uzyskaniu przez inwestorów wiedzy o wpłynięciu odwołania, którą to datę zalecił ustalić - vide s. 7 uzasadnienia wyroku). Nie przesądził podlegających przeprowadzeniu dowodów.
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, organy wywiązały się z powyższych zaleceń w sposób dostateczny, uzasadniający oddalenie skargi.
W sposób niewątpliwy ustaliły, że wykonanie ocieplenia styropianem ścian fundamentowych budynku inwestorów a także ścian zewnętrznych miało miejsce odpowiednio w październiku 2015 r. oraz w grudniu 2016 r., co wynika ze wskazanych przez organ zapisów na kartach Dziennika budowy nr [...], którego kserokopię włączono do akt administracyjnych. Ta kwestia nie była już zresztą kwestionowana przed sądem, w przeciwieństwie do kwalifikacji robót na elewacji i wykonania płyty betonowej (vide wypowiedź pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 23 września 2021 r., k. 57 verte).
Nie ulega wątpliwości (vide zdjęcia załączone do odwołania oraz złożone przed sądem w sprawie II SA/Bk 329/20), że w okresie lipiec-sierpień 2019 r. inwestor wykonywał prace na ścianach budynku, dlatego ustawił rusztowania a okna zakleił folią, nadto na ścianach fundamentowych wykonał zabezpieczenie styropianu siatką z włókna szklanego zatopioną w kleju (vide protokół oględzin z [...] grudnia 2019 r. oraz wyjaśnienia inwestora – pismo z [...] lutego 2021 r.). Odnośnie prac na ścianach zewnętrznych budynku skarżący twierdzą, że polegały one na położeniu koloru na trzech ścianach. Inwestor twierdzi (pismo z [...] lutego 2021 r.), że w ten sposób uzupełniał ubytki w dociepleniu wywołane przez ptaki, a nadto budynek był przez cztery lata narażony na działanie czynników atmosferycznych, co wymagało wykonania prac zabezpieczających przed czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV (k. 112 akt PINB). Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 329/20, okoliczność rodzaju wykonanych na ścianach prac wymagała oceny. Taką, uwzględniając powyższe wypowiedzi stron i materiał zdjęciowy, sformułował PWINB na s. 4 uzasadnienia decyzji wskazując, że nałożona warstwa farby podkładowej stanowi zabezpieczenie styropianu przed degradacją wywoływaną czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV, do czego m.in. wykorzystano rusztowania. Ocenę tę należy zaakceptować z kilku powodów. Po pierwsze dlatego, że nie została skutecznie podważona przez skarżących. Zdjęcia, które w ich ocenie mają dowieść wykonania koloru elewacji, potwierdzają jedynie że prace na ścianach zewnętrznych były wykonywane oraz że położono warstwę w kolorze ciemnoszarym, natomiast nie podważają twierdzeń inwestora o charakterze tych prac oraz nie podważają rodzaju materiału położonego na ścianach według deklaracji inwestora. Po drugie, organ nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym i jest w stanie we własnym zakresie ocenić charakter prac wykonywanych przy obiektach budowlanych, w szczególności czy jest to rodzaj zabezpieczenia obiektu, czy inny rodzaj prac. Po trzecie, ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu projektu budowlanego wynika, że elewację z każdej ze stron budynku zaprojektowano jako pokrytą cienkowarstwowym tynkiem w kolorze żółtym (k. 86a, 86b akt PINB). Z załączonych zdjęć nie wynika, aby w takim kolorze wykonano elewację w objętym sporem okresie lipiec-sierpień 2019 r. Nadto, zdjęcia prac wykonanych na ścianach fundamentowych (k. 24 akt PINB, załączniki do protokołu oględzin z [...] grudnia 2019 r.) potwierdzają, że stanowiły one rodzaj robót zabezpieczających położony w 2015 r. styropian.
Sąd stwierdza, że organ ocenił również – jak zalecił sąd w sprawie II SA/Bk 329/20 – charakter prac polegających na wykonaniu płyty betonowej. PWINB wskazał, że stanowi ona zabezpieczenie pomieszczeń budynku przed zalewaniem. Skarżący twierdzą, że stanowi ona rodzaj przewidzianego w projekcie budowlanym schodka (vide k. 86a akt PINB). Zdaniem sądu, nie ma sprzeczności w tym, aby sporna płyta stanowiła jednocześnie rodzaj zabezpieczenia przed wlewaniem się wody do budynku (jak twierdzi inwestor w piśmie z [...] lutego 2021 r.) oraz rodzaj jednostopniowego schodka. Niezależnie od tego, czy zasadnie kwestionują skarżący powoływanie się przez organ na stanowisko NSA w sprawie II OSK 1394/09 (ze względu na, jak twierdzą, odmienność stanu faktycznego), podzielić należy pogląd przez sąd kasacyjny sformułowany, iż roboty zabezpieczające i roboty wynikające z projektu budowlanego mogą się w pewnych okolicznościach pokrywać (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem nie w każdych okolicznościach prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany, oznacza samo przez się niedopuszczalność ich prowadzenia. Dlatego stwierdzić należy, że nie można wykluczyć charakteru płyty betonowej jako – oprócz pełnienia funkcji schodka – również jako rodzaju zabezpieczenia budynku przed nadmiarem gromadzącej się wody. W konsekwencji nie sposób podważyć oceny organu, iż wykonanie płyty stanowi także zabezpieczenie niepodlegające kwalifikacji jako roboty wykonywane w ramach samowoli budowlanej. Sąd wskazuje, że inwestor wywodził nadto o ukształtowaniu terenu uzasadniającym wykonanie płyty jako zabezpieczenia, a skarżący tej okoliczności nie podważyli.
Wobec powyższego zbędne było ustalanie czy sporne roboty wykonano przed czy po uzyskaniu przez inwestorów wiedzy o wpłynięciu odwołania B. i G. K. od decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro prawidłowo ustalono, że były to wyłącznie roboty zabezpieczające, nie miał znaczenia moment ich zrealizowania. Podobnie jak i powoływana przez skarżących wypowiedź Z. R. o tym, że mógł prowadzić roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwalifikacji robót budowlanych dokonuje organ we własnym zakresie wedle zakresu i rodzaju tych robót ustalonych w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Zmienność stanowiska organu (podnoszona również przez skarżących, k. 5 verte) także nie świadczy o tym, że kwalifikacja dokonana w zaskarżonej decyzji jest błędna. Pierwotne wypowiedzi o utwardzeniu terenu i ociepleniu budynku miały miejsce na ówczesnym etapie wyjaśnienia sprawy. Natomiast organy konsekwentnie na każdym etapie postępowania twierdziły, że wykonane roboty nie stanowią samowoli budowlanej czyli robót wymagających wydania merytorycznej decyzji nakazującej likwidację bądź doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Podzielić również należy pogląd organu odwoławczego o braku możliwości nakazania organowi pierwszej instancji wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej mającej miejsce przed kilkoma laty. Ocena zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego jest autonomiczną decyzją organu. Natomiast złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, którego – jak twierdzą skarżący – niezasadnie nie wszczyna organ z urzędu, wymagałoby ustosunkowania się przez organ w formie procesowej.
Sąd akceptuje zastosowanie przez organ przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. – z uwagi na datę wszczęcia postępowania przypadającą przed tym dniem (art. 25 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również i to, że organy nie dostrzegły, iż w trakcie postępowania doszło do podziału działki nr [...] na działki nr [...]. Prawidłowo decyzja powinna być wydana w stosunku do działki nr [...], jednak nieprawidłowość ta nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., naruszenie przepisów procesowych (a wada powyższa stanowi o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy) prowadzi do uwzględniani skargi wyłącznie, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie wystąpiło.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i została wydana z dochowaniem procedury administracyjnej oraz nie narusza przepisu art. 153 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przeprowadzone postępowanie nie narusza regulacji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a zwięzłość argumentacji organów nie oznacza, że nie jest wystarczająca lub że w ogóle jej nie przedstawiono. Organy właściwie oceniły zebrany materiał dowodowy, zastosowały właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie niniejszej taka sytuacja wystąpiła, bowiem bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, których wykonanie nie jest zabronione przepisami prawa, nie narusza tych przepisów w inny sposób oraz których wykonanie stanowi jedynie zabezpieczenie obiektu a nie realizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę lub wbrew jego treści. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadają wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., w tym zawierają ustalenie stanu faktycznego, jego cenę, przytoczenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem przeprowadził ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Reasumując, podniesione przez skarżących zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu nie wykazała naruszeń prawa. Nieuwzględnienie przez organ odwoławczy podniesionych w odwołaniu zarzutów nie może też samo w sobie stanowić o naruszeniu przepisów procesowych przez organ, skoro poprzedzone zostało oceną, którą organ powinien był sformułować. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
Należy także zwrócić uwagę, że w sprawie wystąpiła sytuacja, w której inwestorzy realizowali sporny budynek mieszkalny na podstawie kolejno wydawanych pozwoleń na budowę, następnie uchylanych przez sąd administracyjny z powodu ich wadliwości. W konsekwencji powstał budynek, na który inwestorzy w chwili obecnej nie posiadają ostatecznego pozwolenia na budowę. Budynek nie posiada zatwierdzonej dokumentacji projektowej, ocenionej w ostatecznym i prawomocnym postępowaniu o uzyskanie zgody na jego wzniesienie, podczas której wydawania zostałyby również ocenione w całokształcie interesy skarżących jako właścicieli działki sąsiedniej, po granicy której budynek zrealizowano. Prace wykonane w lipcu i sierpniu 2019 r. nie stanowią więc o istocie sporu między stronami, ta bowiem tkwi w ocenie legalności wzniesienia budynku jako całości w miejscu jego usytuowania. W tej kwestii toczy się odrębne postępowanie, w którym – jak wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – WSA w Białymstoku wyrokiem z 12 października 2020 r. w sprawie II SA/Bk 327/20 oddalił skargę od decyzji Wojewody P. z [...] marca 2020 r. uchylającej pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2019 r. i umarzającej postępowanie. Sądowi z urzędu wiadome jest na etapie sporządzania niniejszego uzasadnienia, że wyrokiem z 20 października 2021 r. w sprawie II OSK 395/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w sprawie II SA/Bk 327/20 oraz ww. decyzję Wojewody P. z [...] marca 2020 r. W konsekwencji sprawa o pozwolenie na budowę, w której interesy skarżących i inwestorów podlegają ocenie w całokształcie a więc w najszerszym zakresie, powróci do organu odwoławczego celem ponownego procedowania nad legalnością pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, tamta sprawa przyznaje stronom najszersze możliwości obrony interesów prawnych.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.