II SA/Bk 514/18

II SA/Bk 514/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 3590/19 - Wyrok NSA z 2020-08-20
III OSK 1595/21 - Wyrok NSA z 2022-12-06
II SA/Kr 22/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-03-25
II OSK 2390/19 - Postanowienie NSA z 2019-09-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 142
art. 83 c ust. 3, art. 84 ust. 7, art. 83d ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. W. Oddział Regionalny w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], którą organ pierwszej instancji odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych.
Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, orzeczono w sposób następujący:
1. zezwolono A. M. W. Oddział Regionalny w O. (dalej: A., skarżąca) na usunięcie 48 sztuk drzew wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji i szczegółowo opisanych w tej decyzji, pod warunkiem posadzenia 99 sztuk drzew (wymienionych co do ilości i rodzaju) w terminie do dnia [...] listopada 2017 r. oraz zobowiązano do złożenia informacji o dokładnej dacie i miejscu posadzenia drzew (mapa z naniesioną dokładną lokalizacją każdego z drzew) w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r.;
2. ustalono opłatę za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 decyzji w kwocie 219 447, 56 zł;
3. odroczono termin uiszczenia opłaty, o której mowa w punkcie 2 decyzji na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń wskazanego w punkcie 1, tj. do dnia [...] listopada 2020 r.;
4. zezwolono na usunięcie 242 sztuk drzew wskazanych w załączniku nr 2 do decyzji;
5. ustalono nie pobierać opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie 4;
6. ustalono, że usunięcia drzew wymienionych punkcie 1 i 4 decyzji należy dokonać w terminie do dnia [...] lutego 2017 r.;
7. ustalono, że usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 i 4 decyzji może nastąpić pod warunkiem uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb [...] w B.;
8. umorzono postępowanie w części dotyczącej 13 sztuk drzew owocowych szczegółowo opisanych w decyzji.
W dniu [...] grudnia 2017 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynęły dwa pisma A. datowane na dzień [...] grudnia 2017 r., w których wniosła:
- o przywrócenie terminu do złożenia w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) żądania zmiany punktu 1 decyzji z dnia [...] października 2016 r. poprzez wydłużenie terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych oraz wydłużenie terminu na złożenie informacji o dacie i miejscu dokonania nasadzeń;
- o zmianę terminu dokonania nasadzeń do dnia [...] maja 2018 r. z uwagi na przedłużającą się realizację inwestycji w postaci budowy budynku wielorodzinnego przy ulicy W. w B. (przełożenie prac związanych z budową mediów, zdaniem A., uniemożliwia wykonanie prac związanych z zagospodarowaniem terenu). Wskazała na porę roku i warunki atmosferyczne.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 w związku z art. 155 K.p.a. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 155 K.p.a. z uwagi na brak formalnoprawnych możliwości w tym zakresie wynikających z faktu, że w ustawie nie określono terminu na złożenie takiego wniosku.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta, orzekając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r. Organ wskazał, że dopuszczalna jest zmiana we wskazanym trybie decyzji ostatecznej zezwalającej na usunięcie drzew, jednakże może to nastąpić wyłącznie, gdy nie upłynął określony w zezwoleniu termin na wykonanie nasadzeń zastępczych. Wydana wnioskodawcy decyzja zezwalająca na usunięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie do usunięcia drzew oraz warunki, na jakich może to nastąpić. Oba te elementy są ze sobą powiązane w ten sposób, że skorzystanie z uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zdaniem organu, wnioskodawca mając wiedzę o powstałych opóźnieniach w trakcie realizacji inwestycji powinien mieć na uwadze wcześniejsze złożenie wniosku o zmianę terminu dokonania nasadzeń i wówczas wniosek ten odniósłby zamierzony skutek. Także Prezydent Miasta wskazał, że wnioskodawca przyznaje w treści wniosku o przywrócenie terminu, że "nie było żadnych przeszkód, aby Oddział taki wniosek złożył przed dniem [...] listopada 2017 r.". Skoro to nie nastąpiło, a ma miejsce sytuacja, w której na skutek upływu terminu decyzja z dnia [...] października 2016 r. nie określa już sytuacji prawnej strony, brak jest podstaw do zmiany decyzji. Organ pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 1165/15, II OSK 134/14, II OSK 2468/14.
Odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego złożyła A. zarzucając niewskazanie przepisu prawa uniemożliwiającego zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem. W jej ocenie, z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy odmówiono zmiany terminu z tego powodu, że decyzja wygasła, czy też dlatego, że zmianę terminu uniemożliwiają inne aniżeli przepis art. 162 K.p.a. normy obowiązującego prawa. Wskazała, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jedynym stanowiskiem przedstawicieli doktryny prawa i nie znajduje jednoznacznego oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Powołała stanowisko M. S. sformułowane w publikacji "Skutki niedopełnienia obowiązku nasadzeń zastępczych" zamieszczonej w Przeglądzie Prawa Ochrony Środowiska, nr 3 z 2015 r. Zgodnie z tym stanowiskiem, rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku nasadzeń zastępczych stanowi element zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, jednakże nie jest warunkiem udzielonego zezwolenia lecz odpowiada koncepcji zlecenia, zaś niewykonanie zlecenia nie wpływa bezpośrednio na obowiązywanie aktu administracyjnego czy też jego skuteczność, ale stanowi źródło obowiązku pozostającego w bezpośrednim związku z jego zasadniczą treścią (rozstrzygnięciem). Odrzucenie zatem koncepcji warunku jako konstrukcji normatywnej obowiązku nasadzeń zastępczych w relacji do uprawnienia wynikającego z zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów wyklucza możliwość odwołania się do treści art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz upatrywania w niedopełnieniu obowiązku nasadzeń zastępczych przyczyny wygaśnięcia zezwolenia. Zdaniem odwołującej się, wobec możliwych różnych interpretacji obowiązujących przepisów prawa, stosownie do treści art. 7a K.p.a. organ powinien przeanalizować wszelkie koncepcje i konstrukcje prawne oraz zastosować normy korzystniejsze dla strony. W konsekwencji, odrzucenie koncepcji o wygaśnięciu decyzji umożliwia uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji. Zmiana terminu jest, w ocenie A., uzasadniona i przemawia za nią interes społeczny i słuszny interes strony. Jedyną przyczyną niedopełnienia obowiązku była jego obiektywna niewykonalność z przyczyn niezawinionych przez stronę i od niej niezależnych, których nie można było przewidzieć w terminie wykonywania uprawnienia do wycinki drzew. Odwołująca się podkreśliła, że celem wykonania nasadzeń zastępczych jest rekompensata strat w środowisku naturalnym i cel ten zostanie w pełni osiągnięty jeśli wystąpi obiektywna możliwość na zrealizowanie nasadzeń mających szanse zachować żywotność. A. wskazała, że wykonanie nasadzeń w terminie pierwotnie określonym nie osiągnęłoby celów wynikających z ustawy. Nasadzenia uległyby zniszczeniu wskutek prowadzonych prac ziemnych związanych z położeniem infrastruktury do przesyłu mediów. Roboty były prowadzone w miesiącach październik i listopad 2017 r., zaś w grudniu 2017 r. rozpoczęto prace związane z zagospodarowaniem terenu. Zrealizowanie nasadzeń, które nie zachowałyby żywotności prowadziłoby do konieczności poniesienia opłaty, zatem wykonanie nasadzeń w zakreślonym terminie prowadziłoby do wydatkowania środków w sposób oczywiście zbędny. Strona powołała wyrok w sprawie II SA/Ol 1300/16 i wskazała, że rozwiązania przyjęte w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie wskazują, jaki charakter mają opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia. Są to rozwiązania analogiczne jak w art. 86 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie przyrody i kształtowaniu środowiska oraz art. 47f ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Stanowią zatem opłaty za korzystanie ze środowiska, których zasadniczą funkcją jest zapewnienie środków finansowych mających zrekompensować zmiany w środowisku. A. w tym kontekście zadeklarowała zamiar dokonania nasadzeń, także w ilości większej niż przewidziano w decyzji, celem należytego zrekompensowania strat w środowisku. W jej ocenie, zrealizuje to cele ustawy bez konieczności nakładania dotkliwych sankcji finansowych. Wskazała, że prowadzi inwestycje mieszkaniowe w ramach realizacji zadań publicznych polegających na zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych żołnierzom i ich rodzinom. Inwestycje te służą obronności państwa. Konieczność uiszczenia dotkliwych kar będzie oznaczać pomniejszenie budżetu inwestycji o kwotę odpowiadającą wysokości kar, co może spowodować niemożność ukończenia inwestycji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśniło, że wnioskowana do zmiany decyzja zawiera rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych i o zobowiązaniu do złożenia informacji o dokładnej dacie i miejscu posadzenia drzew, które to obowiązki wynikają z art. 83c ust. 3 w związku z art. 83d ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy o ochronie przyrody. Odnośnie kwalifikacji obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jako dodatkowego elementu decyzji administracyjnej Kolegium wskazało na przepisy art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., które dotyczą odpowiednio warunku oraz zlecenia i terminu. W jego ocenie, zawarte we wnioskowanej do zmianie decyzji zastrzeżenie dotyczące obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych wynika z norm prawa materialnego, tj. art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jest zbliżone do konstrukcji zlecenia, bowiem obowiązek wykonania nasadzeń jest niezależny od uprawnienia w zakresie możliwości wycięcia drzew, wpływa jedynie na zwolnienie z obowiązku wniesienia stosownej opłaty. Odpowiada to konstrukcji zlecenia, w której obowiązki wynikające ze zlecenia nie wpływają na ważność decyzji, a są związane jedynie z jej wykonywaniem. Zdaniem Kolegium, istotna w sprawie nie jest jednak kwalifikacja obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych (o konsekwencjach tej kwalifikacji, tj. o tym czy jest to warunek prowadzący do wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., czy zlecenie prowadzące do obowiązku uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. rozstrzygnie Prezydent Miasta), ale powiązanie tego obowiązku z konkretnym terminem. Wnioskowana do zmiany decyzja była w dniu złożenia wniosku o zmianę decyzją wymagalna, natomiast art. 155 K.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, których cel nie został jeszcze zrealizowany. Nie ma to miejsca w analizowanym przypadku, w którym zrealizowano uprawnienie ale nie zrealizowano obowiązku, którego termin realizacji upłynął. Postrzeganie terminu jako dodatkowego postanowienia decyzji administracyjnej ograniczającego w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną powoduje, że upływ terminu uniemożliwia dokonanie czynności terminowej. Gdyby możliwe było przedłużenie terminu po jego upływie (lub jego zmiana) to nie miałoby sensu jego ustanawianie. Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, w szczególności na wyrok w sprawie II OSK 2468/14 i wyjaśniło, że dla dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. musi ona jeszcze kształtować sytuację prawną adresata, co nie ma miejsca, gdy upłynął termin na jej wykonanie. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzi sytuacja interpretacji niejasnych norm na niekorzyść strony, jak też nie było konieczności rozważania interesu społecznego i indywidualnego oraz analizy przyczyn niedokonania nasadzeń zastępczych. Nasadzeń nie dokonano w określonym terminie przewidzianym na tę czynność, a wniosek o zmianę terminu wpłynął po jego upływie.
Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego A. Zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności:
a) niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - przepisu prawa, który uniemożliwiałby wydanie decyzji korzystnej dla strony, jak również brak wskazania przepisu prawa, który zostałby naruszony uwzględnieniem wniosku skarżącego;
b) oparcie rozstrzygnięcia nie na przepisach prawnych lecz na orzecznictwie, które nie jest w niniejszej sprawie wiążące, a nadto - pozostaje niespójne i nie stanowi jedynej możliwej wykładni obowiązujących przepisów prawa;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji, które swoje rozstrzygnięcia oparły na niejednoznacznych,
budzących wątpliwości, niejasnych i niepopartych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa regułach prawnych, w sposób niekorzystny dIa strony;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. 7b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji, które:
a) nie dokonały oceny - czy w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego;
b) nie przeprowadziły jakichkolwiek rozważań w przedmiocie słuszności lub braku słuszności interesu społecznego i interesu skarżącego w zmianie decyzji;
c) nie wskazały - jaki interes ogólny uzasadnia odmowę zmiany decyzji oraz nie wykazały, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie uniemożliwia uwzględnienia wniosku skarżącego;
4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz niedokonanie oceny - czy w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia w sprawie materiału dowodowego, w efekcie czego pominięto istotną okoliczność faktyczną mającą wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca wskazała na określenie we wnioskowanej do zmiany decyzji nie tylko terminu do dokonania nasadzeń (30 listopada 2017 r.) ale i do złożenia informacji o dokładnej dacie i miejscu wykonania nasadzeń ([...] grudnia 2017 r.). W jej ocenie, warunek dokonania nasadzeń de facto musiał zostać spełniony do dnia [...] grudnia 2017 r., bowiem oba terminy ([...] listopada 2017 r. i [...] grudnia 2017 r.) oraz obie czynności (nasadzenie drzew i informacja o dacie i miejscu nasadzenia drzew) połączone były ze sobą w sposób nierozerwalny i stanowiły jeden warunek wzajemnie się uzupełniający. Powyższe skutkuje tym, że organ winien dokonać zmiany decyzji w zakresie dotyczącym terminu nasadzeń, gdyż wniosek o zmianę został złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., a tym samym decyzja w tym zakresie nie wygasła;
6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy oraz poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji;
7. naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji i przyjęcie, że zmiany terminu nasadzeń można dokonać tylko wówczas, gdy określony w zezwoleniu termin na wykonanie tego warunku jeszcze nie upłynął. A. wskazała, że w przypadku podzielenia przez Sąd poglądu, iż wniosek o zmianę terminu nasadzeń złożyć można wyłącznie do upływu terminu określonego w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew – wnioskuje o ocenę, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 155 K.p.a. w ten sposób, iż pominęły, że termin warunku określonego w decyzji zezwalającej upływał de facto w dniu [...] grudnia 2017 r., bowiem termin wykonania nasadzeń i poinformowania o tym stanowiły łącznie warunek udzielonego zezwolenia, a tym samym wniosek o zmianę decyzji winien zostać uwzględniony, bowiem złożony został przed [...] grudnia 2017 r.
Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały wydaniem przez organy obydwu instancji błędnych decyzji i odmową zmiany decyzji w żądanym zakresie.
Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu dotyczącej niewskazania podstawy prawnej odmowy zmiany decyzji; niejednoznacznego ustalenia, czy wnioskowana do zmiany decyzja wygasła i dlatego nie może być zmieniona czy też nie wygasła, ale jej zmianę uniemożliwiają inne przyczyny i przepisy prawa; oparcia rozstrzygnięcia na budzącym wątpliwości stanowisku judykatury. Powtórnie powołano pogląd M. S. cytowany w odwołaniu. Skarżąca powtórzyła jak w odwołaniu, że mając na względzie rozbieżność interpretacji obowiązujących przepisów prawa nie sposób przyjąć aby treść norm prawnych była jasna, jednoznaczna i oczywista oraz wywiodła konsekwencje prawne jak w odwołaniu co do konieczności interpretacji przepisów na korzyść strony. Zarzuciła nierozważenie przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., tj. interesu społecznego i interesu indywidualnego. Uzupełniająco w odniesieniu do zarzutów odwołania skarżąca argumentowała, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew mogła wygasnąć dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r. tj. po spełnieniu obowiązku informacyjnego o dokonaniu nasadzeń zastępczych. Powtórzyła argumentację o przyczynach niewykonania obowiązku nasadzeń zastępczych oraz deklarację gotowości ich wykonania w zwiększonej ilości. Zwróciła uwagę na cel nasadzeń (rekompensata przyrodnicza), analogię z prawa do regulacji ustawy dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i art. 47f ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz przedstawiła, identycznie jak w odwołaniu, okoliczności związane z realizacją inwestycji mieszkaniowej, w związku z którą wydano decyzję wnioskowaną do zmiany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że wniosek o zmianę dotyczył terminu dokonania nasadzeń zastępczych, zaś obowiązek poinformowania o tej czynności był obowiązkiem odrębnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 155 K.p.a. został wymieniony jako podstawa prawna decyzji wydanych w sprawie niniejszej w obydwu instancjach. Także wniosek inicjujący to postępowanie tę podstawę prawną wskazywał. Przepis powyższy ma charakter materialnoprawny, bowiem określa materialnoprawne przesłanki orzeczenia o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są: istnienie decyzji ostatecznej; okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych (vide wyrok w sprawie IV SA/Wa 1383/13 z dnia 18 września 2013 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższe przesłanki nie mają charakteru równoważnego. Jeśli decyzja ostateczna nie istnieje lub przepis szczególny sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, brak jest podstaw do oceny czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy na modyfikację decyzji strona wyraża zgodę. W takiej sytuacji zmiana lub uchylenie są niedopuszczalne.
Zdaniem Sądu, skoro istnieje materialnoprawna norma stanowiąca podstawę do orzeczenia o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, a jest nią w sprawie niniejszej przepis art. 155 K.p.a., to orzeczenie wydane na tej podstawie powinno zawierać odniesienie do przesłanek wynikających z przepisu oraz ich wyjaśnienie. Te warunki, wbrew zarzutom skargi, w sprawie niniejszej zostały spełnione. Organy obydwu instancji wskazały przepis art. 155 K.p.a. oraz dokonały jego interpretacji w zakresie koniecznym do orzeczenia na tej podstawie. Okoliczność, że jest to orzeczenie niekorzystne dla strony nie oznacza automatycznie braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wystąpienia wątpliwości co do treści normy prawnej prowadzących do jej zastosowania na niekorzyść strony. Powołanie się na stanowisko sądów administracyjnych, zaakceptowanie tego stanowiska i jego zacytowanie w uzasadnieniach zakwestionowanych decyzji oznacza zaś tylko tyle, że organy przyjęły określoną koncepcję wykładni przepisu, a nie że rozstrzygnęły w oparciu o orzeczenia sądów a nie przepis prawa. Brak zgody strony na określony kierunek wykładni nie oznacza, że rozstrzygnięcie jest wadliwe. Nie oznacza w konsekwencji, że naruszono przepis art. 6 K.p.a. tj. zasadę legalności.
Jak wyżej wskazano, jednym z warunków orzeczenia na podstawie art. 155 K.p.a. o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej jest istnienie decyzji ostatecznej. W sprawie niniejszej wniosek dotyczył decyzji zawierającej zarówno rozstrzygnięcie uprawniające (do wykonania wycinki drzew) oraz zobowiązujące (do dokonania nasadzeń zastępczych i poinformowania o wykonaniu tego obowiązku). Obowiązek zrealizowania nasadzeń oraz poinformowania o jego wykonaniu połączono z konkretnymi terminami, co jest, w ocenie Sądu, kluczowe w sprawie niniejszej, podobnie jak i to, jakie normatywne skutki ustawodawca wiąże z upływem tych terminów. Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że nasadzenia zastępcze nie mają wpływu na realizację uprawnienia w postaci wycinki drzew, ale na to, czy strona uprawniona do wycinki skorzysta ze zwolnienia z opłaty za realizację uprawnienia. Precyzując to stwierdzenie należy wskazać, że o ile wydając zezwolenie na usunięcie drzew organ może je uzależnić od wykonania nasadzeń zastępczych (co wynika wprost z art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm., dalej: u.o.p.), o tyle jeśli nalicza opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnia wydanie zezwolenia na to usunięcie od przesadzenia albo wykonania nasadzenia zastępczego, to odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (art. 84 ust. 3 u.o.p.). Zgodnie zaś z art. 84 ust. 4 tej ustawy, jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Stosownie do treści ust. 7 tego przepisu, w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej rację ma Kolegium twierdząc, że nie ma kluczowego znaczenia to, czy obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych jest warunkiem czy zleceniem jako dodatkowym elementem decyzji, a więc nie ma istotnego znaczenia jego kwalifikacja prawna, ale to, że termin ten nie wpływając w istocie na ważność i skuteczność uprawnienia do wycinki drzew, ogranicza w czasie powinności powiązane z terminem w ten sposób, że po jego upływie nie mogą być wykonane, natomiast istnieją podstawy do ustalenia opłaty. Istotne jest jednak nie tylko stwierdzenie, że termin upłynął, ale i to, że w istocie brak jest możliwości realizacji obowiązku ograniczonego tym terminem, co w istocie oznacza jego wygaśnięcie jako bezprzedmiotowego. Należy to wyprowadzić z normatywnych konsekwencji prawnych upływu terminu na wykonanie nasadzeń w postaci przesłanek do poniesienia opłaty (art. 84 ust. 7 u.o.p.). W tym znaczeniu w sprawie niniejszej należy rozumieć i tłumaczyć przesłankę orzeczenia na podstawie art. 155 K.p.a. jako "istnienie decyzji ostatecznej", czyli istnienie obowiązku z niej wynikającego. Dla zastosowania przepisu art. 155 K.p.a. konieczne jest zatem istnienie obowiązku, z którego wykonaniem powiązano termin. Innymi słowy, skoro konsekwencje prawne niedotrzymania terminu wykonania nasadzeń zastępczych mają swoje źródło w przepisie prawa (art. 84 ust. 7 u.o.p.), to niedopuszczalne jest wykluczenie zastosowania tego przepisu konstrukcją przedłużenia terminu, który już upłynął. Skarżący zaś nie dostrzega, że organ nie może dowolnie zmieniać i przedłużać terminu, który upłynął, gdy źródłem obowiązku skarżącego aktualizującego się po upływie terminu jest ustawa.
Sąd co do zasady podziela argumentację cytowaną przez organy obydwu instancji a zawartą w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1165/15 z dnia 27 stycznia 2017 r.; II OSK 134/14 z dnia 13 stycznia 2015 r.; II OSK 2468/14, CBOSA). Zmiana bowiem lub uchylenie decyzji ostatecznej możliwe są wyłącznie w odniesieniu do tych praw lub obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany (uchylenia) są obowiązkami i uprawnieniami aktualnymi, a nie zostały jeszcze zrealizowane, które nie określają już sytuacji prawnej adresata, a zatem nie zostały "skonsumowane". Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe należy odnieść do obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych będących jednym z elementów wydanej wobec skarżącej A. decyzji z dnia [...] października 2016 r.
Odnośnie zarzutu niejednoznaczności wskazania przez organy, czy mamy do czynienia z wygaśnięciem czy też nie w zakresie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych zauważyć należy, że organy jednoznacznie wskazały w jakim zakresie i które stanowisko sądów administracyjnych podzielają cytując konkretne fragmenty tych orzeczeń dotyczące upływu terminu i wygaśnięcia decyzji.
Z powyższych względów, które uniemożliwiają a priori zastosowanie w sprawie przepisu art. 155 K.p.a., bezprzedmiotowe było aby organy rozważały wystąpienie pozostałych przesłanek zastosowania tego przepisu. Jak wyżej wskazano, przesłanki te nie mają charakteru równoważnego. Brak podstaw do zastosowania art. 155 K.p.a. z powodu upływu terminu na wykonanie obowiązku wyklucza ocenę, czy przesłanki materialnoprawne w postaci interesu społecznego i indywidualnego strony przemawiają za zmianą terminu.
Nie zasługuje na uwzględnienie argument o wzajemnym powiązaniu i konieczności łącznego rozpatrywania terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych i terminu na poinformowanie organu o ich wykonaniu. Istotnie, termin na złożenie informacji upływał [...] grudnia 2017 r. Jednakże wniosek złożony w trybie art. 155 K.p.a. dotyczył nie tego terminu ale terminu na wykonanie nasadzeń, których zrealizowanie było warunkiem wykonania powinności informacyjnej. Nie zachodzi tu zatem wzajemna łączność tych terminów w rozumieniu jakie wskazuje skarżący, bowiem nie jest to jeden termin upływający [...] grudnia 2017 r., ale są to dwa terminy odrębne, z których jeden (poinformowanie) jest konsekwencją wykonania nasadzeń w terminie wcześniejszym. Jest to sytuacja chronologicznego następstwa a nie biegu jednego terminu. W tym zakresie ocenie SKO również nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia prawa.
Organ nie naruszył również przepisu art. 7a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem Sądu, na tle przepisu art. 155 K.p.a., jak też mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody, nie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej. Okoliczność, że w drodze wykładni ustalono przesłanki zastosowania przepisu art. 155 K.p.a., a następnie dokonano subsumcji stanu faktycznego tej konkretnej sprawy w sposób niekorzystny dla skarżącego, nie oznacza że istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej zinterpretowane na niekorzyść strony. W przepisie art. 7a § 1 K.p.a. chodzi o przypadek, gdy treść normy prawa po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów nadal budzi wątpliwości. Chodzi zatem o taką wątpliwość, która pozostaje aktualna po zastosowaniu reguł interpretacji językowej oraz systemowej. Zgodnie z dyrektywą art. 7a § 1 K.p.a. należy wówczas wybrać rozwiązanie prawne optymalne dla strony na tle innych interpretacji, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu prawa. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, bowiem nie istnieje wątpliwość co do sposobu interpretacji przepisu art. 155 K.p.a. Niewątpliwe jest, że wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej może zostać uwzględniony, gdy termin realizacji decyzji nie upłynął.
Nie wystąpiła również sytuacja niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku współdziałania organów, niewystarczającego uzasadnienia wydanych decyzji i nieumotywowania przesłanek rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia art. 7b, 7 i art. 77 §1 K.p.a., art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. pozostają nieuzasadnione. Wydane decyzje zawierają uzasadnienie odnoszące się do istoty problemu, w których wskazano na zasadnicze motywy rozstrzygnięcia w kontekście stanu faktycznego sprawy i mających zastosowanie przepisów prawa. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie był skomplikowany, nie wymagał pogłębienia postępowania wyjaśniającego ponad dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Nieuwzględnienie przez organy warunków finansowych realizacji inwestycji, charakteru skarżącej jako realizującej zadania publiczne związane z obronnością państwa – wobec zastosowanej podstawy i przesłanki rozstrzygnięcia nie mogło mieć znaczenia. Zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) dotyczy wszystkich podmiotów – uczestników obrotu prawnego. Skarżąca nie wskazała również argumentów, które podważyłyby ocenę prawną wyżej zaprezentowaną. Uzyskanie kompensacji przyrodniczej będącej celem nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych nie może dezawuować faktu, że ustawodawca z niewykonaniem obowiązku nasadzeń w terminie powiązał określone konsekwencje prawne. Sąd administracyjny kontroluje zaś legalność działalności administracji publicznej a nie celowość (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.