II SA/Bk 497/06

II SA/Bk 497/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 263/07 - Wyrok NSA z 2008-02-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 144, 145
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku (nr [...]) Burmistrz Miasta Z. ustalił panu S. Z. S. i panie D. S., współwłaścicielom nieruchomości położonej w Z. przy ulicy O. Z. [...], opłatę adiacencką w wysokości 1426,20 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi – ulicy K. M. K.
W uzasadnieniu organ powołując się na art. 144, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 roku w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej wskazał, iż nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości państwa S. W związku z tym należało ustalić opłatę adiacencką, zgodnie z podjętą uchwała, w której określono stawkę opłaty adiacenckiej na 30% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu.
Ponadto organ podniósł, iż w trakcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej pan S. Z. S. i pani D. S. zgłosili zastrzeżenia podkreślając, iż w związku z przebudową ulicy K. M. K. ponieśli dodatkowe koszty związane z budową podjazdu do ich posesji. W trakcie bowiem robót budowlanych nie uwzględniono usytuowania wysokościowego istniejącego podjazdu i konieczności jego przebudowy. Po wykonaniu nawierzchni znajdował się wyżej o 15 cm, co uniemożliwiało wjazd na posesję. W tej sytuacji pan S. przebudował istniejący wjazd na własny koszt. Ponadto państwo S. podnieśli, iż do czasu wybudowana przez Miasto Z. przedmiotowej ulicy, razem z właścicielami nieruchomości bezpośrednio przylegających dbali, aby droga była przejezdna, a zatem wywozili glinę, a nawozili żużel.
W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy w dniu 19 kwietnia 2006 roku dokonał ponownej analizy przedmiotowej działki i podniesionych zarzutów i sporządził nowy operat szacunkowy, przy uwzględnieniu nakładów poniesionych przez państwo S. na dostosowanie wjazdu na swoją posesję, z uwagi na różnicę rzędnych korony drogi i wjazdu, powodującą utrudnienia w korzystaniu z wjazdu. Ostatecznie zatem kwota wzrostu wartości nieruchomości uległa obniżeniu.
Wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego K. Z. w ocenie organu była prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Według tej opinii wzrost wartości nieruchomości wyniósł 4754 zł, a zatem opłata adiacencka wyniosła 30% z tej kwoty, to jest 1426,20 zł.
Końcowo organ podniósł, iż na rzecz budowy drogi – ulicy K. M. K. państwo S. nie wnieśli świadczeń w gotówce lub w naturze i wobec tego opłata adiacencka ustalona została w pełnej wysokości.
W odwołaniu od tej decyzji złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pani D. S. - współwłaścicielka działki podniosła, że nie była informowana o tym, iż może wnieść świadczenia na rzecz budowy ulicy. Nadto skarżąca zaakcentowała, iż ustalenie opłaty adiacenckiej jest nieprawidłowe, albowiem w tej kwestii brak jest rozporządzenia ministra określającego warunki jakie powinny być spełnione do naliczenia takiej opłaty. Zaakcentowała również, że przed rozpoczęciem budowy ulicy celem możliwości dojazdu do swojej działki przez wiele lat nawoziła żużel na swój koszt i nie wnosiła o zwrot kosztów. Dodatkowo podniosła, iż jej zdaniem można było lepiej zaprojektować ulicę, tak aby można było sprzątać wokół swojej posesji (kosić trawę bez konieczności spryskiwania środkami chemicznymi i "pielenia chwastów" z uwagi na wąski pas gruntu).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie budzi również wątpliwości poprawność wyliczenia stawki opłaty adiacenckiej dokonana w oparciu o operat szacunkowy.
Organ podniósł, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 143 - 148, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 roku w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona wyżej cytowaną uchwałą wynosi 30% różnicy powstałej między wartością gruntów przed wybudowaniem drogi a wartością gruntów po dokonaniu tych prac. Na poczet opłaty adiacenckiej może być zaliczona wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że Miasto Z. dokonało budowy ulicy poprzez wykonanie jezdni z jednostronnymi chodnikami i wjazdami na posesję oraz uzbrojenia ulicy w kanalizację deszczową i sanitarną oraz wodociąg z przyłączami, oświetleniem i pracami telekomunikacyjnymi. Prace te zostały zakończone, odebrane, a ulica przekazana do użytku protokołem z dnia 19 grudnia 2003 roku, a więc spełnione zostały ustawowe warunku do naliczenia opłaty adiacenckiej w wysokości 1426,20 zł.
Dodatkowo organ podkreślił, iż na etapie budowy ulicy skarżąca nie wnosiła żadnych świadczeń w gotówce lub w naturze. Dowodów takich również nie przedstawiła wnosząc odwołanie od decyzji. Natomiast kwestia nie wydania przepisu wykonawczego (o którym mowa w art. 148 a) do ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma wpływu, zdaniem organu, na przedmiotowe postępowanie, z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku pani D. S. podniosła, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności. Zdaniem skarżącej, w związku z budową ulicy K. M. K., na pas drogowy zostały zajęte jej grunty po całej długości działki [...], a narożna część działki umożliwiła zaprojektowanie i wykonanie łuku drogowego i wybudowanie chodnika. W powyższej sprawie skarżąca złożyła już pismo w dniu 27.07.2006 roku do Burmistrza Miasta Z. w celu uregulowania spraw własnościowych. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie spornej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów skarżących, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podkreśliło jednocześnie, iż podnoszona w skardze kwestia ewentualnego wykupu i odszkodowania za zajęty obszar gruntu na pas drogowy nie może był uwzględniona, ponieważ stanowi odrębne zagadnienie, nie mające wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony tylko w aktach sprawy (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Zaakcentować należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Zaskarżanie konkretnego orzeczenia oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, staje się ta sama sprawa, która został rozstrzygnięta w tym konkretnym rozstrzygnięciu. Wszystkie zatem istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające tożsamość tego orzeczenia, określają normy administracyjne prawa materialnego obowiązującego w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego.
Przełożenie tego na grunt niniejszej sprawy oznacza, że Sąd może jedynie oceniać prawidłowość wydania decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wybudowania drogi – ulicy K. M. K., przy której posadowiona jest nieruchomość skarżącej pani D. S.
Skarżąca natomiast ostatecznie w skardze na powyższe rozstrzygnięcia, podnosi całkiem nowe okoliczności, a mianowicie zajęcie pod pas drogowy jej gruntu, po całej długości działki nr [...]. Jednocześnie wskazuje, iż w tej sprawie złożyła już w dniu 27 lipca 2006 roku do Burmistrza Miasta Z. pismo w celu uregulowania spraw własnościowych. Kwestie te – w przedmiocie uregulowania spraw własnościowych zajętego pasa gruntu czy też odszkodowania z tego tytułu - jako całkowicie odrębna sprawa, nie mogą podlegać kontroli Sądu w tym postępowaniu, gdyż nie były w ogóle przedmiotem ustaleń organów obu instancji. Dopiero zatem po rozpoznaniu pisma skarżącej z dnia 27 lipca 2006 roku mogą one być ewentualnie przedmiotem oceny organów odwoławczych, a następnie sądu administracyjnego. Jednakże będzie to całkowicie inna sprawa.
Przechodząc do meritum podnieść należy, iż w świetle przytoczonych w zaskarżonej decyzji przepisów, rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności tej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną jej wydania.
Sąd nie podziela poglądu skarżącej o braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. O. Z.[...], oznaczonej nr geodezyjnym [...], powstałej wskutek wybudowania drogi – ulicy K. M. K.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zmianami) wynika, iż ustawa powyższa poza określeniem zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, określa także – między innymi – zasady udziału społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 1 pkt 6 ustawy). Zasady te szczegółowo omawia rozdział siódmy działu III-go ustawy, odnoszący się do wszystkich nieruchomości – poza nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym na cele rolne i leśne – które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 144 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli takich nieruchomości obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy).
Z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dalej, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana – jak stanowi ust. 2 art. 145 ustawy – w terminie 3 lat od dnia podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do treści art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają zaś rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Przypomniane wyżej zasady partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. Bezspornym jest bowiem, że Miasto Z. działając na podstawie stosownych pozwoleń (decyzja nr [...] z dnia [...] września 2003 roku) dokonało w 2003 roku budowy drogi, poprzez budowę ul. K. M. K. z drogą dojazdową do ul. O. Z i ul. W. oraz budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej do podłączenia z istniejącymi kanalizacjami, budowę i przebudowę linii wodociągowej oraz budowę linii oświetleniowej i telefonicznej. Wybudowanie drogi (także tej dojazdowej do ulicy O. Z.) nastąpiło od podstaw. Droga dojazdowa, jak wskazywali państwo S., była bowiem drogą glinianą, na której został przez nich i innych mieszkańców tam zamieszkałych (we własnym zakresie) nawieziony żużel. Następnie po kilku latach również Urząd Miasta wyrównywał rozjeżdżoną glinę i nawiózł żużel (pismo k. 8 akt administracyjnych). Bezspornie zatem – mimo nakładu pracy państwa S.– wybudowanie drogi nastąpiło praktycznie od podstaw, ze środków finansowych miasta Z. co oznacza, iż ewentualnie poniesione nakłady nie mogły być rozliczone przy ustalaniu przedmiotowej opłaty. Tym bardziej, iż na poczet opłaty adiacenckiej mogą być zaliczone jedynie świadczenia wniesione przez właściciela w gotówce lub naturze, na rzecz konkretnej budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż roboty budowlane zostały odebrane protokołem końcowym w dniu 19 grudnia 2003 roku. Postępowanie w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek budowy ulicy, zostało natomiast wszczęte w marcu 2006 roku. Podstawę do jego wszczęcia stanowił operat szacunkowy sporządzony w marcu 2006 roku, z którego wynikało, iż wartość nieruchomości po przebudowie ulicy wzrosła. Ponadto po uwzględnieniu zarzutów pana S. Z. i D. S., iż w związku z przebudową ulicy K. M. K. ponieśli dodatkowe koszty związane z przebudową podjazdu do ich posesji, gdyż w trakcie robót budowlanych nie uwzględniono usytuowania wysokościowego istniejącego podjazdu i konieczności jego przebudowy, w dniu 19 kwietnia 2006 roku sporządzony został nowy operat szacunkowy.
W operacie tym rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownej analizy przedmiotowej działki i podniesionych zarzutów i uwzględnił nakłady poniesione przez państwo S. na dostosowanie wjazdu do swojej posesji, z uwagi na różnicę rzędnych korony drogi i wjazdu, powodującą utrudnienia w korzystaniu z wjazdu. Ostatecznie zatem kwota wzrostu wartości nieruchomości uległa obniżeniu z kwoty 8.552 zł do kwoty 4.754 zł mimo, iż państwo S. w trakcie wykonywania robót budowlanych związanych z przedmiotową drogą, nie zgłaszali żadnych problemów z wykonanym podjazdem.
Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji zasadnie zatem uznał, iż należna opłata adiacencka za nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] wynosi 1426,30 zł (30% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej) i do jej uiszczenia zobligowani są pan S. Z. S. i pani D. S.– współwłaściciele nieruchomości.
Podkreślić bowiem końcowo należy, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zmianami) przewiduje możliwość ustalania przez organy administracji w drodze decyzji tzw. opłat adiacenckich - każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Skoro zatem organ administracji posiada takie uprawnienie to może z niego korzystać.
Kwestia natomiast nie wydania przepisu wykonawczego na podstawie art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami (wbrew zarzutowi postawionemu przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie niweczy legalności wydanej decyzji. Przytoczonej powyżej przepisy ustawy (art. 143-148) zawierają dostateczne kryteria dla uznania, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Skarżąca nie kwestionuje, że jej nieruchomość ma dostęp do przedmiotowej drogi i faktycznie z niej korzysta.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).-