II SA/Bk 520/23

II SA/Bk 520/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 672
art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 24 pkt 3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 16, art. 20 pkt 22, art. 21 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 maja 2023 r. nr 403.5/F-23/VI/23 w przedmiocie nakazania usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku solidarnie na rzecz skarżących A. D. i T. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z 19 maja 2023 r. nr 403.5/F-23/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na podstawie art. 24 i art. 13 ust. 1 ustawy z 25 marca 2022 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z 25 kwietnia 2023 r. nr ŚR.6164.2.113.2022:
1) nakazującą współwłaścicielom działki [...] obr. N., gm. T. – A.D. i T.D., wykonanie następujących prac w lesie: usunięcie w ramach cięć sanitarnych - posuszu, złomów, drzew pochylonych w kierunku dróg publicznych, drzew w wieku przeszłorębnym, które naturalnie mogą niedługo zamierać, a także drzew z widocznymi śladami ubytku kory, patogenów grzybowych, a więc drzew mogących stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi poruszających się przyległymi do lasu drogami publicznymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi oraz dla ruchu drogowego - oznaczonych symbolem "X" - sprajem koloru pomarańczowego;
2) nakazującą - w przypadku stwierdzenia w trakcie prac związanych z wycinką, występowania w drzewie oznaczonym do wycinki, gniazda lub dziupli – wstrzymanie wycinki takiego drzewa i powiadomienie pisemne sprawującego nadzór pracownika Nadleśnictwa Dojlidy lub Starostwa Powiatowego w Białymstoku, w terminie 7 dni od dnia stwierdzenia drzewa z dziuplą lub gniazdem;
3) nakazującą wykonanie prac do 31 grudnia 2023 r.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 21 listopada 2022 r. do Starosty Powiatu Białostockiego wpłynęła informacja Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku, że na przedmiotowej działce rosną drzewa z gatunku klon, dąb, brzoza w złym stanie sanitarnym. Drzewa są mocno pochylone na jezdnię drogi powiatowej, co stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. PZD zwrócił się do organu z prośbą o podjęcie działań w celu wyeliminowania zagrożenia.
W związku z powyższą informacją Starosta wystąpił do Nadleśnictwa D. o przeprowadzenie oględzin lasu w przedmiotowej działce i ewentualne wystosowanie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wykonanie zabiegów z zakresu gospodarki leśnej. Treść tego pisma została także skierowana do współwłaścicieli działki leśnej.
Nadleśnictwo w odpowiedzi z 5 grudnia 2022 r. poinformowało, że na działce znajdują się drzewa mocno pochylone w stronę drogi publicznej, a także posusz i złomy, które stwarzają zagrożenie. W celu poprawy stanu sanitarnego należy wykonać cięcia sanitarne. Do informacji tej dołączono wniosek Nadleśnictwa o wydanie decyzji na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy, dotyczącej nakazania współwłaścicielom działki usunięcie posuszu, złomów i drzew niebezpiecznych.
Z kolei współwłaściciel działki – T.D. w piśmie z 1 grudnia 2022 r. wskazał, że stan drzewostanu szczególnie w częściach graniczących z ul. [...] i [...], jest silnie osłabiony i obumierający, i dlatego wraz z siostrą podejmują działania, których celem jest częściowa zmiana przeznaczenia działki i usunięcie chorego drzewostanu. Obecnie Gmina T. ma w planach pozostawienie użytkowania leśnego działki, natomiast jego wolą jest zmiana przeznaczenia części działki i przeprowadzenie wycinki drzew w pasach o szerokości 85 m wzdłuż granicy z ul. [...] oraz 80 m wzdłuż ul. [...]. Działanie takie pozwoli na zachowanie drzewostanu w centralnej części działki, a dodatkowo zapobiegnie powstawaniu szkód przez powalone drzewa, zmniejszy lub wręcz zlikwiduje interwencje służb mające na celu udrożnienie dróg i chodników po powalonych drzewach.
W piśmie z 12 grudnia 2022 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania na przedmiotowej działce zadań z zakresu gospodarki leśnej, na podstawie przepisów ustawy o lasach i ustosunkował się do uwag T.D., informując, że:
a) dopóki grunt w działce jest lasem, organ jest zobowiązany i jednocześnie ograniczony do stosowania w sprawie przepisów dotyczących lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Jeżeli w przyszłości dojdzie do jego przekwalifikowania na grunt inny niż leśny - wtedy zgodnie z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, organem właściwym do rozpatrywania spraw z zakresu drzewostanu na działce będzie właściwy miejscowo Burmistrz lub Wójt. Starosta nie ma wpływu na postępowanie dotyczące uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
b) w przypadku, jeżeli zdaniem T.D., las w działce jest w tak złym stanie sanitarnym, że nie nadaje się do produkcji - istnieje możliwość wystąpienia do Starosty z wnioskiem o jego przebudowę (polegającą na usunięciu drzewostanu i nasadzeniu nowych sadzonek), aczkolwiek zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu urządzenia lasu dla działki - zabiegami przewidzianymi dla drzewostanu jest wykonanie rębni gniazdowej, stopniowej, udoskonalonej IVD polegającej na:
- zasadzie wychowania, czyli selekcji i uszlachetniania. Jej realizacja polega na dostosowaniu intensywnych zabiegów hodowlanych do naturalnych faz rozwojowych drzewostanu, zróżnicowanych nawet w obrębie jednego, złożonego strukturalnie drzewostanu;
- zasadzie pielęgnacji zapasu, postulującej identyfikację w terenie i możliwie najlepsze wykorzystanie szczególnych, naturalnych zdolności przyrostowych niektórych drzew, zwłaszcza tych o korzystnej jakości. Drzewa takie pozostawia się dłużej na pniu w celu uzyskania przyrostu z prześwietlenia, uprzednio przygotowując je do tej roli podczas cięć przygotowawczych;
- zasadzie ładu przestrzennego, polegającej na uprzednim zaplanowaniu i konsekwentnym stosowaniu granicy transportowej - w celu ułatwienia organizacji zrywki i ograniczenia powstających podczas niej szkód w odnowieniach.
W rębni tej dopuszcza się elastyczne stosowanie różnych sposobów odnowienia - zarówno naturalnego, jak i sztucznego, a także zmienną wielkość gniazd i różne rodzaje cięć - dostosowane do potrzeb odnawianych gatunków i stanu gleby. Możliwe jest stosowanie cięć brzegowych na gniazdach i smugach, częściowych i przerębowych, a nawet zupełnych (na małych powierzchniach). Wielkość gniazd powinna być zróżnicowana, zależnie od właściwości odnawianego na danym gnieździe gatunku. Wobec powyższego, zdaniem organu, wydaje się, że uzyskanie "przebudowy" drzewostanu w celu wyhodowania osobników lepszej niż obecnie jakości - jest możliwe w ramach ustalonych w uproszczonym planie zadań, bez stosowania dodatkowych procedur administracyjnych.
W odpowiedzi na to zawiadomienie w piśmie z 2 stycznia 2023 r., współwłaściciele działki podnieśli, że nie zgadzają się z motywami wszczęcia niniejszego postępowania i nie rozumieją skierowanej do nich groźby w postaci kary administracyjnej, gdyż to nie oni zbudowali najbardziej ruchliwe drogi w N. przy ich lesie. Las został przez nich oddziedziczony i to w najlepszym możliwie stanie o jakim można powiedzieć o starodrzewiu. Las jest stuletni i w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, który obowiązywał do początku 2022 r. był ujęty jako starorębny do zupełnego wycięcia. Stwierdzili, że jest im przykro, że PZD musi płacić obowiązkowe OC, którego wartość uzależniona jest od ilości występujących na zarządzanych drogach zdarzeń losowych. Niemniej jednak w ich ocenie szukanie winnych w rolnikach, którzy mają ziemię przy drodze to jest podłość. Nadto stwierdzenie, że nie realizują oni planu pielęgnacyjnego lasu jest nieprawdą, gdyż są oni w stanie wykazać wszystkie przeprowadzone w ubiegłym roku czynności. Ich zdaniem wycinka punktowa, trzebiąca drzewa słabsze nic nie zmieni, gdyż nie wpłynie to w żaden sposób na polepszenie bezpieczeństwa drogi. Według ich wiedzy w ubiegłym roku były 4 interwencje związane z opuszczonymi drzewami nad powierzchnią drogi, z czego ani jedno z nich nie było drzewem źle rokującym, żadne nie był stare czy suche. Właściwym rozwiązaniem problemu jest jedynie odsunięcie linii lasu od dróg i w związku z tym wnoszą o rozpatrzenie wycinki powszechnej na odcinku około 25 m (tyle ile mniej więcej sięgają obecnie korony rosnących drzew) od granicy dróg powiatowych ul. [...] i [...], wzdłuż przebiegu całej granicy działki nr [...] z pozostawieniem pojedynczych najsilniejszych sztuk, ewentualnie kęp starodrzewu w dobrym stanie.
W związku z tymi uwagami organ w zawiadomieniu z 11 stycznia 2023 r. poinformował o oględzinach zaplanowanych na dzień 27 stycznia 2023 r. w celu zweryfikowania, czy możliwe jest wykonanie wycinki drzew w pasie 25-30 m od drogi w ramach przewidzianej w uproszczonym planie urządzenia lasu rębni. Nadto zwrócono się do współwłaścicieli działki z prośbą o jak najszybsze usunięcie z własnej woli (jeszcze przed wydaniem ewentualnej decyzji) wszystkich drzew stwarzających zagrożenie, gdyż zgodnie z pismem PZD z 2 stycznia 2023 r. – w dniu 29 grudnia 2022 r. do PZD wpłynęło zgłoszenie o niebezpiecznie pochylonych nad drogą i ciągiem pieszym drzew. Drzewa te znajdują się w niewielkiej odległości od przystanku szkolnego oraz przystanku autobusowego, co stwarza duże zagrożenie dla pieszych i kierujących pojazdami. Stąd organ prosi o podjęcie działań z własnej inicjatywy m.in. ze względu na fakt, że odpowiedzialność za ewentualną tragedię, do której może dojść, może spaść na właścicieli działki, na podstawie kodeksu cywilnego.
Z protokołu przeprowadzonych oględzin (bez udziału współwłaścicieli działki) wynika, że na przedmiotowej działce znajduje się drzewostan zgodny z opisem zawartym w uproszczonym planie urządzenia lasu, tj. gatunek główny sosna w wieku około 110 lat. Przewidziane zabiegi to rębnia IVd. Przy ul. [...] występuje wiele drzew mocno pochylonych w stronę jezdni, występuje także posusz i złomy, co może stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego. W odniesieniu do wniosku dotyczącego usunięcia całego pasa o szerokości około 30 m lub stworzenia kilku gniazd wzdłuż drogi z pozostawieniem zdrowszych kęp drzew pomiędzy gniazdami stwierdzono, że byłoby to możliwe w konsultacji z właścicielami działki lub komisyjnie Starostwa z Nadleśnictwem. Potwierdzono, że wzdłuż ul. [...] i [...] rosną drzewa niebezpieczne.
W związku z tym, że w oględzinach nie uczestniczyli współwłaściciele działki – wyznaczono termin kolejnych oględzin na dzień 24 lutego 2023 r. W trakcie oględzin ustalono, że zostaną oznaczone drzewa takie jak posusz, złomy i z zaburzoną statyką, tj. takie, które należałoby usunąć w ramach cięć sanitarnych. Stwierdzono, że oznaczenie tych drzew nie jest równoznaczne z obowiązkiem ich usunięcia na chwilę obecną, gdyż sprawę zakończy tylko ostateczna i prawomocna decyzja. W protokole zaznaczono, że sprawa pod kątem usunięcia całego pasa drzew wzdłuż ulicy jest analizowana, tymczasem celem oględzin jest tylko oznaczenie posuszu, złomów i odrzew pochylonych. Odnotowano, że PZD nie stawił się na oględziny, a zachodzi prawdopodobieństwo, że niektóre drzewa rosną po granicy z drogą. Wyjaśniono, że część drzew, które oznaczono, to drzewa w wieku przeszłorębnym, które naturalnie mogą niedługo zamierać a także z widocznymi śladami ubytku kory i patogenów grzybowych.
Na podstawie powyższych okoliczności organ pierwszej instancji wydał decyzję z 25 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że
- bezzasadne jest nakazywanie właścicielowi lasu usunięcia tylko i wyłącznie trzech drzew objętych zgłoszeniem Powiatowego Zarządu Dróg, ze względu na fakt, że sytuacja będzie nieustannie się powtarzać, dopóki nie usunie się wszystkich drzew, które mogą w najbliższym czasie, tj. najbliższe kilka lat, zacząć obumierać, stanowić zagrożenie;
- niezgodne z uproszczonym planem urządzenia lasu jest usunięcie wszystkich drzew w pasie o szerokości 25 m na długości przylegania lasu do dróg publicznych, tj. na długości około 1160 metrów, co dałoby łączną powierzchnię około 2,9 ha;
- działkę porasta drzewostan w wieku przeszłorębnym, tj. sosna w wieku 110 lat, w środku drzewostanu widać luki, puste przestrzenie i ewentualne wykonanie rębni lVd należałoby zacząć poprzez zakładanie gniazd w miejscach, gdzie drzewostan jest przerzedzony, a więc w środku działki;
- wzdłuż całej działki, po granicy z drogami powiatowymi zlokalizowane są drzewa, które nadają się do usunięcia w ramach cięć sanitarnych, pochylone, osłabione, zaatakowane przez organizmy chorobotwórcze, złomy, drzewa w wieku przeszłorębnym, które stopniowo słabną, drzewa narażone na silne podmuchy - wszystkie te drzewa mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
Odnośnie wniosku o usunięcie całego pasa o szerokości około 25 m, stwierdzono, że zgodnie z zasadami rębni IVd – przy jej wykonaniu tworzy się gniazda o powierzchni do 5000 m2 i nie większe, a przy tej długości działki – pas o szerokości 25 m dałby powierzchnię większa niż 5000 m2. Próba stworzenia "gniazda" w pasie wzdłuż drogi – dałaby pas o szerokości nie większej niż 10 m. Zaznaczono, że ewentualną opcją byłoby wyznaczanie przy udziale właścicieli lasu – gniazd zrębowych przy drodze, z pozostawieniem zdrowszych drzew w kępach między zrębami. Jako że właściciele lasu nie wzięli udziału w oględzinach przeprowadzonych 27 stycznia 2023 r., to podczas oględzin przeprowadzonych ponownie 24 lutego 2023 r. komisyjnie – pracownicy Starostwa i Nadleśnictwa oznaczyli drzewa , które należałoby usunąć w ramach cięć sanitarnych.
Organ podniósł, że ustawa o lasach nie określa w żaden sposób, jakie działania należy podejmować w przypadku drzew niebezpiecznych, aczkolwiek zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy - właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy). W opinii organu usunięcie drzew oznaczonych podczas wizji terenowej mieści się w zadaniach związanych z pielęgnowaniem i ochroną lasu, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jako że właściciele lasu nie wykonywali tego obowiązku, starosta był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 24 ustawy.
Odwołanie od tej decyzji wniosła A.D. i zarzuciła naruszenie:
- art. 7 i 8 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że usunięcie w ramach cięć sanitarnych posuszu, złomów, drzew pochylonych, drzew z widocznym ubytkiem kory oraz patogenów grzybowych będzie realizowało cele gospodarki leśnej określone ustawą, w sytuacji gdy punktowa wycinka nie przyniesie oczekiwanego efektu - zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania chodnika i ulic w granicach działki nr [...], bowiem stan drzew na przedmiotowej nieruchomości uzasadnia ich całkowitą wycinkę, w pasie graniczącym z jezdnią, zaś punktowa wycinka jedynie na krótki czas zmniejszy potencjalne ryzyko przewrócenia się drzew w kierunku chodnika i jezdni;
- art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie w treści decyzji, na jakiej podstawie organ stwierdził, że przy zastosowaniu rębni IVd gniazda mogą mieć maksymalną powierzchnię 5000 m2, w sytuacji gdy stan drzew na działce nr [...] uzasadnia wykonanie wycinki obejmującej wszystkie drzewa, znajdujące się w pasie wzdłuż granic z chodnikiem i drogą,
- art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia stanu fitosanitarnego drzewostanu na działce nr [...], poprzez:
a) przyjęcie, że punktowa wycinka będzie odpowiednia dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników chodników i ulic graniczących z działką, w sytuacji gdy do zapewnienia takiego bezpieczeństwa konieczne jest przeprowadzenie rębni zupełnej,
b) przyjęcie, że uproszczony plan urządzania lasu nie pozwala na tworzenie gniazd o powierzchni przenoszącej 5000 m2, w sytuacji gdy ograniczenie takie nie wynika z przekazanego właścicielom lasu wyciągu z uproszczonego planu urządzania lasu,
c) przyjęcie, że zasadne jest nakazanie usunięcia drzew, które w najbliższym czasie, tj. kilku najbliższych lat mogą stanowić zagrożenie, w sytuacji gdy w dalszej perspektywie problem będzie się nadal pojawiał z uwagi na stan drzewostanu porastającego działkę,
d) ustalenie, że działkę porasta drzewostan w wieku przeszłorębnym przy jednoczesnym stwierdzeniu, że prawidłowe pozostaje nakazanie wycinki punktowej, w sytuacji gdy drzewa w wieku przeszłorębnym winny być w całości w pierwszej kolejności przeznaczone do wycinki,
Wskazując na te naruszenia odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, by ustalić wycinkę zupełną w pasie o szerokości 25 m wzdłuż granicy działki nr [...] z ul. [...] i [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Odrębne odwołanie od tej decyzji wniósł T.D. i zarzucił niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów ustawy o lasach oraz niewszechstronne rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące wydaniem decyzji nakładającej na niego obowiązki polegające na punktowym usunięciu drzew, w ramach cięć sanitarnych - znajdujących się na działce numer [...] w N. Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej zmianę poprzez ustalenie wycinki w pasie o szerokości 25 m wzdłuż granicy działki nr [...] z ul. [...] i [...].
W uzasadnieniu odwołania wskazał, że celami gospodarski leśnej, jest takie jej prowadzenie, by zachować lasy oraz ich korzystny wpływ na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz równowagę przyrodniczą. Jednakże dyrektywa zachowania ciągłości lasów oraz ich ochrony nie może przeważać nad ochroną życia i zdrowia ludzkiego. Las, który porasta działkę nr [...], w granicach z ul. [...] oraz [...], w przeważającej części pozostaje w stanie uzasadniającym wycinkę w całości. Nadto wobec faktu stałego przyrostu mieszkańców N., przybywa terenów mieszkaniowych - wiele z nich jest urządzanych w miejscach, gdzie dotychczas według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowały się lasy. W ocenie odwołującego zasadnym więc będzie przekształcenie części działki w ten sposób, by przeznaczyć ją pod zabudowę, zaś w pozostałym zakresie - w jej centralnej części, by pozostała lasem. Drzewostan jest tam dobrze rozwinięty i zdrowy, nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Wobec faktu, że aktualnie trwają prace zmierzające do zmiany planu zagospodarowania odwołujący podejmuje próby zmierzające do częściowej zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki - w taki sposób, by zapewnić bezpieczeństwo ruchu wzdłuż granic działki a jednocześnie zachować możliwie dużą powierzchnię lasu w centralnej części działki oraz niejako przy okazji zwiększyć powierzchnię potencjalnie mogącą być wykorzystaną pod zabudowę mieszkaniową.
W treści decyzji organ sam ustalił, że dokonywanie punktowej wycinki nie jest uzasadnione, bowiem ilość drzew chorych, obumarłych, bądź stwarzających zagrożenie z innych przyczyn w części graniczącej z ulicami i chodnikiem jest duża. Mimo to nakazał wycinkę tylko niektórych, oznaczonych drzew. Oczywistym jest, że takie działanie nie przyniesie oczekiwanego efektu, bowiem drzewa nieoznaczone do wycinki w niedalekiej przyszłości również będą stanowić zagrożenie. Decyzja w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro w granicach z chodnikami i ulicami znajdują się drzewa stanowiące niebezpieczeństwo, to winny zostać wycięte w całości. Jedynie taka wycinka będzie gwarantowała bezpieczeństwo dla ruchu pieszego i kołowego odbywającego się wzdłuż granic działki nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności streszczono treść odwołań w następujący sposób: "Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia, Skarżący stwierdzili, że ich zdaniem las porastający działkę [...] w całości pozostaje w stanie uzasadniającym jego wycinkę, a jego celem - wobec tego, iż w N. przybywa zabudowań w miejscach, które według dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły lasy (a nadto planowane są zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) - jest zwiększenie powierzchni, która może być wykorzystana potencjalnie pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący twierdzą, że ilość drzew do usunięcia jest większa, niż określona w decyzji, która powinna prowadzić do całościowej wycinki. Skarżący wskazują, że organ niezasadnie przyjął, iż uproszczony plan urządzania lasu nie pozwala na tworzenie gniazd o pow. większej niż 5000 m2. Piszą również, że punktowa wycinka nie pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa (istnieje ryzyko przewrócenia się drzew w kierunku chodnika i jezdni)".
Odnosząc się do tak streszczonej treści odwołań SKO stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie zasługuje na uchylenie, albowiem zarówno jej treść, jak i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, odpowiadają obowiązującemu prawu. Argumentacja z odwołania - w świetle prawa - nie zasługuje zaś na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium po przytoczeniu treści art. 13 ust. 1 ustawy wywiodło, że przepisy tej ustawy wprowadzają - jak zauważa Trybunał Konstytucyjny - ograniczenie praw właścicieli lasów, podyktowane potrzebami ochrony środowiska, jako dobra stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną. Jako składnik środowiska, lasy stanowią dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym (wyrok TK z 15.5.2006 r., P 32/05). Ustawodawca nakłada na właścicieli lasów szczególne obowiązki w zakresie trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, przy czym sposób realizacji tych obowiązków nie został określony wyczerpująco z uwagi na zwrot "w szczególności". Nie budzi przy tym wątpliwości, że prawodawca akcentuje potrzebę zapewnienia funkcji lasu, poprzez racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalny rozwój lasu. Powoływany przez organ pierwszej instancji pkt 3 ww. przepisu, zgodnie z poglądami doktryny jest katalogiem otwartym, zaś: "Istotą tego obowiązku jest dokonywanie wszelkiego rodzaju zabiegów pielęgnacyjnych i ochronnych, w szczególności zapobiegających powstawaniu pożarów" (B. Rakoczy w: Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2011, art. 13). Dlatego też - jak poucza NSA, a Kolegium traktuje to pouczenie jako swoje – właściciel nieruchomości leśnej musi mieć świadomość szczególnych obowiązków publicznoprawnych, które na nim ciążą zgodnie z przepisami ustawy o lasach i w żadnym razie nie są one uzależnione od jego sytuacji materialnej (wyrok II OSK 1129/18, pub. CBOSA). Brak realizowania obowiązków określonych w art. 13, np. zachowania w lasach roślinności leśnej, pielęgnacji lasu, itp., skutkować powinno wydaniem przez starostę decyzji ustalających taki obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: "W razie niewykonywania obowiązków lub zadań wynikających z ustawy o lasach, starosta jest zobowiązany wydać decyzję, której treścią jest nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków lub zadań. Okoliczność, że na przedmiotowej działce obecnie las nie rośnie, nie upoważnia jej właściciela do traktowania jej jako działki innego rodzaju niż działka leśna. Podkreślono, że własność jest prawem, lecz nakłada też na właściciela określone obowiązki. W odniesieniu do działek leśnych obowiązki te określa m.in. ustawa o lasach. Obowiązkiem właściciela jest ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, upraw leśnych na działkach leśnych pozbawionych tej roślinności zwłaszcza, że dla działki obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasu" (wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 1047/18, pub. CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Kolegium podało, że na skutek zawiadomienia PZD w Białymstoku, o złym stanie sanitarnym i zagrażającym bezpieczeństwu lasu na działce należącej do skarżących, Starosta zwrócił się do Nadleśnictwa Dojlidy o przeprowadzenie oględzin lasu i ewentualne wystosowanie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wykonanie zabiegów z zakresu gospodarki leśnej. Na skutek oględzin Nadleśnictwo zwróciło się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji "nakazującej właścicielom usunięcie posuszu, złomów i drzew niebezpiecznych". W postępowaniu przed organem pierwszej instancji 27 stycznia 2023 r. przeprowadzono oględziny bez udziału prawidłowo zawiadomionych stron, a następnie 24 lutego 2023 r. przeprowadzono kolejne oględziny, tym razem z udziałem stron. W protokole z oględzin, podpisanym przez uczestników czynności określono, że oznaczone zostają przez pracowników Nadleśnictwa i Starostwa drzewa z zaburzoną statyką, posusz, złomy, przeszłorębne, itp.
Kolegium oceniło, że bezsprzecznie ustalono, iż przedmiotowy las wymaga zabiegów pielęgnacyjnych, tj. realizacji obowiązku z art. 13 ust. 1 pkt 3. Widać też, co oprócz protokołu z oględzin, potwierdza dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach sprawy, że przedmiotowy las jest w części zaniedbany, porośnięty niekiedy drzewami z zaburzoną statyką, jak też znajdują się w nim złomy i drzewa w złym stanie sanitarnym. Ponieważ zabiegi te nie zostały - na dzień wydania decyzji - zrealizowane przez zobowiązanych do tego właścicieli lasu, organ pierwszej instancji miał obowiązek wydania decyzji, której treścią jest nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków lub zadań. Taka właśnie decyzja została wydana. Z całokształtu sprawy wynika też, że na dzień wydania decyzji właściciele lasu posiadają wiedzę, o drzewach, które w ramach czynności pielęgnacyjnych w lesie należy usunąć. Wyżej wymienione działania (w tym czynności procesowe) - zdaniem Kolegium - odpowiadają obowiązującemu prawu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów z odwołania Kolegium stwierdziło, że skoro skarżący są właścicielami lasu, to z mocy prawa nałożone na nich zostały obowiązki publicznoprawne, zaś ich istotą jest dokonywanie wszelkiego rodzaju zabiegów pielęgnacyjnych i ochronnych. Tego zaś - jako właściciele - zaniechali. Podkreślono, że prawo skarżących, jako właścicieli, do użytkowania lasu jest ograniczone, a to zaś podyktowane jest potrzebami ochrony środowiska, jako dobra stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną.
Kolegium wskazało, że widzi, iż intencją skarżących jest doprowadzenie (bo i skarżący sam o tym pisze) do usunięcia całych połaci lasu, celem późniejszej zabudowy gruntu pozbawionego drzew. Skarżący pisze, że planowane są w tym zakresie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania. Co jednak ważne, w orzecznictwie NSA przyjmuje się, a Kolegium wskazania te traktuje jako własne, że: "Ani przepisy ustawy o lasach ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują skutku w postaci eliminacji z obrotu prawnego z mocy prawa czy też bezskuteczności uproszczonego planu urządzenia lasu tylko z tego powodu, że teren, którego dotyczy uproszczony plan urządzenia lasu w miejscowym planie został przeznaczony na cele nieleśne. Przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne nie oznacza, że grunt taki traci status gruntu leśnego. Na skutek zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje wyłącznie zmiana przeznaczenia gruntu. Nie stoi to na przeszkodzie dalszemu wykorzystywaniu tego gruntu w dotychczasowy sposób" (wyrok NSA II OSK 2181/19, pub. CBOSA). Ten sam sąd poucza, że: "Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek" (wyrok NSA, II OSK 82/16, pub. CBOSA).
Odnośnie argumentu, że organ niezasadnie przyjął, iż uproszczony plan urządzania lasu nie pozwala na tworzenie gniazd o powierzchni większej niż 5000 m2 Kolegium stwierdziło, że jest to jedynie informacja o zasadach rębni. Nie stanowi zaś nakazu lub zakazu, który miałby być realizowany obligatoryjnie. Obowiązki wynikające ze skarżonej decyzji określone zostały w jej sentencji. Odnosząc się do twierdzenia, że w okolicznym sąsiedztwie występuje zabudowa na gruntach leśnych Kolegium wskazało, że w ramach prowadzonego postępowania nie ma możliwości kontrolowania ewentualnych postępowań prowadzących do powstania takiej zabudowy i w związku z tym nie jest w stanie wykluczyć ani legalności, ani nielegalności tych postępowań.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli A.D. i T.D. i zarzucili naruszenie:
1. art. 15 K.p.a. poprzez:
a) pozorne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, a w rzeczywistości oparcie się na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, skutkujące przyjęciem, że decyzja nakazująca właścicielom wykonanie cięć sanitarnych pozostaje prawidłowa, zaś jej wykonanie spowoduje osiągnięcie celów gospodarki leśnej,
b) nieprzeprowadzenie własnego postępowania dowodowego, do czego organ drugiej instancji pozostaje zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego i ustalenia jego wyników a następnie skonfrontowanie ich z treścią decyzji organu pierwszej instancji,
c) brak analizy, czy ustalone w treści decyzji organu pierwszej instancji nakazy, pozostają adekwatne do stanu drzewostanu porastającego działkę nr [...], a ich wykonanie pozwoli na bezpieczne użytkowanie chodników i dróg publicznych graniczących z przedmiotową działką.
2. art. 7 i 8 ustawy, poprzez powielenie ich błędnej wykładni za organem pierwszej instancji, polegające na przyjęciu, że usunięcie w ramach cięć sanitarnych posuszu, złomów, drzew pochylonych, drzew z widocznym ubytkiem kory oraz patogenów grzybowych będzie realizowało cele gospodarki leśne określone ustawą, w sytuacji gdy punktowa wycinka nie przyniesie oczekiwanego efektu - zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania chodnika i ulic w granicach działki nr [...], bowiem stan drzew na przedmiotowej nieruchomości uzasadnia ich całkowitą wycinkę, w pasie graniczącym z jezdnią, zaś punktowa wycinka jedynie na krótki czas zmniejszy potencjalne ryzyko przewrócenia się drzew w kierunku chodnika i jezdni;
3. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołań a ograniczenie się do stwierdzenia, że skoro skarżący są właścicielami działki zaewidencjonowanej jako las, to ciążą na nich określone ustawą obowiązki, w sytuacji gdy to z uzasadnienia winna wynikać wszechstronna informacja o motywach, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji;
4. art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., poprzez przyjęcie za własne ustaleń organu pierwszej instancji, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia stanu fitosanitarnego drzewostanu na działce nr [...], poprzez:
a) przyjęcie, że punktowa wycinka będzie odpowiednia dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników chodników i ulic graniczących z działką, w sytuacji gdy drzewostan jest w wieku przeszłorębnym, a więc w pierwszej kolejności winien zostać usunięty w całości, co pozwoliłoby na zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania ciągu pieszego i jezdni oraz samego lasu,
b) pominięcie, że uproszczony plan urządzania lasu nie ogranicza gniazd wycinki do powierzchni maksymalnie 5000 m2, a co za tym idzie pominięcie rozważenia, czy wycinka postulowana przez skarżących jest korzystna z punktu widzenia gospodarki leśnej oraz zapewnienia bezpieczeństwa korzystania z lasu, działek sąsiednich, chodnika i jezdni,
c) przyjęcie, że nakazanie punktowego usunięcia drzew zapewni bezpieczeństwo oraz będzie zgodne z dyrektywą ochrony lasu, w sytuacji gdy przy zastosowaniu tego typu wycinki, w najbliższej perspektywie problem pojawi się na nowo z uwagi na przeszłorębny wiek drzew oraz ich stan fitosanitarny.
Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nie kwestionują, że jako właściciele działki zaewidencjonowanej jako las, mają obowiązek dokonywania czynności pielęgnacyjnych oraz podejmowania działań zmierzających do jego utrzymania. Jednakże również na organach administracji publicznej ciąży obowiązek współdziałania oraz pomocy właścicielom w realizowaniu wskazanych czynności. Nadto nie jest prawidłowym traktowanie ochrony przyrody jako dobra nadrzędnego nad wartością ochrony zdrowia i życia ludzkiego czy ochrony mienia dużej wartości.
Skarżący konsekwentnie podkreślają, że cięcia sanitarne nakazane decyzją nie odniosą zamierzonego skutku, stąd ich przeprowadzenie w takim zakresie nie rozwiąże podstawowego problemu, jakim jest upadanie drzew na chodnik i jezdnię sąsiadujące z działką. Skoro organy obydwu instancji ustaliły, że drzewostan porastający działkę jest w wieku przeszłorębnym, zaś w wyniku oględzin ustalono, że drzewa porastające działkę znajdują się w złym stanie sanitarnym, to błędny jest wniosek, że wycięcie wyłącznie oznaczonych drzew usunie problem upadania drzew na chodnik i jezdnie oraz jednocześnie zrealizuje cele gospodarki leśnej. Ponownie wskazano, że w ubiegłym roku doszło do kilku upadnięć drzew na chodnik i jezdnie - nie były to drzewa suche, ani wyglądające na chore lub zainfekowane. Przyczyną był natomiast zły stan ukorzenienia, który nie był przedmiotem badania w toku postępowania administracyjnego. Tym samym skutecznym rozwiązaniem pozostaje zręb zupełny w pasie graniczącym z ul. [...] i [...].
Nadto zdaniem skarżących błędnie organy przyjęły, że uproszczony plan urządzania lasu uniemożliwia przeprowadzenie wycinki tworzącej gniazda większe niż 5000 m2. SKO stwierdziło, że plan jest jedynie informacją o zasadach rębni. Nie stanowi zaś nakazu lub zakazu, który miałby być realizowany obligatoryjnie. Ponownie wskazano, że celem rębni IVd jest ukształtowanie złożonej budowy poziomej i pionowej drzewostanu i w ramach tego celu dopuszczalne są różnorodne formy cięć, w tym zręb zupełny. Skoro więc zasady rębni IVd stanowią jedynie wskazówkę pożądanej powierzchni gniazda, a ponadto dopuszczają zręb zupełny to możliwym jest uwzględnienie propozycji skarżących, by wycięte zostały drzewa z pasa o szerokości 25 m wzdłuż granic działki z ul. [...] i [...]. Zastosowanie postulowanego przez skarżących rozwiązania, poprzez wycinkę zerową z jednej strony zapewni bezpieczeństwo użytkowania chodnika i jezdni ul. [...] i [...], a także pozwoli na wprowadzenie zrównoważonej gospodarki leśnej na tym obszarze. Fakt, że skarżący wyrażają wolę przekształcenia przeznaczenia części działki nr [...] na cele mieszkaniowe pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zdaniem skarżących SKO właściwie nie odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Rozważania organu odwoławczego nie wskazują, że podjęto choćby próbę analizy materiału dowodowego, ani stanu faktycznego. Efektem nieprzeprowadzenia przez SKO własnego postępowania wyjaśniającego było powielenie błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślał szczególność obowiązków publicznoprawnych ciążących na właścicielach nieruchomości leśnych oraz jak ważne jest z punktu widzenia społeczeństwa utrzymanie lasów. SKO nie analizowało jednakże, czy dyrektywa ochrony lasów jest bezwzględna, a jeśli nie, to jakie są dopuszczalne od niej odstępstwa. Jednostronnie przyjęto, że intencją skarżących jest "usunięcie całych połaci lasu, celem późniejszej zabudowy gruntu pozbawionego drzew". W ocenie skarżących jest to najrozsądniejszy sposób zagospodarowania skrajnych części działki, który na przyszłość rozwiąże problem upadających drzew i zapewni bezpieczeństwo. Analizując będący w trakcie uchwalania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, można uznać, że zastępowanie terenów leśnych, terenami mieszkaniowymi jest często występującym zjawiskiem na tym obszarze. Niezależnie od powyższego podstawową intencją skarżących jest takie ukształtowanie gospodarki leśnej na stanowiącej ich własność działce, by ochronić zdrowie i życie ludzie, a także zabezpieczyć dobra znajdujące się na sąsiednich działkach.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo stwierdzono, że niezasadny jest zarzut nierzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że w sprawie niniejszej Starosta zwrócił się do Nadleśnictwa D. - jako organu wyspecjalizowanego w zakresie gospodarki leśnej - o przeprowadzenie oględzin lasu. To właśnie na skutek oględzin Nadleśnictwo zwróciło się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji nakazującej właścicielom usunięcie posuszu, złomów i drzew niebezpiecznych. W protokole z oględzin pracownicy Nadleśnictwa (i Starostwa) wskazali - zgodnie z ich wiedzą fachową - drzewa które wymagają wycinki, (z zaburzoną statyką, posusz, złomy, przeszłorębne, itp.). Kolegium stwierdziło, że wiedza i doświadczenie pracowników Nadleśnictwa (jako podmiotu specjalistycznego z zakresu ochrony i gospodarki zasobami leśnymi) gwarantuje odpowiednią ocenę zaistniałego stanu faktycznego. Okoliczności te doprowadziły Kolegium do przekonania, że ustalenia organu pierwszej instancji, tj. że cięcia drzew przez skarżących są zasadne, zaś zbędne są cięcia drzew pozostałych. Zdaniem Kolegium zbędne było powoływanie kolejnego podmiotu fachowego, a protokół i dokumentacja zdjęciowa sporządzone w sprawie są wystarczające dla rzetelnej oceny sprawy. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy las wymaga zabiegów pielęgnacyjnych, albowiem jest w części zaniedbany, porośnięty niekiedy drzewami z zaburzoną statyką, jak też znajdują się w nim złomy i drzewa w złym stanie sanitarnym. Niezasadny jest także zarzut, że organ odwoławczy pominął, że uproszczony plan urządzania lasu nie ogranicza tworzenia gniazd o powierzchni większej niż 5000 m2. Kolegium wskazało, że plan stanowi (w omawianym przedmiocie) informację o zasadach rębni. Nie stanowi zaś nakazu lub zakazu, który miałby być realizowany obligatoryjnie. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że przyjmuje za swoje twierdzenia z orzecznictwa sądów administracyjnych, iż uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. W przedmiotowej sprawie nie sposób się zaś takich wyjątków doszukać.
Na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. skarżący T.D. podał, że ma wykonane pomiary geodezyjne, tj. wznowienie znaków granicznych, z którego wynika, że część drzew wskazanych do wycinki znajduje się w pasie drogowym, a nie na działce nr ddd, stąd wykonanie tej decyzji oznaczałoby naruszenie zakazu usuwania drzew z pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Białostockiego wydaną w przedmiocie nakazania współwłaścicielom działki nr [...] obr. N., gm. T.K. – A.D. i T.D., wykonanie następujących prac w lesie: usunięcie w ramach cięć sanitarnych - posuszu, złomów, drzew pochylonych w kierunku dróg publicznych, drzew w wieku przeszłorębnym, które naturalnie mogą niedługo zamierać, a także drzew z widocznymi śladami ubytku kory, patogenów grzybowych, a więc drzew mogących stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi poruszających się przyległymi do lasu drogami publicznymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi oraz dla ruchu drogowego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do:
1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk;
2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu;
3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej;
4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3;
5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez:
a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu,
b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.
Z kolei przepis art. 24 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie:
1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych),
2) przebudowy drzewostanu,
3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym:
a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów,
b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat,
c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej
- starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.
Decyzja wydana w sprawie niniejszej dotyczyła konkretnie obowiązku o którym stanowi art. 13 ust. 1 w pkt 3 w zw. z art. 24 pkt 3 ustawy.
Postępowanie zostało wszczęte z urzędu a przedmiot tego postępowania określono jako wykonanie na przedmiotowej działce zadań z zakresu gospodarki leśnej (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 12 grudnia 2022 r.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że las wymaga zabiegów pielęgnacyjnych (jest to okoliczność bezsporna bo nie negowana przez samych skarżących). W ramach tych zabiegów pielęgnacyjnych nakazano skarżącym usunięcie poprzez wykonanie cięć sanitarnych posuszu, złomów oraz drzew: pochylonych w kierunku dróg publicznych, w wieku przeszłorębnym, które naturalnie mogą niedługo zamierać, z widocznymi śladami ubytku kory, patogenów grzybowych. Jak wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji, celem usunięcia drzew było wyeliminowanie stwarzającego przez nie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi poruszających się przyległymi do lasu drogami publicznymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi oraz dla ruchu drogowego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że co prawda ustawa o lasach w żaden sposób nie określa, jakie działania należy podejmować w przypadku drzew niebezpiecznych, ale w ocenie organu usunięcie takich drzew mieści się w zadaniach związanych z pielęgnowaniem i ochroną lasu.
Organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy, uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia sprowadził do argumentacji dotyczącej tego dlaczego nie można uwzględnić wniosku skarżących o usunięcie pasu lasu o szerokości 25 m na całej długości granicy lasu z drogą publiczna. W tym zakresie wywiedziono, że las ma istotne znaczenie społeczne i w związku z tym właściciele lasów mają obowiązki w zakresie trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Dlatego przyjęto, że wniosek w tym zakresie nie mógł być uwzględniony tym bardziej, że Kolegium dostrzega jego cel, a mianowicie przyszłą zabudowę działki.
W ocenie sądu wywody te nie dotyczą istoty sprawy. Sprawa, jak już wskazano powyżej, została wszczęta z urzędu a nie na wniosek skarżących i prywatny ewentualny cel właścicieli lasu nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Istota sprawy niniejszej nie sprowadzała się do oceny, czy wnioskowany w trakcie postępowania przez skarżących zakres cięć sanitarnych jest zasadny. Istota sprawy w pierwszej kolejności dotyczy tego, czy w ramach zabiegów pielęgnacyjnych, których celem jest trwałe utrzymanie lasu i zapewnienie ciągłości ich użytkowania, można było zobowiązać właściciela lasu do usunięcia drzew niebezpiecznych celem zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej. Co prawda zarzuty odwołań istotnie można było "zredukować" do tego, że skarżący dążą do usunięcia całej połaci lasu. Niemniej jednak organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania a zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie. Chociaż podnieść należy, że z analizy pism skarżących wynika, że oprócz zakresu nałożonego obowiązku kwestionują oni samą zasadność jego nałożenia. Świadczyć może o tym stwierdzenie zawarte w piśmie z 2 stycznia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, z którego wynika że skarżący nie rozumieją motywów wszczęcia tego postępowania i grożenia im karą administracyjną. W piśmie tym podniesiono także, że to nie skarżący zbudowali najbardziej ruchliwe drogi w N. przy swoim lesie. Las został przez nich oddziedziczony i to w najlepszym możliwie stanie o jakim można powiedzieć o starodrzewiu. Stwierdzili, że jest im przykro, że PZD musi płacić obowiązkowe OC, którego wartość uzależniona jest od ilości występujących na zarządzanych drogach zdarzeń losowych. Niemniej jednak w ich ocenie szukanie winnych w rolnikach, którzy mają ziemię przy drodze to jest podłość.
Z lektury uzasadnienia organu odwoławczego można wnioskować, że podzielił on stanowisko, że usunięcie drzew z lasu niebędącego własnością SP, celem wyeliminowania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi poruszających się przyległymi do lasu drogami publicznymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi mieści się w obowiązkach zabiegów pielęgnacyjnych i ochronnych lasu które musi wykonywać jego właściciel. Organ odwoławczy w tym zakresie podniósł, że ustawodawca nakłada na właścicieli lasów szczególne obowiązki w zakresie trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości użytkowania, przy czym sposób realizacji nie został określony wyczerpująco z uwagi na zwrot w szczególności. Dlatego uznać można, że są to wszelkie zabiegi pielęgnacyjne i ochronne.
Odnosząc się do tego wskazać należy, że ogólnym przepisem dotyczącym powszechnego obowiązku ochrony lasów jest art. 9 ustawy (wniosek nadleśnictwa skierowany do starostwa dotyczył nakazania właścicielom działki usunięcie posuszu, złomów i drzewa niebezpiecznych na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy). Zgodnie z tą regulacją w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do: 1) wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów; 2) zapobiegania, wykrywania i zwalczania nadmiernie pojawiających i rozprzestrzeniających się organizmów szkodliwych; 3) ochrony gleby i wód leśnych. W przypadku niewykonania tych obowiązków, w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa zadania właścicieli lasów określa, w drodze decyzji, starosta (art. 9 ust. 2 ustawy). Zastosowany w sprawie niniejszej przepis art. 13 ustawy, dotyczy obowiązków właścicieli lasów i odnosi się do dwóch zasad prowadzenia gospodarki leśnej - trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Wymieniony w ust. 1 katalog zachowań, które mają prowadzić do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, jest katalogiem przykładowym. Jednym z takich obowiązków wymienionym w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy jest pielęgnowanie i ochrona lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Przykładowy katalog czynności dotyczących pielęgnowania i ochrony lasu zawiera art. 24 pkt 3 ustawy. Wynika z niego, że pielęgnowanie lasu i ochrona lasu to usuwanie drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów; zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat; zabiegi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z powyższego wynika, że pielęgnowanie lasu polega przede wszystkim na usuwaniu z niego złomów i wywrotów oraz drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe. Zdaniem organów, z uwagi na to, że katalog czynności dotyczących pielęgnowania ma charakter otwarty, to na właściciela lasu mogą być nakładane wszelkie zabiegi pielęgnacyjne i ochronne. I co do zasady można się z tym zgodzić pod warunkiem, że celem zabiegów będzie trwałe utrzymanie lasu i zapewnienie ciągłości jego użytkowania a nie jak w sprawie niniejszej, gdzie celem zabiegów pielęgnacyjnych uczyniono zapewnienie bezpieczeństwa na drodze publicznej. W ocenie sądu właściciel lasu w trybie tej regulacji nie może być zobowiązany do zabiegów pielęgnacyjnych i ochronnych, których celem jest ochrona drogi publicznej. Brak regulacji w ustawie o lasach dotyczącej postępowania z drzewami niebezpiecznymi nie mógł uzasadniać scedowania na współwłaścicieli lasu obowiązku usunięcia z tego lasu drzew mogących stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi poruszających się przyległymi do lasu drogami publicznymi, chodnikami i ścieżkami rowerowymi. To, że ustawa o lasach nie reguluje kwestii dotyczącej postępowania z drzewami niebezpiecznymi, w lasach niestanowiących własności SP, nie oznacza, że takich regulacji nie ma w ogóle w obowiązującym porządku prawnym.
W sprawie niniejszej pominięto regulacje dotyczące obowiązków zarządcy drogi. Jednym z podstawowych obowiązków zarządcy drogi jest ochrona drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W ocenie sądu z obowiązku ochrony drogi można wyprowadzić obowiązek zarządcy drogi do utrzymania roślinności w stanie nie pogarszającym warunków bezpieczeństwa ruchu. Wprost o obowiązku utrzymania zieleni przydrożnej stanowi art. 20 pkt 16 u.d.p. Zgodnie z tą regulacją do zarządcy drogi należy utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Z kolei zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby – art. 20 pkt 22. Celem utrzymania roślinności poza walorami estetycznymi jest zatem też zabezpieczenie ruchu drogowego. Uzasadnia to przypisanie kompetencji w zakresie utrzymania roślinności na zarządców dróg jako organów wyspecjalizowanych w zakresie właściwego funkcjonowania pasa drogowego i utrzymania go w odpowiednim stanie w celu zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Z powyżej regulacji wprost wynika, że to do kompetencji zarządcy drogi należy usuwanie drzew i krzewów rosnących w pasie drogowym drogi publicznej. W sprawie niniejszej z uwagi na to, że nie uwzględniono tej regulacji nie wyjaśniono czy wskazane do usunięcia drzewa leżą w pasie drogi. Wątpliwości w tym zakresie były zgłaszane przez samego starostę na etapie prowadzonego postępowania. Z protokołu oględzin przeprowadzonych 24 lutego 2023 r. wynika, że organ odnotował nieobecność PZD ze wskazaniem, że zachodzi prawdopodobieństwo, że niektóre drzewa rosną po granicy z drogą. Okoliczność położenia w pasie drogowym części drzew wskazanych do usunięcia została podniesiona także przez skarżącego na rozprawie. Z jego wyjaśnień wynika, że przeprowadzone przez niego wznowienie znaków granicznych potwierdziło, że część drzew wskazanych do wycinki znajduje się w pasie drogowym.
Kwestią podlegającą rozważeniu przez sąd w dalszej kolejności było to czy w zakresie pojęcia ochrony drogi mieści się także kompetencja zarządcy drogi do usunięcia drzewa z działki przyległej do pasa drogi. Zdaniem sądu, w zakresie pojęcia ochrony drogi mieszczą się prace pielęgnacyjne w obrębie koron drzew znajdujących się na działkach przyległych do pasa drogi, a zatem to obowiązkiem zarządcy drogi jest ich przeprowadzenie. Na przeprowadzenie takich prac i to bez zgody właściciela gruntu zezwala art. 150 K.c. Zdaniem sądu zarządca drogi ma też możliwość usunięcia drzew w trybie art. 83 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.) za zgodą właściciela nieruchomości, na której rosną, jeżeli zagraża ono bezpieczeństwu na drodze publicznej. W przypadku braku takiej zgody można ją uzyskać w trybie art. 64 K.c. (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2016 r., I ACa 287/16, Lex nr 2108549). Wskazać należy, że norma z art. 21 ust. 2 u.d.p. wprost umożliwia podejmowanie czynności związanych z usunięciem zagrożenia dla użytkowników dróg, także w sytuacji gdy źródłem zagrożenia są drzewa rosnące na nieruchomości sąsiedniej a więc innej niż nieruchomość, na której znajduje się sama droga. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zarządy dróg mają prawo do wstępu na grunty przyległe do pasa drogowego, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania czynności związanych z utrzymaniem i ochroną dróg. W sprawie niniejszej w ramach prac pielęgnacyjnych nakazano właścicielom lasu usunięcie drzew, które mogą stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym. Bez wątpienia pielęgnacja lasu musi być wykonywana przez jego właściciela ale w innym celu niż bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W ramach zabiegów pielęgnacyjnych na podstawie ustawy o lasach nie można zobowiązać właściciela lasu do usunięcia drzew w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego i skorelowane z tym obowiązki zarządcy drogi. To zarządca drogi ma obwiązek działania w przypadku gdy drzewo stanowi zagrożenie dla osób korzystających z drogi publicznej. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie niniejszej obowiązkiem pielęgnacyjnym objęto zarówno drzewa chore jak i drzewa tylko pochyłe, których usunięcie jest istotne tylko z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To zarząd drogi jest organem wyspecjalizowanym mającym kompetencje do tego aby ocenić czy drzewo zagraża bezpieczeństwu w drodze. Trudno oczekiwać, że w ramach obowiązków pielęgnacyjnych, właściciel lasu usuwałby drzewa stanowiące zagrożenie dla ruchu drogowego.
Nie negując zatem w sprawie niniejszej obowiązku współwłaścicieli lasu w zakresie zabiegów pielęgnacyjnych wynikających z powszechnej ochrony lasów to nie można przyjąć, że w ramach tych zabiegów są oni zobowiązaniami do usunięcia drzew zagrażających bezpieczeństwu na drodze publicznej. Zadania w tym zakresie należą do zarządcy drogi a nie właściciela lasu. Właściciel lasu ma obowiązek dbania o las w kontekście zasady prowadzenia gospodarki leśnej polegającej na trwałym utrzymywaniu lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania.
Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy uwzględni przepisy ustawy o drogach publicznych i wynikające z nich obowiązki zarządcy drogi w zakresie jej ochrony. Uwzględnienie tej regulacji w sprawie niniejszej po pierwsze wymaga ustalenia czy wskazane do usunięcia przez właściciela lasu drzewa nie znajdują się w pasie drogi. Po wtóre jednoznacznego wskazania, które drzewa musi usnąć właściciel lasu w ramach pielęgnowania i ochrony lasu a które zarządca drogi w ramach swojego obowiązku dotyczącego ochrony drogi w tym warunków bezpieczeństwa ruchu.
Mając powyższe na uwadze sąd uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2023 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości 200 zł.