II SA/BK 507/19

II SA/Bk 507/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 347/20 - Postanowienie NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1-4, par. 9 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] Burmistrz W. ustalił na wniosek F. G. i J. G. warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie do 8 budynków mieszkalnych w układzie szeregowym, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym S. gm. W. W podstawie prawnej organ wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 63 oraz art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.").
Decyzja została wydana po uzgodnieniu dokonanym ze Starostą Powiatu B. (postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r.), Powiatowym Zarządem Dróg (postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r.) i PGW Wody Polskie Zarządem Zlewni w B. (uzgodnienie dokonane w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz po analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z odniesieniem się do wydanych uprzednio
w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dwóch decyzji uchylających wcześniejsze decyzje ustalające warunki zabudowy. Pierwsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2018 r. ze względu m.in. na nieprawidłowo oznaczony obszar analizy (jego szerokość) oraz brak możliwości określenia, co było punktem odniesienia do ustalenia linii zabudowy. Kolejna decyzja Burmistrz W. z dnia [...] listopada 2018 r. została uchylona przez Kolegium w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ odwoławczy za niezrozumiałe uznał na jakiej podstawie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 17 m strony drogi powiatowej (podczas gdy w pierwszej decyzji linia zabudowy wyznaczona została w odległości 8 m), a od strony drogi wewnętrznej – 9 m. W ocenie Kolegium nastąpiło błędne wyznaczenie linii po łuku od strony drogi wewnętrznej, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i nie wynika z treści analizy. Organ odwoławczy wskazał też na brak możliwości weryfikacji na jakiej podstawie przyjęto wskaźnik zabudowy.
W decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz W., w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczył: nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 17,0 m od strony drogi powiatowej nr [...], której pas drogowy stanowi działka nr [...] oraz w odległości 9,0 m od strony drogi wewnętrznej, której pas drogowy stanowi działka nr [...]; wielkość powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (do 18%); szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki powstałej po podziale nieruchomości - 11 m (+-20%); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu lub gzymsu, lub attyki, mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (od 2,5 m do 7,5 m); wysokość głównej kalenicy (do 9 m); geometrię dachu – układ połaci dachowych: dach symetryczny, dwuspadowy lub dach symetryczny wielospadowy, kąt nachylenie połaci dachowych od 15 do 45˚ oraz równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki.
Odwołania od tej decyzji wnieśli Wnioskodawcy oraz J. B.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Burmistrza w zakresie pkt. 3. Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, 3.1. zwrot "oraz 9,0 m od strony drogi wewnętrznej, której pas drogowy stanowi działka nr ew. [...]" i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w części.
W pozostałym zakresie decyzja Burmistrza została utrzymana w mocy.
Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawców podnoszących, że nie otrzymali wraz z decyzją analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium stwierdziło, że możliwym jest odstąpienie od przesyłania stronom takiej
analizy w warstwie opisowej i graficznej, ze względu na zasady ekonomiki procesowej (jeśli wysyłka mogłaby narazić organ na znaczne koszty), a strony mają zapewniony do niej dostęp w siedzibie organu. Ponadto, choć zamieszczona
w aktach sprawy analiza graficzna i tekstowa nie zawiera wszystkich współczynników zabudowy znajdującej się w obszarze analizy, niemniej jednak takie zestawienie danych zostało w aktach sprawy zamieszczone na k. 38.
Kolegium uznało, że skoro wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu znalazły się w uzasadnieniu decyzji, a sama analiza załączona została do akt sprawy, to spełniony został wymóg określony w § 9 ust. 1
i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie
z którym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową
i graficzną, a zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W zakresie zarzutów odnoszących się do linii zabudowy Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji celem jej ustalenia wziął pod uwagę budynki znajdujące się po tej samej stronie drogi powiatowej, bowiem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia linię zabudowy wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy. Budynki te zlokalizowane są w różnych odległościach od pasa drogowego, zatem zachodzi okoliczność opisana w § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Kolegium w pełni podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, co do bezzasadności zastosowania § 4 ust. 3 i ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do budynku najbardziej oddalonego od drogi powiatowej. Należałoby bowiem ustalić linię zabudowy w odległości 35,0 m, co jest nie tylko niezasadne z punktu widzenia ładu przestrzennego, ale również całkowicie sprzeczne z wnioskiem Inwestora. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że budynki leżące po tej samej stronie drogi powiatowej znajdują się w następujących odległościach od pasa drogowego: budynek oznaczony na załączniku graficznym numerem 15 znajduje się w odległości 16,0 m, pozostałe budynki znajdują się w następujących odległościach: nr 17 i 18 - 10,0 m, nr 20 - 29,0 m, nr 21 - 3,0 m, nr 22 - 35,0 m, nr 23 - 17,0 m, nr 24 -11,0 m, nr 25 - 33,0 m. Obliczono średnią odległość linii zabudowy ww. budynków, która wynosi 18,0 m.
W toku rozpatrywania odwołania Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji celem uzupełnienia analizy o odległości budynków mieszkalnych od drogi powiatowej po drugiej stronie ulicy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotkać można bowiem stanowisko, że w konkretnych okolicznościach faktycznych położenie znajdujących się po przeciwnej stronie drogi nieruchomości może przemawiać za ustaleniem nowej linii zabudowy, jeżeli te nieruchomości można uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uzupełnionej analizy wynika zdaniem Kolegium, że budynki mieszkalne po drugiej stornie drogi są oddalone od tej drogi w zróżnicowany sposób i trudno jest tu ustalić cechę ładu przestrzennego przejawiającą się określeniem jednolitej linii zabudowy. Pewna cześć budynków położna jest w odległości mniejszej niż wymagana przepisami o drogach publicznych, pozostałe zaś w odległości nawet do 18 m. Jednocześnie uzupełniono analizę o odległości od drogi innych budynków (gospodarczych). Organ wskazał, że na nieruchomości sąsiedniej położony jest co prawda budynek gospodarczy oddalony 7 m od drogi powiatowej, ale jest to jedyna nieruchomość położona po tej samej stronie drogi publicznej, co planowana inwestycja, która odległością zbliżona jest do żądania Inwestora. Nie można wiec uznać, że jest to rodzaj zabudowy reprezentatywnej, tym bardziej że budynek ten ma inny charakter niż planowana inwestycja.
Konkludując Kolegium uznało, że uzasadnionym jest wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji (wyliczenie średniej), znajduje to bowiem potwierdzenie w przeprowadzonej analizie (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Odnosząc się do ustalenia drugiej linii zabudowy "po łuku", po przeciwnej stronie działki Inwestora, Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że orzecznictwo sądowe dopuszcza ustalenie dwóch linii zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie kluczowy jest jednak sposób ustalenia tej linii, który prowadzi w niniejszym przypadku do celów odmiennych niż te określone
w u.p.z.p. i rozporządzeniu. Ponieważ budynek zbliżony może być do granicy terenu inwestycji w tym miejscu gdzie graniczy z drogą prywatną, na tyle, na ile pozwalają na to przepisy prawa budowlanego, to w praktyce organ pierwszej instancji nie określił tu linii zabudowy, a wprowadził nieuzasadnione ograniczenie w zabudowie terenu, oznaczając teren wyłączony z zabudowy łukiem. Ponadto, żaden z budynków na terenie analizowanym nie jest usytuowany po łuku, nie można uznać więc, by była to jakakolwiek cecha charakterystyczna obszaru analizowanego. Kolegium wyraziło wątpliwość, czemu więc organ pierwszej instancji ustala linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji od fragmentu drogi wewnętrznej, skoro Inwestor wyraźnie wskazał, że wjazd będzie od strony drogi powiatowej. Zdaniem Kolegium ustalenia organu mijają się więc z przeprowadzoną analizą. Z tych względów w zakresie określenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza i postępowanie umorzył.
Odnosząc się do kwestii określenia powierzchni zabudowy organ odwoławczy wskazał, że aktualnie sporządzona analiza zawiera stosowne wyliczenia (wskaźniki powierzchni zabudowy zawierają się w przedziale od 2 do 36 %) i pozwala uznać, że średnia wartość tego parametru na terenie analizowanym wynosi 18%. Na działach
o podanych przez Wnioskodawców numerach wskaźnik zabudowy mógł być większy, choćby ze względu na fakt, że pomimo położenia w obszarze analizy, to analizę dla nich przeprowadzono w oparciu o inne nieruchomości - niż te uwzględnione przy analizie przedmiotem inwestycji.
Kolegium stwierdziło, że ustalone parametry planowanej inwestycji odbiegają od tych określonych we wniosku, tym niemniej nie stanowi to powodu do odmowy wydania warunków zabudowy. Nie sposób bowiem wymagać od Inwestora określenia podstawowych parametrów inwestycji w sposób zgodny z wynikami przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia (szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, geometria dachu), a określone we wniosku mogą się nieco różnić od charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego ustalonych po przeprowadzeniu analizy. Stąd też należy uznać, że organ związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma ono pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), natomiast nieco odmiennie może ustalić parametry wskazane w § 5 - 8 rozporządzenia. W przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy
i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. Natomiast organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku byłoby orzekaniem odnośnie innej inwestycji niż projektowana, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Kolegium ustalone w zaskarżonej decyzji wskaźniki nie wprowadzają zasadniczych zmian w inwestycji scharakteryzowanej przez Inwestora we wniosku, nie zmieniają jej przeznaczenia czy funkcji, a zatem mogły zostać wskazane w wersji nieco zmodyfikowanej niż określono je we wniosku. Nadto, co istotne - co do zasady - wynikają z prawidłowo przeprowadzonej, odpowiadającej wymaganiom § 4 - 8 rozporządzenia analizy, której wyniki przedstawiono w formie tekstowej w załączniku do decyzji. Organ zauważył przy tym, że w dniu 7 marca 2019 r. poinformowano Inwestora o zgromadzonym materiale dowodowym, w tym o wynikach analizy urbanistycznej, w związku z czym Inwestor miał świadomość ustalonych parametrów - pomimo tego wniosku nie zmodyfikował. Sam zaś wniosek opiewa na inwestycję "do 8 budynków" czyli nawet zmniejszenie określonej powierzchni zabudowy nie powoduje niemożność jego realizacji (przez mniejszą ilość budynków).
Odnosząc się do zarzutów J. B. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy, szeroko uzasadnił sposób określenia poszczególnych parametrów inwestycji, co poparte zostało przygotowaną analizą, jednocześnie – jak zauważył organ odwoławczy – na tym etapie postępowania nie bierze się pod uwagę ewentualnych uciążliwości, jakie mogłaby spowodować planowana inwestycja, wszelkiego rodzaju immisje będą brane pod uwagę dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowalnego. W cenie Kolegium uwzględniono również wytyczne zawarte w poprzedniej decyzji kasatoryjnej.
Odnosząc się do zarzutu określenia maksymalnej liczby budynków bez podania ich poszczególnych parametrów organ odwoławczy zauważył, że na tym etapie nie analizuje się dokładnych zamierzeń inwestycyjnych (to bowiem jest materią prawa budowalnego). Skoro inwestor planuje budowę zwartego kompleksu budynków, możliwe było określenie zbiorczych parametrów inwestycji za pomocą widełek, bądź też wartości maksymalnych.
Odnosząc się zaś do pozostałych kwestionowanych parametrów, Kolegium uznało, że sposób ich wskazania poparty został przeprowadzoną przez organ analizą. Średnia wartość szerokości elewacji frontowej na terenie analizowanym wynosi 11,9 m. Wnioskodawcy wnoszą o ustalenie wartości 11,0 m. Zdaniem organu wniosek można w tym zakresie uwzględnić, ponieważ różnica pomiędzy wartością średnią a wnioskowaną jest tak niewielka, że można ją pominąć. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona została w granicach wyznaczonych przez minimalną i maksymalną wartość na terenie analizowanym, tj. do 2,5 m do 7,5 m.
Podsumowując rozważania Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja - co do zasady - odpowiada prawu i z tych względów, poza elementem dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy po łuku, należało utrzymać ją w mocy.
Z decyzją Kolegium nie zgodził się J. B. Działający w jego imieniu pełnomocnik wywiódł skargę do tut. Sądu, w której zaskarżył powyższą decyzję
w całości i wniósł o jej uchylenie. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia:
1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), polegający na utrzymaniu
w mocy decyzji wydanej w oparciu o nieprawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, w szczególności w zakresie architektoniczno-urbanistycznej, podczas gdy należało decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;
2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2
w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosku, że sporządzona analiza wskazuje,
że wybudowanie do ośmiu budynków mieszkalnych o wysokości 9,0 metrów i łącznej szerokości elewacji frontowej budynku do 88 m (8 x 11m +/-20%), nie spowoduje zaburzenia istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego, a także pozwoli na zachowanie parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim określono przedmiot decyzji jako budowa do 8 budynków, podczas gdy decyzja winna odnosić się do konkretnie określonych parametrów, w tym konkretnej liczby obiektów jakie mają zostać
w przyszłości zaprojektowane;
4. § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie, w jakim odstąpiono od ogólnej zasady wyznaczania linii zabudowy jako kontynuacji linii na działkach sąsiednich,
a jej ustaleniu jako średniej pomimo braku uzasadnienia wyboru akurat tej metody;
5. § 5 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
6. § 6 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika szerokość elewacji frontowej;
7. § 7 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, obowiązującej linii zabudowy, górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji z pominięciem dyrektywy ustalania parametrów nakazujących uwzględniać kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, co doprowadziło do wydania decyzji zezwalającej na zabudowę burzącą ład przestrzenny i naruszającą dobre sąsiedztwo;
9. § 9 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim doręczona stronie decyzja nie zawiera części tekstowej i części graficznej, podczas gdy warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji
o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną;
10. § 9 ust. 2 rozporządzenia w zakresie w jakim do decyzji doręczonej stronie nie dołączono załączników obejmujących część tekstową i graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, podczas gdy wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę do wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją deklaratoryjną o charakterze związanym. Oznacza to, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt
II SA/Bk 280/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle cytowanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki
i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające
z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi
w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.
W sytuacji, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ jest uprawniony do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Uwzględniając powyższe uwagi wstępne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarzuty sformułowane w skardze nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Kolegium.
Sąd nie może zgodzić się z zarzutem nieostrego określenia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego poprzez wskazanie, że ustala się warunki zabudowy dla inwestycji do ośmiu budynków. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej ilości budynków nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim nie znajdują podstaw obawy Skarżącego, że tego typu decyzja nie ustala żadnych dających się przewidzieć parametrów dla poszczególnych budynków. Wszystkie istotne i wymagane prawem parametry dla planowanej inwestycji znajdują się w wydanej decyzji. Natomiast kwestie szczegółowych parametrów poszczególnych budynków nie mogą być przedmiotem analizy na tym etapie inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę,
w zależności od sprecyzowania zamierzenia przez inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego.
Pozbawiony podstaw jest zarzut wydania decyzji pomimo, że jak wywodzi strona skarżąca, żadna z nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie pozwala na ustalenie parametrów nowej zabudowy zgodnie
z wnioskiem, gdyż w całym obszarze analizowanym brak jest zabudowy jednorodzinnej szeregowej.
W świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych - kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r sygn. akt II OSK 1944/12, dostępny w CBOSA). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji
z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12, dostępny w CBOSA). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, dostępny w CBOSA).
W rozpatrywanym przypadku zarówno istniejąca, jak i planowana inwestycja dotyczą zabudowy mieszkaniowej i to zabudowy jednorodzinnej. Fakt, że
w analizowanym terenie dominuje zabudowa wolnostojąca, a inwestor planuje zabudowę w innej formie – szeregowej nie oznacza braku kontynuacji funkcji. Dla przyjęcia kontynuacji funkcji nie jest konieczne zachowanie tożsamej formy architektonicznej, co do zasady istotne jest przeznaczenie zabudowy, sposób jej wykorzystania. Kontynuacja funkcji nie musi oznaczać kontynuacji rodzaju zabudowy.
Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących ustalenia przez organ linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Autor skargi za nieprzekonujące uznaje ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy, gdzie organ przyjął 17 m, zamiast w odległości 35,0 m od przyległej drogi powiatowej, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, z uwagi na wspomniany w analizie uskok linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia).
Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl § 4 ust. 2 tego aktu,
w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej
z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie
z tymi przepisami. Z kolei, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Ustawodawca dopuszcza przy tym inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej wynika, że celem ustalenia linii zabudowy wzięto pod uwagę budynki znajdujące się po tej samej stronie drogi powiatowej co planowana inwestycja. Zwrócono uwagę na to, że budynki te zlokalizowane są w różnych odległościach od pasa drogowego, zatem zachodzi tu okoliczność opisana w § 4 ust. 3 rozporządzenie - linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Wobec tego przepisu należałoby zatem ustalić linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku najbardziej oddalonego od drogi, czyli w realiach tego przypadku w odległości 35 metrów od drogi powiatowej. Organ uznał jednak, że ustalenie linii zabudowy w taki sposób byłoby niezasadne zarówno punktu widzenia ładu przestrzennego, ale również całkowicie sprzeczne z wnioskiem Inwestora.
Opracowana na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia metoda wyznaczenia linii zabudowy na poziomie 17,0 m, którą organ opisał w analizie urbanistycznej nie pozostawia wątpliwości, że wpisuje się w ład przestrzenny analizowanego obszaru
i go nie zaburza. Organ analizował odległości budynków od pasa drogowego leżących po tej samej stronie drogi powiatowej. Odległości te oscylowały w dosyć rozpiętych przedziałach od 3,0 m do nawet 35,0 m. W związku z tym Burmistrz obliczył średnią odległość linii zabudowy analizowanych budynków, która wynosi 18,0 m i znacząco odbiega od najdłuższych odległości występujących w przypadku
3 budynków o nr 20, 22 i 25 (odpowiednio 29,0 m, 35,0 m i 33 m od drogi). Organ wskazał, że większość analizowanych budynków znajduje się w mniejszej odległości niż owa średnia odległość 18,0 m – niemniej ich linie zabudowy wciąż tworzą uskok (odległości od 3 do 17 m). W związku z powyższym organ zastosował zasadę z art. 4 ust. 3 rozporządzenia, tj. odniósł się do kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, odnosząc ją do grupy budynków zlokalizowanych w odległości mniejszej niż średnia. Z analizy tej wynika, że w grupie tej najbardziej oddalony od drogi powiatowej jest budynek o nr 23
i znajduje się w odległości 17 m od niej. I taką też wartość organ przyjął jako linię zabudowy.
Dodać przy tym trzeba, że Kolegium zleciło uzupełnienie analizy urbanistycznej o odległości budynków mieszkalnych od drogi powiatowej po drugiej stronie ulicy. W przekonująco umotywowanych wynikach tej analizy organ odwoławczy nie dostrzegł możliwości ustalenia cechy ładu przestrzennego przejawiającej się określeniem jednolitej linii zabudowy. Powyższe dodatkowo wzmacnia przyjętą przez organ pierwszej instancji metodę wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy.
Zauważenia także wymaga, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że bezwzględne zastosowanie w tej sprawie § 4 ust. 3 rozporządzenia i ustalenie linii zabudowy w odległości 35 m od drogi powiatowej byłoby niezasadne z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz sprzeczne z wnioskiem Inwestora. W takim przypadku Inwestor nie miałby praktycznie możliwości zagospodarowania swojej działki w planowany sposób.
Jednocześnie Sąd akceptuje reformatoryjną część decyzji Kolegium, które orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza w zakresie "pkt. 3. Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, 3.1. zwrot "oraz 9,0 m od strony drogi wewnętrznej, której pas drogowy stanowi działka nr ew. [...]" i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w części. Ustalenie drugiej linii zabudowy "po łuku" od strony drogi wewnętrznej było niezasadne już z tego powodu, że Inwestor przewiduje wjazd od strony drogi powiatowej. Z treści analizy nie wynika ponadto aby jakakolwiek nieruchomość miała ustaloną linię zabudowy "po łuku". Ustalenie tego typu linii zabudowy wprowadziłoby ponadto nieuzasadnione ograniczenie w zabudowie działki Wnioskodawców.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 5 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został w zgodzie z tym przepisem, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna wskazuje, że średni wartość wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 18% i taka wartość została przyjęta
w decyzji organu pierwszej instancji.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Średnia wartość szerokości elewacji frontowej na terenie analizowanym wynosi wprawdzie 11,9 m, podczas gdy Wnioskodawcy wnosili o ustalenie wartości na poziomie 11,0 m. W związku z tym, że różnica pomiędzy wartością średnią
a wnioskowaną jest niewielka organ mógł ją jednak pominąć.
Błędne są twierdzenia pełnomocnika o braku podstaw do uznania, że elewacją frontową jest równoległa do frontu działki, czyli do tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia mówi o wyznaczeniu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w akcie tym jest mowa
o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Drogą tą jest zaś w analizowanym przypadku droga powiatowa i to ona stanowi punkt odniesienia dla ustalenia szerokości elewacji frontowej dla każdego z planowanych budynków znajdujących się w zabudowie szeregowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie posługuje się pojęciem szerokości pierzei, tylko szerokości elewacji frontowej zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia Sąd zauważa, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera stosowne obliczenia odnoszące się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na analizowanym obszarze jak obliczył organ wynosi 3,9 m. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości wyznaczenie tego parametru została w granicach wyznaczonych przez minimalną i maksymalną wartość na terenie analizowanym, tj. do 2,5 m do 7,5 m. Powyższe nie burzy okolicznego ładu przestrzennego i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
W zakresie zarzutu niedoręczenia stronie załączników obejmujących część tekstową i graficzną wyników analizy Sąd uznaje, że okoliczność ta nie może prowadzić w realiach rozpatrywanego przypadku do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niewątpliwie z treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że warunki
i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się
w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zaś załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd podziela pogląd, że doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez załączników, tj. analizy tekstowej bądź graficznej, istotnie należy traktować
w kategoriach uchybienia procesowego, jednak nie jest to uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem decyzji, jeżeli tylko organ zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu, w tym zapoznania się
z całością dokumentacji w jego siedzibie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by Skarżący został w niniejszej sprawie takiej możliwości pozbawiony. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znalazły się w uzasadnieniu decyzji, a sama analiza załączona została do akt sprawy.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy
w kształcie ustalonym rozstrzygnięciem odwoławczym Kolegium została wydana po analizie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która to analiza wskazuje, że planowana inwestycja czyni zadość wszystkim warunkom wymienionym w tej regulacji.
W tym stanie rzeczy, uznając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).