II SA/Bk 521/16

II SA/Bk 521/16 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2016-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący/
Grażyna Gryglaszewska /sprawozdawca/
Mieczysław Markowski
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 955/17 - Wyrok NSA z 2019-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 54 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 62, art. 262-267, art. 156 par. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
1. Postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w przypadku wielości stron, nie stanowi połączonych do wspólnego rozpoznania wielu spraw administracyjnych (art. 62 K.p.a.), lecz jedną sprawę administracyjną obejmującą interesy, krzyżujące się a niejednokrotnie także wzajemnie sprzeczne, poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego;
2. Odrębne rozpoznanie każdego zażalenia od postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego i wydanie odrębnych postanowień na rzecz poszczególnych uczestników stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego i obciążającego strony tymi kosztami i stwierdzenie, że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
1. Wójt Gminy Z., postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4.000 zł, w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...], i [...] /(droga), położonymi w obrębie D. Gmina Z. Do poniesienia kosztów zobowiązani zostali: M. i A. F. - w kwocie 2.000 zł, M. i P. J., D. Ł., W. C. – w kwocie po 333,33 zł każdy i Gmina Z. – w kwocie 1.000,01 zł.
2. Postanowienie to zostało zakwestionowane czterema zażaleniami złożonymi przez następujących uczestników postępowania: A. F., W. C., D. Ł. oraz M. i P. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażaleń wydało w dniu [...] października 2015 r. (odpowiednio o następujących numerach: [...]; [...]; [...]; [...]) cztery odrębne postanowienia, utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie, doręczając każde z nich wszystkim stronom postępowania.
3. A. F. wniósł skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez W. C. Podał, że brak było podstaw prawnych do naliczenia kosztów rozgraniczenia w zależności od długości czy szerokości działki. Błędnie ustalono, że koszty wynikały z jego winy.
4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w trybie autokontroli z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło w całości własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i stwierdziło, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium postanowienie jest niezgodne z prawem, bowiem bez względu na ilość wniesionych zażaleń na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2015 r., Kolegium zobowiązane było rozpoznać je razem, wydając jedno postanowienie w sprawie. Odrębne rozpoznanie każdego zażalenia, czterema odrębnymi postanowieniami, zdaniem Kolegium, stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaznaczono przy tym, że postanowieniami z dnia [...] grudnia 2015 r. z urzędu stwierdzono nieważność trzech pozostałych postanowień z dnia [...] października 2015 r. nr [...], [...], [...].
5. Postanowienie autokontrolne z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało zaskarżone przez A. F. do sądu administracyjnego. Skarżący zarzucił, że jest ono bublem spreparowanym na papierze, łamiącym prawo,. Zdaniem skarżącego z uwagi na to, że jego skarga została wcześniej wysłana do sądu za pośrednictwem organu, Kolegium nie mogło zmienić swojej decyzji. Wniesiona w terminie skarga powinna być przesłana do sądu. Skarżący wywiódł, że nie ma obowiązku po raz drugi odwoływać się do sądu. Wniósł o przesłanie do sądu jego pierwszego odwołania, gdyż jego zdaniem, odwołaniem tym powinien zająć się sąd a nie organ. Zdaniem skarżącego postępowanie organu naraża go na dodatkowe koszty i chroni wójta gminy. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie zadośćuczynienia za krzywdę.
6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie wydane w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.).
Zgodnie z tą regulacją organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając legalność orzeczenia wydanego na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., Sąd bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zostały spełnione oba warunki uzasadniające zastosowanie instytucji autokontroli.
Po pierwsze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości uwzględniło skargę, bowiem w wyniku jej wniesienia wyeliminowało z obrotu prawnego, poprzez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zaskarżone skargą do sądu administracyjnego własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Zambrów z dnia z dnia 11 września 2015 r. nr [...], ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia jest możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego.
Po drugie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie oceniło własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. jako akt z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym Sąd nie podziela stanowiska organu, iż to rażące naruszenie prawa polegało na naruszeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (na mocy art. 126 K.p.a. regulację tę odpowiednio stosuje się do postanowień). Odrębne rozpoznanie każdego zażalenia, czterema odrębnymi postanowieniami nie wyczerpuje dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W takiej sytuacji nie mamy bowiem do czynienia ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętą. Wszystkie postanowienia zostały wydane w tym samym czasie i faktycznie dotyczyły innego podmiotu zobowiązanego. W ocenie Sądu zaistniały stan faktyczny stanowi rażące naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na rozpoznaniu jednej sprawy administracyjnej (kosztów postępowania rozgraniczeniowego) kilkoma odrębnymi rozstrzygnięciami. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z zagadnieniem wielości stron postępowania, albowiem organ ustalił kilka osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Wielość stron przejawiać się może bądź to jako ich wielość w jednej sprawie administracyjnej bądź też jako współuczestnictwo formalne. Wielość stron w jednej sprawie administracyjnej występuje wówczas gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa, tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie kształtuje jednocześnie sytuację wielu podmiotów, a ukształtowanie sytuacji jednego podmiotu wpływa na sytuację prawną innego podmiotu (por. szerzej B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 354 i n.). Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się wydaniem jednej decyzji, a wniesienie odwołania przez jedną ze stron oznacza w istocie zaskarżenie decyzji w jej całokształcie, a nie tylko w części dotyczącej ukształtowania sytuacji wnoszącego odwołanie. Z chwilą wniesienia odwołania decyzja pierwszoinstancyjna jest zatem nieostateczna także dla pozostałych stron postępowania. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach zakończonych, z uwagi na wielość stron, odrębnymi decyzjami stanowi rażące naruszenie prawa. Inną kwestię stanowi współuczestnictwo formalne polegające na wielości spraw administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu, zakończonym jednak odrębnymi decyzjami (art. 62 K.p.a.). Wskazany przepis dotyczy jednakże jedynie sytuacji, w której sprawy dotyczą wprawdzie tego samego stanu faktycznego i identycznej podstawy prawnej jednak każda z nich jest w istocie odrębną sprawą administracyjną, albowiem rozstrzygnięcie jednej sprawy kształtujące sytuację strony nie wpływa na sytuację prawną stron występujących w odrębnych, formalnie łącznie prowadzonych sprawach administracyjnych.
Postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego niewątpliwie rozstrzyga, w sposób globalny, jedną sprawę administracyjną, w której występuje wielość stron. Świadczą o tym ogólne zasady dotyczących ponoszenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) nie określają zasad ponoszenia tych kosztów. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 262-267. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku o którym mowa w pkt 2 § 1 art. 262 K.p.a. podstawową przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 K.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W sprawie dotyczącej ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie występuje zatem współuczestnictwo tylko formalne. Pomimo wielości stron ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi bowiem połączonych do wspólnego rozpoznania wielu spraw administracyjnych (art. 62 K.p.a.), lecz jedną sprawę administracyjną obejmującą interesy, krzyżujące się a niejednokrotnie także wzajemnie sprzeczne, poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Sytuacja prawna każdego z uczestników postępowania (wysokość ponoszonych przez niego kosztów postępowania rozgraniczeniowego) wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. W konsekwencji stwierdzić należy, że zasadnie w sprawie niniejszej, Kolegium uznało iż niedopuszczalnym było odrębne rozpoznanie każdego zażalenia i wydanie odrębnego postanowienia na rzecz poszczególnych uczestników. Przy czym uchybienie to, wbrew temu co wywodzi Kolegium, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Błędne zakwalifikowanie przez organ rażącego naruszenia prawa nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ prawidłowo zastosował w sprawie niniejszej regulację zawartą w art. 54 § 3 P.p.s.a. Dlatego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Końcowo biorąc pod uwagę stanowisko skarżącego, który w skardze na rozstrzygnięcie autokontrolne, kwestionuje kompetencję organu w tym zakresie i domaga się rozpatrzenia jego skargi przez Sąd, na marginesie sprawy odnotować należy, że w myśl art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2, czyli przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Oznacza to, że organ posiadając kompetencję autokontrolną w każdej sprawie nie jest zwolniony z obowiązku przesłania skargi do sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie, jak oceniono powyżej prawidłowo zastosowano autokontrolę, niemniej jednak jak wynika z ustaleń Sądu na dzień 22 września 2016 r. organ nie przekazał skargi do Sądu. W takiej sytuacji należy pouczyć skarżącego o treści art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Sąd wyjaśnia skarżącemu, że na obecnym etapie, strony postępowania rozgraniczeniowego nie zostały jeszcze ostatecznie obciążone konkretną kwotą kosztów rozgraniczenia. Kwestia ta będzie jeszcze procedowana przez SKO w Ł., zaś od postanowienia rozliczającego koszty, stronie niezadowolonej będzie służyła skarga do sądu administracyjnego.