II SA/Bk 214/23

II SA/Bk 214/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 2362/23 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2023 r. nr 408.142/F-8/8/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 12 stycznia 2023 r. znak 408.142/F-8/8/22
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 14 października 2022 r. znak DOŚ-I.6132.4.2022
w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie jednego drzewa rosnącego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. Zawiadomieniem z 16 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta B. jako organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie jednego drzewa rosnącego przy północno-wschodniej granicy działki nr [...] przy ulicy [...] w B. Wszczęcie postępowania nastąpiło po wpłynięciu do organu informacji (wraz
z dokumentacją fotograficzną) o odsłonięciu korzeni drzewa znajdującego się przy Pałacu H. w B. w związku z budową garażu na ww. działce, na której znajduje się siedziba Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. (dalej: WUOZ, skarżący).
Organ pierwszej instancji zlecił wykonanie ekspertyzy dendrologicznej oraz wezwał WUOZ do złożenia wyjaśnień. W dniu 6 lipca 2020 r. przeprowadził oględziny drzewa ustalając, że znajduje się ono w dobrym stanie zdrowotnym, a prace przy budowie garażu wykonawca robót – G. Sp. z o.o. w B. (dalej: wykonawca) zrealizował w oparciu ważne pozwolenie na budowę wydane 24 sierpnia 2018 r.
W oględzinach uczestniczył przedstawiciel WUOZ oraz autor ekspertyzy dendrologicznej T. K. (k. 25 akt adm.). Wykonano dokumentację fotograficzną.
Ekspertyza dendrologiczna wpłynęła 10 lipca 2020 r. Biegły wskazał w niej, że drzewo - wiąz szypułkowy znajduje się w dobrym stanie zdrowotnym; doszło do usunięcia 19% systemu korzeniowego, w tym korzeni centralnych utrzymujących masę drzewa, korzeni zakotwiczających i umacniających drzewo w ziemi oraz korzeni żywicielskich, które zaopatrują drzewo w wodę i sole mineralne. Zdaniem biegłego, redukcja korzeni w odległości mniejszej niż 1-1,5 średnicy pnia drzewa stanowi bardzo poważny stopień utraty stabilności drzewa w gruncie, a wykonanie wykopu o tak dużej powierzchni i w tak bliskiej odległości od drzewa doprowadziło do trwałego uszkodzenia korzeni centralnych. Skutki zamierania drzewa mogą pojawić się dopiero po kilku latach, dlatego powinno być monitorowane przez okres 5 lat. Biegły wskazał również na inne wady drzewa: dwa wycieki bakteryjne poniżej dwóch rozwidleń konarów (reakcja na infekcję bakteryjną) oraz występowanie około 8% posuszu gałęziowego w koronie i pojedyncze zabliźniające się uszkodzenia po amputacji konarów. Zalecił w trybie pilnym sprawdzenie stabilności drzewa.
W piśmie z 27 sierpnia 2020 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Konserwator) reprezentujący WUOZ złożył uwagi do ekspertyzy dendrologicznej,
w tym m.in. wskazał, że w miejscu wykopu przed jego powstaniem usunięto około 50m2 nawierzchni betonowej, która stanowiła istotną barierę dla rozwoju korzeni drzewa, w tym korzeni centralnych; wywieziono wówczas znaczne ilości gruzu oraz odkryto w odległości 1,5 m kanał hydrantowy, a także wymieniono mało stabilne podłoże na glebowe poprawiając warunki glebowe (k. 68 akt adm.).
Biegły odniósł się do uwag strony w piśmie z 21 września 2020 r. (k. 77).
W dniu 25 września 2020 r. Konserwator przedłożył własną "Opinię dendrologiczną" (k. 84 akt adm.), w której wskazał, że w odległości około 3 m od pnia drzewa funkcjonuje linia wodociągowa, pod budowę której wykopy wykonano w 2016 r. Obecnie wykonane fundamenty skróciły system korzeniowy jedynie o około 2 m, korzeń palowy nie został odcięty, a prowadzone prace nie wpłyną znacząco na żywotność drzewa.
Organ pierwszej instancji włączył do akt wyrys z mapy zasadniczej, na którym zaznaczono przebieg wodociągu w odległości 5,4m od pnia drzewa.
2. Decyzją z 10 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta wymierzył administracyjną karę pieniężną w kwocie 20,160 zł z jednoczesnym odroczeniem jej wykonania na 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od decyzji tej WUOZ złożył odwołanie.
Decyzją z 5 lutego 2021 r. SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium sporny jest podmiot odpowiedzialny za zniszczenie drzewa. W wyniku analizy umowy na wykonanie robót budowlanych łączącej WUOZ z wykonawcą wskazało na jej § 8 ust. 1 pkt 12 obciążający wykonawcę odpowiedzialnością za naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zaleciło rozważenie tej okoliczności w świetle treści art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.), a także włączenie wykonawcy do kręgu stron postępowania.
3. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta zawiadomił wykonawcę robót o toczącym się postępowaniu. Złożył on wyjaśnienia, w których zakwestionował swój udział jako podmiotu posiadającego interes prawny
w postępowaniu, sformułował zarzuty do ekspertyzy powtarzając w znacznej mierze stanowisko WUOZ. Dodatkowo wskazał, że dopełnił najwyższych starań usuwając jak najmniejszą liczbę korzeni, tj. wyłącznie korzenie w obrębie bryły budynku. Zwrócił uwagę, że WUOZ jako inwestor nie wnosił żadnych uwag dotyczących prac budowlanych, a każdy etap prac odebrano protokolarnie. Spółka powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na ograniczenie odpowiedzialności administracyjnej wykonawców robot działających na zlecenie uprawnionego do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa (pismo z 12 kwietnia 2021 r., k. 135).
Kolejny raz stanowisko w sprawie sformułował również WUOZ (pismo z 27 kwietnia 2021 r.). Zwrócił uwagę, że inwestycję realizowano na podstawie projektu budowlanego zawierającego informację o istniejących nasadzeniach, a do uszkodzenia drzewa nie doszło.
Decyzją z 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta ponownie wymierzył WUOZ administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.160,00 zł odroczoną na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie ponownie złożył WUOZ, który powtórzył dotychczasowe stanowisko i zakwestionował przypisanie mu odpowiedzialności zamiast wykonawcy.
Decyzją z 16 sierpnia 2021 r. SKO po raz kolejny uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, doszło do zniszczenia drzewa ale nadal sporne pozostaje, kto ponosi za to odpowiedzialność. Prezydent Miasta błędnie przyjął, że odpowiedzialność administracyjną ponosi WUOZ podczas gdy stroną postępowania jest Konserwator jako organ ochrony zabytków. Urząd jest aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Zdaniem też SKO w materiale dowodowym brak jest bezpośrednich dowodów (np. wypisu z ewidencji gruntów) wskazujących, że Konserwator jest posiadaczem nieruchomości. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania.
4. Po raz trzeci prowadząc postępowanie w pierwszej instancji Prezydent Miasta dołączył do akt sprawy aktualną informację z rejestru gruntów dotyczącą działki nr [...]. Wynika z niej, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, a jej trwałym zarządcą jest WUOZ w B. reprezentowany przez Konserwatora.
Decyzją z 18 października 2021 r. Prezydent Miasta nałożył na WUOZ karę administracyjną w kwocie 20.160 zł odraczając moment jej wykonania na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponownie uznał, że odpowiedzialność za zniszczenia drzewa ponosi WUOZ jako trwały zarządca gruntów, którą to jednostką zarządza Konserwator. Wskazał, że WUOZ figuruje jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej
w państwowym wykazie prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1933
z późn. zm.).
Odwołanie ponownie wniósł WUOZ.
Decyzją z 18 stycznia 2022 r. SKO po raz kolejny przekazało sprawę do Prezydenta Miasta jako organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium
w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie odniesiono się do istnienia ewentualnej zgody (przyzwolenia, akceptacji) posiadacza nieruchomości i tego czy inwestor – mimo protokolarnego przekazania terenu budowy - pozostał posiadaczem nieruchomości świadomym działań mających miejsce na terenie budowy. Odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za zniszczenie drzew w przypadkach, gdy jest to następstwem bezpośrednich lub pośrednich zachowań innych osób, zależy od tego czy działania skutkujące zniszczeniem drzewa podejmowane były za jego zgodą (ewentualnie czy o nich wiedział i na nie się godził). SKO zaleciło przesłuchanie
w charakterze strony przedstawicieli inwestora i wykonawcy na okoliczności związane z wykonywaniem prac budowlanych.
5. Prowadząc postępowanie po raz czwarty Prezydent Miasta podjął działania wyjaśniające, w tym włączył do akt sprawy: protokół z przekazania terenu budowy
z 8 czerwca 2020 r., protokół końcowego odbioru robót z 25 listopada 2020 r., kopię dziennika budowy wydanego 4 czerwca 2020 r. (z którego wynika, że 15 czerwca 2020 r. wykonano wykop pod ławy fundamentowe, a inspektor nadzoru inwestorskiego zamieścił wpis dotyczący korzeni drzewa), materiał fotograficzny obrazujący odsłoniętą bryłę korzeniową drzewa (k. 316 akt adm.), dokumenty dotyczące trwałego zarządu ustanowionego na rzecz WUOZ oraz pozwolenie z 30 listopada 2015 r. na przebudowę instalacji wodociągowej na działce nr K. (k. 342-361 akt adm.). Przesłuchał także w charakterze świadka B.G. jako osobę odpowiedzialną u wykonawcy za kontakt z inwestorem, W.S. jako osobę odpowiedzialną za postępowanie przetargowe u inwestora, K.S. jako inspektora nadzoru inwestorskiego, A.S. jako pracownika WUOZ, a w charakterze strony M.K. zastępcę Konserwatora (k. 275, 277, 328, 330, 332 akt adm.).
Strony ponownie udzieliły wyjaśnień, w tym: (-) WUOZ wskazał, że linia wodociągowa w pobliżu drzewa powstała prawdopodobnie około roku 2008, a jej przebudowa miała miejsce w roku 2016 na zlecenie WUOZ; (-) wykonawca wskazał, że wszelkie prace, które doprowadziły do zniszczenia drzewa były prowadzone na wyraźne polecenie WUOZ, a materiał dowodowy nie wskazuje w jakim stanie znajdowało się drzewo i jego korzenie przed podjęciem prac budowlanych. Prezydent Miasta uzyskał również akta Departamentu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. dotyczące przebudowy instalacji wodociągowej w 2016 r. (przebudowa dotyczyła przeniesienia i demontażu hydrantów oraz ułożenia rurociągu na odcinku położonym po południowej stronie budynku przy ul. [...]; projekt
i pozwolenie nie przewidywały prac na odcinku instalacji wodociągowej w pobliżu drzewa).
III. Decyzją z 14 października 2022 r. Prezydent Miasta: I. wymierzył WUOZ administracyjną karę pieniężną za zniszczenie jednego drzewa z gatunku wiąz szypułkowy o obwodzie pnia 336 cm rosnącego przy północno-wschodniej granicy działki nr [...], obręb 21 – D., przy ul. [...] w B., w wysokości 20.160,00 zł; II. odroczył termin uiszczenia kary na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4, art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 lipca 2017 r.
w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330).
Organ pierwszej instancji stwierdził, że WUOZ miał świadomość problemów dotyczących kolizji części korzeniowej drzewa z budowanym garażem. Mimo uwag zgłaszanych przez wykonawcę wydano zgodę na prowadzenie prac, które finalnie doprowadziły do zniszczenia systemu korzeniowego drzewa. Wynika to przede wszystkim z zeznań B.G. jako przedstawiciela wykonawcy, a nie zaprzeczyli temu pozostali świadkowie, bowiem nie pamiętali, że miał miejsce brak zgody inwestora na wykonywanie prac. Zdaniem Prezydenta Miasta, istniały podstawy do nałożenia kary na posiadacza nieruchomości czyli WUOZ, gdyż wykonawca nie spełniał cech posiadacza a działał za zgodą i wiedzą posiadacza. Także zapisy umowy między WUOZ a wykonawcą, w szczególności § 8 ust. 1 pkt 12 nie wykluczają odpowiedzialności administracyjnej posiadacza nieruchomości czyli WUOZ, a jedynie mogą być podstawą dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej. Prezydent Miasta wskazał, że inspektor nadzoru inwestorskiego wyznaczony przez WUOZ stale nadzorował prace i nie zgłaszał zastrzeżeń przy kolejnych etapach budowy, pomimo wiedzy o uwagach wykonawcy co do położenia drzewa. W ocenie organu pierwszej instancji, znajduje też w materiale dowodowym oparcie ustalenie, że doszło do zniszczenia drzewa przez liniową redukcję korzeni w odległości 1-1,5 średnicy pnia. Korzenie były umiejscowione płytko ze względu nawierzchnię betonową
o powierzchni około 50 m2 (odkrytą w trakcie prac budowlanych). Takie położenie korzeni (widoczne na materiale zdjęciowym) organ uzasadnił też lokalizacją drzewa w warunkach miejskich. Zdaniem Prezydenta Miasta nie przyczyniły się negatywnie do stanu drzewa istniejącego przed wykonywaniem spornych w sprawie niniejszej prac budowlanych: roboty przy przebudowie sieci wodociągowej w 2016 r., bowiem sieć biegnie 5,4 m od pnia drzewa a roboty dotyczyły jej odcinka po przeciwnej stronie budynku; istnienie w 1980 r. budynków magazynowych na tym terenie, bowiem znajdowały się około 10 m od drzewa; budowa sieci wodociągowej w 2008 r., bowiem – o ile miała miejsce – jest czasowo zbyt oddalona od spornych w sprawie wydarzeń.
IV. Odwołanie wniósł WUOZ. Zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4, art. 89 ust.
1 u.o.p. przez błędne przyjęcie, że WUOZ odpowiada za zniszczenie drzewa;
- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie opinii złożonej do akt sprawy przez odwołującego, a tym samym nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Zdaniem strony odwołującej nie doszło do zniszczenia drzewa, bowiem zachowało ono swoją żywotność i nie ustalono realnej obawy utraty żywotności drzewa w najbliższej przyszłości. Organ pierwszej instancji uwzględnił też wyłącznie ekspertyzę sporządzoną na własne zlecenie pomijając opinię przedłożoną przez odwołującego. Dodatkowo WUOZ wskazał m.in. na nieuwzględnienie zabiegów wykonanych przy drzewie przez wykonawcę robót budowlanych (zabezpieczenie korzeni i ich podlewanie); usunięcie podczas robót budowlanych około 50 m2 wcześniejszej powierzchni betonowej; bazowanie na dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez podmiot zewnętrzny bez weryfikacji autentyczności zdjęć; brak wskazania jakie badania przeprowadził biegły, na podstawie których wywiedziono, że doszło do usunięcia 19% systemu korzeniowego; brak wskazania podstawy do ustalenia, że dokonano wykopów na głębokości 120 cm i usunięto więcej niż 45% systemu korzeniowego; brak wyjaśnień braku wpływu robót wodociągowych na system korzeniowy drzewa; niewyjaśnienie jaki wpływ na stan drzewa mogą mieć planowane, rozległe prace drogowe na sąsiedniej nieruchomości.
V. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie drzewa nie wymaga wykazania winy ukaranego ale ciągu przyczynowego między jego zachowaniem (zaniechaniem) a zniszczeniem drzewa. Posiadacz nieruchomości będzie odpowiedzialny gdy własnym bądź cudzym zachowaniem lub zaniechaniem usunie drzewo bez wymaganego zezwolenia bądź na usunięcie się zgodzi. Z kolei wykonawca robót budowlanych może być obciążony odpowiedzialnością, gdy spowoduje usunięcie lub zniszczenie drzewa bez pozwolenia posiadacza nieruchomości albo gdy posiadacz będąc świadomym zamiaru dokonania takich zachowań i ich przejawienia - będzie się na nie godził. Zdaniem SKO
w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której doszło do zniszczenia drzewa a fakt ten, przy braku definicji ustawowej pojęcia "zniszczenie drzewa", ustalono na podstawie cech osobniczych gatunku w korelacji z położeniem drzewa w warunkach miejskich (płytkie położenie korzeni w zamian za 2 lub 4-krotnie większą ich odległość od średnicy korony, lepsze warunki glebowe od strony północnej) oraz literaturą przedmiotu. Wskazało za ekspertyzą, że "jednostronne obcięcie korzeni w odległości bliższej niż 5-krotność średnicy pnia powoduje statystycznie istotne zwiększenie ryzyka jego wywrócenia", zwłaszcza że powierzchnia korzeni w obrysie korony stanowi strefę korzeni najbardziej aktywnych
i ważnych dla drzewa, a korzenie centralne są zlokalizowane na głębokości 30-100 cm, podczas gdy głębokość wykopu wyniosła 120 cm. Zdaniem Kolegium
z dokumentacji fotograficznej wynika, że system korzeniowy drzewa nie sięga poniżej wykonanego wykopu, co świadczy o pozbawieniu drzewa dostępu do wszystkich korzeni znajdujących się od strony wykopu. Z ekspertyzy też wynika jakie negatywne skutki dla żywotności drzewa mają działania WUOZ i wykonawcy.
W ocenie organu odwoławczego nie ma wpływu na ocenę żywotności drzewa brak określenia w ekspertyzie jego wieku czy przyczyn powstania ran i wycieków bakteryjnych. Natomiast z zeznań świadków jasno wynika, że wykonawca zgłaszał WUOZ wątpliwości i zastrzeżenia, a ten mimo to zdecydował się na przeprowadzenie prac. W tej sytuacji treść zapisu umowy między ww. podmiotami zwalniającego
z odpowiedzialności stronę odwołującą nie wywołuje skutku w zakresie odpowiedzialności o charakterze administracyjnoprawnym. Umowa nie odbierała WUOZ władztwa nad powierzonym terenem budowy.
VI. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł WUOZ. Zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 §1 pkt 8 k.p.a. przez wydanie decyzji nieopatrzonej podpisem dwóch
z trzech członków składu orzekającego, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);
II. wystąpienie następujących zarzutów:
1) art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym nie wykazano, że doszło do zniszczenia drzewa, bowiem:
a) jak wynika z dopuszczonej z urzędu opinii biegłego - drzewo jest żywotne, a jego stan zdrowotny jest dobry; b) jedyne zastrzeżenia do stanu drzewa wynikające z tej opinii sprowadzają się do domniemanego naruszenia stabilności drzewa, którego to biegły nie był w stanie potwierdzić bez wykonania testu obciążeniowego metodą elasto-inklino; c) jak wynika z opinii prywatnej certyfikowanego inspektora J.B., skrócenie systemu korzeniowego w jednym miejscu nie wpłynęło na żywotność tego drzewa, a przy tym nie można ocenić ujemnego wpływu na jego statykę - co powoduje, że przesłanka "zniszczenia drzewa" w sprawie ma charakter hipotetyczny (przyszły i niepewny) oraz nie została spełniona w rozumieniu ww. przepisu;
2) obrazę prawa materialnego - art. 88 ust. 2 in fine u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, gdzie o pracach w obrębie korzeni drzew decydowali samodzielni uczestnicy procesu inwestycyjnego, tj. wykonawca oraz inspektor nadzoru inwestorskiego niezależnie i bez udziału inwestora - co powoduje, że skarżący nie ponosi odpowiedzialności nawet w przypadku potwierdzenia zniszczenia drzewa;
3) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
tj. art. 15 k.p.a., co przejawiało się zaniechaniem wszechstronnego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i ograniczenie się wyłącznie do rozpoznania zarzutów odwołania, bez dokonania własnej wyczerpującej oceny dowodów
i niezależnego ustalenia faktów;
4) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami wiedzy
i doświadczenia życiowego oraz z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co przejawiało się:
a) pominięciem dowodu z opinii certyfikowanego eksperta drzew J.B., z której wynikało, że: - drzewo jest w dobrym stanie zdrowotnym; jego korona zachowała wysoki stopień witalności; obecność patogenów nie wpływa w sposób istotny na stan zdrowotny drzewa; skrócenie systemu korzeniowego w jednym miejscu nie wpłynęło na żywotność tego drzewa i nie można ocenić wpływu na jego statykę - co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący dokonał zniszczenia drzewa
w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.;
b) błędną oceną dowodu z opinii biegłego T.K. i przyjęcie, że doszło do zniszczenia drzewa, w sytuacji gdy jak wynika z treści opinii podstawowej i uzupełniającej biegłego: - drzewo jest żywotne, a jego stan jest dobry; - jedyne zastrzeżenia do stanu drzewa sprowadzają się do domniemanego naruszenia stabilności drzewa, co do którego biegły przyznał, że nie jest w stanie potwierdzić bez wykonania testu obciążeniowego; - biegły w sposób dowolny przyjął, że wskutek wykonania wykopu drzewo utraciło 19% systemu korzeniowego, podczas gdy zarazem przyznał, że przyjął jedynie hipotetycznie, że system korzeniowy nie wykracza poza obrys korony, przy czym w rzeczywistości może wykraczać poza obrys korony nawet trzykrotnie
- w rezultacie czego współczynnik utraty korzeni może być znacząco niższy; - biegły stwierdził, że system korzeniowy w zakresie odpowiadającym za żywienie regeneruje się (odrasta), wobec czego nawet w przypadku usunięcia tych korzeni nie dochodzi do trwałego uszczerbku dla drzewa; - biegły nie ustalił ile korzeni centralnych posiadało drzewo - co ma kluczowy wpływ na ocenę stanu drzewa w obliczu faktu, że drzewo mogło posiadać nawet 11 korzeni centralnych; - biegły nie ustalił na jakim odcinku długości całego korzenia centralnego został on odcięty - co ma kluczowy wpływ na ocenę stanu drzewa; - biegły nie ustalił wieku drzewa, a jego wysokość ocenił - jak przyznał w opinii - "na oko", podczas gdy czynniki te miały istotny wpływ na ocenę rozbudowy systemu korzeniowego i odporności drzewa na czynniki biotyczne i abiotyczne; - biegły nie był w stanie stwierdzić czy wycieki bakteryjne
w drzewie zostały spowodowane przez uszkodzenia korzeni czy różne inne czynniki; - biegły nie był w stanie stwierdzić czy nieznaczny posusz korony został spowodowany przez uszkodzenia korzeni czy różne inne czynniki;
c) zaniechanie dopuszczenia opinii nowego biegłego, w sytuacji gdy było to nieodzowne z uwagi na wadliwość opinii dopuszczonej z urzędu oraz dla usunięcia sprzeczności pomiędzy złożonymi opiniami;
d) błędną oceną dowodu z opinii biegłego T.K., pisemnych wyjaśnień skarżącego
z 1 lipca 2022 r. oraz map nieruchomości z 1980 r. załączonych do tego pisma,
z których wynikało, że: - w latach 1980 i później w miejscu obecnie wybudowanego budynku garażowego stały uprzednio dwa inne budynki magazynowe, - w 2016 r.
w pobliżu obecnie zrealizowanej inwestycji wykonano przebudowę doziemnej instalacji wodociągowej wykonanej w 2008 r. na głębokości co najmniej 120 cm przekraczającej o co najmniej 20 cm głębokość ostatnio wykonywanego wykopu co uzasadnia stwierdzenie, że korzenie (w szczególności korzeń centralny), o ile znajdowały się w tym obszarze, zostały już wycięte w 1980 r., zaś w czasie prac prowadzonych w 2008 r. i później mogły znajdować się tam jedynie korzenie żywicielskie (drobne korzenie, które zgodnie z opinią biegłego T.K. i ustaleniami organu pierwszej instancji regenerują się i odrastają, a nie mają wpływu na statykę drzewa);
e) dowolną ocenę dokumentacji przetargowej, zeznań świadków M.K., B.G. oraz K.S. oraz wyjaśnień wykonawcy z 3 stycznia 2023 r. w zakresie, w jakim organy przyjęły, że domniemane wycięcie korzeni nastąpiło na polecenie i za zgodą skarżącego, w sytuacji gdy: - inwestor wyraźnie zastrzegł w umowie z wykonawcą obowiązek przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz odpowiedzialność wykonawcy za naruszenie tych przepisów - co prowadzi jednoznacznie do przekonania, że inwestor nie godził się na jakiekolwiek naruszenia tych przepisów
i nie dopuszczał możliwości zniszczenia drzewa; - inspektor nadzoru inwestorskiego podjął samodzielną i niezależną decyzję o zleceniu przycięcia korzeni, przy czym decyzja ta nie była w żadnym stopniu konsultowana z inwestorem, zaś inspektor jest niezależnym uczestnikiem procesu inwestycyjnego i profesjonalnym podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie prawa;
III. z ostrożności procesowej zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.
1) art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie do treści normy prawnej art. 88 ust.
1 pkt 3 u.o.p. w przypadku istotnych wątpliwości co do tego, czy "zniszczenie drzewa" obejmuje stany przyszłe i niepewne - w sytuacji gdy słuszny interes strony wymaga rozstrzygnięcia tej wątpliwości na jej korzyść;
2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
a to art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w przypadku niedających się usunąć wątpliwości czy korzenie faktycznie znajdowały się w obszarze wykopu wykonanego przez wykonawcę, a jeśli tak, to jakich były wymiarów i rodzaju (centralne czy żywicielskie) w obliczu faktu, że w tym samym miejscu w 1980 r. były posadowione dwa budynki, zaś w czasie prac wodociągowych w 2008 r. wykonano
w tym samym miejscu wykop głębszy niż obecnie.
Zdaniem skarżącego w sprawie nie wykazano, że w obrębie wykopu znajdowały się istotne elementy systemu korzeniowego drzewa. Skoro bowiem przed 1980 r. oraz w 2008 r. w tym samym miejscu wykonano wykopy głębsze niż ten, którego dotyczy niniejsza sprawa, to odrośnięte korzenie mogły być wyłącznie drobnymi korzeniami żywicielskimi. Opinia biegłego nie potwierdza również sytuacji zniszczenia drzewa, bowiem fakt uszkodzenia systemu korzeniowego, który może skutkować w przyszłości (czyli potencjalnie, hipotetycznie) tym, że drzewo będzie bardziej narażone na choroby, osłabnięcie lub bardziej podatne na przewrócenie
– nie podpada pod art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., który nie obejmuje stanów hipotetycznych, przyszłych i niepewnych. Skarżący zakwestionował swoją odpowiedzialność, tzn. że roboty były wykonywane za wiedzą i zgodą inwestora. Tymczasem to inspektor nadzoru podjął samodzielną i niezależną decyzję o zleceniu przycięcia korzeni, przy czym decyzja ta nie była konsultowana z inwestorem. Jest to także profesjonalny i zewnętrzny podmiot, do którego na gruncie cywilnoprawnym należałoby stosować regułę wyłączenia odpowiedzialności inwestora za szkodę.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
VII.1. Skarga podlega oddaleniu.
Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności wydania decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za zniszczenie drzewa z gatunku wiąz szypułkowy
(z odroczeniem terminu jej zapłaty). Skarżący kwestionuje zarówno ustalenie
o zniszczeniu drzewa jak i swoją odpowiedzialność za to działanie, a w konsekwencji nałożenie kary administracyjnej. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Kara została nałożona na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 4 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916 z późn. zm.), dalej: u.o.p., zgodnie z którymi karę administracyjną za zniszczenie drzewa wójt, burmistrz lub prezydent miasta nakłada na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości, w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1.
2. Skarżący przede wszystkim twierdzi, że nie doszło do zniszczenia drzewa.
Pojęcie "zniszczenie drzewa" nie zostało normatywnie zdefiniowane, ale całokształt regulacji u.o.p. dotyczących ingerencji w drzewo pozwala w drodze wykładni to pojęcie zdefiniować. I tak, zgodnie z art. 5 pkt 26a u.o.p., drzewo oznacza wieloletnią roślinę o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny. Definicja ta nie uwzględnia korzeni (bryły korzeniowej), ale trudno sobie wyobrazić drzewo bez bryły korzeniowej. Dlatego mówiąc o drzewie, ale też o zniszczeniu drzewa, należy mieć na uwadze wszystkie ww. elementy, tj. koronę, pień i bryłę korzeniową. Potwierdza ten tok rozumowania treść art. 87a ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Ustawodawca wskazuje dalej, że usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa,
w celu innym niż określony w ust. 2 (usunięcie gałęzi obumarłych, formowanie drzewa, przywrócenie statystyki drzewa na skutek zabiegów specjalistycznych), stanowi uszkodzenie drzewa a usunięcie w tych samych warunkach gałęzi
w wymiarze przekraczającym 50% korony stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p.).
Jak wskazuje się w doktrynie, a pogląd ten należy zaakceptować, negatywne oddziaływanie na każdy z ww. elementów drzewa (czyli koronę, pień i bryłę korzeniową) może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że
w przypadku oddziaływania na koronę drzewa organ będzie zobligowany do ustalenia procentowego zakresu redukcji, a w przypadku oddziaływania na pień lub koronę takich ograniczeń nie będzie, a ocena będzie musiała być przeprowadzona
z punktu widzenia dendrologii. Potwierdzeniem takiego stanu są postanowienia art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p., w którym przewidziano odpowiedzialność za uszkodzenie drzewa na skutek prac prowadzonych w obrębie jego korony. W praktyce
w przypadku negatywnego oddziaływania na pień lub bryłę korzeniową drzewa zawsze będziemy mówili o zniszczeniu drzewa. Ustawodawca nie przewidział bowiem odpowiedzialności za uszkodzenie drzewa w takich przypadkach
(K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 88).
Podzielić należy również pogląd doktryny, zgodnie z którym "W żadnym razie zniszczenie drzewa nie musi być także tożsame z całkowitym pozbawieniem go żywotności. Gdyby bowiem tak było, to zbędne byłyby postanowienia art. 88 ust.
4 u.o.p. pozwalające na odroczenie płatności kary, jeżeli stopień zniszczenia drzewa nie wyklucza zachowania przez nie żywotności. Ocena taka może być trudna, ale nie niemożliwa" (K. Gruszecki, Ustawa ...).
W sprawie niniejszej zniszczenie drzewa organ ustalił na podstawie dopuszczonego z urzędu dowodu z ekspertyzy dendrologicznej T.K., w której wskazano na utratę (całkowita utrata i trwałe uszkodzenie) przez drzewo
19 % systemu korzeniowego, w tym korzeni centralnych, zakotwiczających
i żywicielskich, co nastąpiło w odległości mniejszej niż 1-1,5 średnicy drzewa (107 cm), tj. w odległości 100 cm od drzewa na głębokości około 120 cm (głębokość wykopu pod garaż). Autor ekspertyzy szczegółowo odniósł się do uwag WUOZ zgłoszonych do ekspertyzy (pismo z 21 września 2020 r., k. 77 akt adm.) uzasadniając przyjęte założenia na podstawie literatury fachowej, dokumentacji fotograficznej, w tym wykonanej podczas oględzin z pomiarami i własnego doświadczenia. Wniosek płynący z ekspertyzy, w ocenie sądu, jednoznacznie wskazuje na zniszczenie drzewa w wyżej wskazanym rozumieniu, tj. nie na całkowitym pozbawieniu żywotności drzewa ale na takiej ingerencji w jego strukturę, która zagraża jego istnieniu, żywotności i stabilności (biegły wskazał na najbardziej aktywne i żywotne korzenie występujące w obrysie korony drzewa, co do których "należy przypuszczać, że uległy zniszczeniu wszystkie w obrębie wykopu)", tj. co najmniej kilka korzeni centralnych.
Zdaniem sądu, nie podważa wniosków ekspertyzy opinia przedstawiona przez skarżącego (k. 85 akt adm.) ani sformułowane przez skarżącego dodatkowe argumenty. Opinia jest bowiem lakoniczna. Istotnie, w części podjęto w niej próbę podważenia wniosków ekspertyzy jednak w sposób nieprzekonujący
i niezdecydowany. Opiniujący J.B. stwierdza, że wiąz szypułkowy "odrośle korzeniowe wytwarza rzadko (po zranieniu)", a sam wiąz "jest stosunkowo odporny na działania w obrębie korzeni". Podczas gdy w ekspertyzie nie kwestionowano możliwości odbudowania się korzeni ale wskazano, że odtwarzane korzenie przybyszowe "nie będą w stanie zastąpić korzeni centralnych utrzymujących drzewo". Z opinii J.B. wynika, że "system korzeniowy wybiega znacznie poza obrys korony", jednak wniosek ten sformułowano na podstawie schematu drzewa tego gatunku bez faktycznego zbadania tej okoliczności w terenie, przy zwróceniu tylko uwagi na wodociąg w odległości 3 m od pnia i ciągłe użytkowanie otoczenia drzewa. Tymczasem T.K. stwierdził wprost ustosunkowując się do uwag WUOZ, że "niemożliwym jest dokładne oszacowanie zasięgu korzeni rosnącego drzewa", natomiast "dokonał analizy i wyliczeń na podstawie zmierzonej (w terenie) średnicy korony drzewa (koła) zakładając, iż system korzeniowy mieści się w obrysie korony drzewa". Nie zaprzeczył sięgania korzeni poza obrys korony, ale wskazał, że jego zadaniem było określenie stopnia uszkodzenia systemu korzeniowego drzewa. Racjonalnym wyjściem było więc założenie, że "powierzchnia w obrysie korony stanowi strefę korzeni najbardziej aktywnych i ważnych dla drzewa", a przecież "zniszczeniu uległy wszystkie korzenie w obrębie wykopu". Twierdzenia ekspertyzy znajdują oparcie w zgromadzonym materiale fotograficznym, który dodatkowo ekspert szczegółowo przeanalizował dodając też własne zdjęcia (k. 31 akt adm.). Wskazał w szczególności na zdjęcia 6 i 7 obrazujące, iż "zasięg systemu korzeniowego nie przekracza głębokości wykonanego wykopu" oraz na uszkodzenie korzeni centralnych (zdjęcie nr 8). Zdaniem sądu, skarżący nie przedstawił też własnych przekonujących argumentów podważających wiarygodność dokumentacji, w tym fotograficznej, na której ekspert bazował, a przedłożona opinia J.B. zawiera ogólne stwierdzenia niewykluczające trafności i wiarygodności wniosków ekspertyzy. Ta ostatnia została też dopuszczona przez organ jako dowód z urzędu, podczas gdy opinia została sporządzona na zlecenie strony postępowania, której zarzuca się zniszczenie drzewa. Ma to znaczenie, bowiem jak się okazało – chociażby stwierdzenie opiniującego J.B. o przebiegu wodociągu w odległości 3 m od pnia drzewa nie potwierdziło się. Ustalono bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że linia wodociągu D80 przebiega w odległości 5,4 m od pnia, a roboty przy przebudowie sieci wodociągowej w 2016 r. wykonywano z drugiej strony budynku
(k. 32, 361, 379 akt adm.). Dziennik budowy nie zawiera też żadnych zapisów
o istnieniu w obrębie odkrytych korzeni sieci wodociągowej.
Sąd w tym miejscu podkreśla, że podejmując obronę przed przypisaniem zniszczenia drzewa WUOZ koncentruje się na wykazaniu, że drzewo zachowało żywotność, podczas gdy raz jeszcze należy wskazać, iż zniszczenie drzewa w ww. rozumieniu nie oznacza całkowitego pozbawienia go utraty żywotności. Gdyby tak było bezprzedmiotowe należałoby uznać odraczanie uiszczenia kary za zniszczenie drzewa, co jest wymogiem ustawowym. Może się bowiem okazać, że mimo zniszczenia drzewa w znaczeniu normatywnym (w wyżej wskazanym rozumieniu) faktycznie drzewo zachowa żywotność pozwalającą na dalsze jego bezpieczne istnienie. Wykluczy to konieczność uiszczenia kary, a wywoła po stronie organu obowiązek jej umorzenia na podstawie art. 88 ust. 6 u.o.p., zgodnie z którym kara jest umarzana po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu, lub braku żywotności drzewa lub krzewu z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.
3. Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącego mające na celu wykazanie, że stan drzewa był i jest uwarunkowany nie tylko wykonaniem wykopu pod fundamenty garażu, ale też wcześniej prowadzonymi w tym miejscu pracami związanymi z siecią wodociągową i istnieniem budynków w latach 80-tych. Ustalono bowiem ponad wszelką wątpliwość (co wyżej już w części wskazano), że ww. budynki z lat 80-tych (po których prawdopodobnie pochodził gruz w wykopie) znajdowały się około 10 m od pnia drzewa (vide mapa z 1980 r., k. 325), sieć wodociągowa poprowadzona została w odległości 5, 4m od pnia i tam też istnieje obecnie (jak wyżej wskazano, opiniujący J.B. wskazał na 3 m), a roboty przy niej
w 2016 r. dotyczyły zupełnie innego odcinka niż przebiegający w pobliżu drzewa (po drugiej stronie budynku). Dodatkowo bezprzedmiotowa jest, w ocenie sądu, argumentacja strony skarżącej podważająca ekspertyzę z tego powodu, że biegły wskazał na naruszenie stabilności drzewa, co nie świadczy o utracie jego żywotności. Drzewo żywotne to również drzewo stabilne w gruncie, zakotwiczone
w sposób niepowodujący zagrożenia dla otoczenia, nieosłabione, niepodatne na czynniki, które pozostają bez wpływu na drzewo zdrowe i stabilne. Biegły T.K. wskazał, że ingerencja w system korzeniowy spornego wiązu szypułkowego, oprócz zamierania drzewa, które może się pojawić dopiero po kilku latach, naruszyła
w znacznym stopniu jego stabilność, co wymaga testu obciążeniowego stabilności drzewa ale też ma znaczenie dla wszechstronnej oceny jego żywotności. Wnioski te nie zostały skutecznie podważone. Sąd zwraca uwagę, że mimo kilkuletniego trwania postępowania (zdarzenie miało miejsce w czerwcu 2020 r., postępowanie wszczęto 16 czerwca 2020 r., obecnie zaskarżona decyzja z 12 stycznia 2023 r. jest czwartym z rzędu rozstrzygnięciem Kolegium) sam skarżący nie załączył żadnych dowodów obrazujących aktualny stan drzewa a podważających wnioski biegłego. Podkreślić też należy, że przedstawiciel skarżącego był obecny podczas oględzin 6 lipca 2020 r. z udziałem biegłego i przedstawiciela organu. Wówczas inspektor nadzoru inwestorskiego zwrócił uwagę na to, że "korzenie drzewa przed zasypaniem zostały za pomocą sekatora oraz piły (przy większych korzeniach) ścięte od pionu (wyrównane) po granicy ściany fundamentów garażu. Po zasypaniu grunt był codziennie podlewany" (k. 25 akt adm.). Działo się to więc w obecności biegłego
– autora późniejszej ekspertyzy, a więc miał on świadomość tych okoliczności formułując wnioski w ekspertyzie. Co więcej, wnioski te oraz ustosunkowanie się do uwag WUOZ w piśmie z 21 września 2020 r. sformułował ekspert z uwzględnieniem stwierdzonego posuszu i wycieku bakteryjnego. Nie można więc zarzucać, że nie miał tych okoliczności na uwadze.
4. Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że sporządzona przez biegłego ekspertyza dendrologiczna wykazała, że doszło do zniszczenia drzewa
w ten sposób, że choć w chwili oceny stanu drzewa tuż po wykonaniu fundamentów stan zdrowotny drzewa był dobry, to jednak zakres ingerencji w system korzeniowy
i jej bliskość do pnia oraz głębokość nie wyklucza stopniowego zamierania drzewa. Przez zbyt bliskie i zbyt głębokie wykopy skutkujące całkowitym usunięciem masy korzeniowej w odległości 100 cm od pnia drzewa na głębokości 120 cm – istnieje wysokie prawdopodobieństwo utraty stabilności drzewa w gruncie (biegły zalecił wykonanie analizy stabilności w trybie pilnym), co w konsekwencji może doprowadzić do przewrócenia się drzewa. Usunięcie około 19 % systemu korzeniowego, w skład którego wchodzą korzenie centralne, żywicielskie i zakotwiczające (co zostało nazwane przez biegłego sytuacją nieodwracalną) może prowadzić do "pojawienia się po kilku latach zamierania drzewa". Choć biegły nie nazwał tej sytuacji wprost jako brak możliwości odbudowy drzewa w pełnym zakresie, to taki wniosek należy wyprowadzić z jego wypowiedzi, która jest w istocie wypowiedzią prognozującą, ale wystarczającą do przyjęcia, że istniały podstawy do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 3 u.o.p.
Nie podważa powyższego dokumentacja załączona do pisma uczestnika postępowania (wykonawcy) z 3 stycznia 2023 r. Po pierwsze, stwierdzenie "drzewo zachowało żywotność do dnia obecnego, a od zdarzenia upłynęły już ponad dwa lata" jest oceną podmiotu niebędącego ekspertem dendrologiem. Na załączonych zdjęciach widoczny jest też wyłącznie fragment pnia drzewa, co wyklucza formułowanie jakichkolwiek wniosków o zachowaniu przez drzewo żywotności.
VIII. 1. Nieskutecznie skarżący kwestionuje przypisanie mu odpowiedzialności za zniszczenie drzewa jako posiadaczowi nieruchomości, na której drzewo istnieje.
Odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie czy uszkodzenie drzewa nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Wyłączną
i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej jest działanie bezprawne. Wystarczy więc wykazanie związku przyczynowego między przeprowadzonymi robotami a zniszczeniem drzewa, przy czym nie musi to być działanie celowe, zamierzone, ale musi być przyczyną zniszczenia drzewa. Po wtóre, aby nałożyć karę administracyjną na posiadacza nieruchomości (WUOZ jest w niniejszym przypadku trwałym zarządcą działki nr [...]) w sytuacji, gdy to nie on bezpośrednio wykonał czynności polegające na zniszczeniu drzewa, ale gdy wykonał je wykonawca robót budowlanych, z którym posiadacz jest związany umową na wykonanie tych robót
– niezbędne jest wykazanie, że posiadacza wydał polecenie ich zrealizowania bądź wiedział o nich i na te czynności się godził. Taki sposób rozumienia art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej u.o.p. uchwalonej w 2015 r., zgodnie z którym "zaproponowano, aby administracyjna kara pieniężna mogła być nałożona również na podmioty, które wycięły, zniszczyły lub uszkodziły drzewa bez zgody podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia. Jeżeli usunęły je za zgodą tego podmiotu lub z polecenia (np. firma ogrodnicza), wówczas odpowiedzialność będzie ponosił posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych" (uzasadnienie do projektu nowelizacji u.o.p., Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2656, LEX).
W sprawie niniejszej czynności skutkujące zniszczeniem drzewa wykonywane były przez uczestnika postępowania (wykonawcę) na podstawie projektu budowlanego zawierającego informacje o istniejących na działce nasadzeniach,
w oparciu o zawartą z inwestorem umowę. Został wyznaczony przez inwestora (skarżącego) inspektor nadzoru inwestorskiego (K.S.). Z zeznań świadków wynika, że obu stronom (inwestorowi i wykonawcy) znany był projekt budowlany, nie było problemów z porozumiewaniem się między przedstawicielami inwestora
a przedstawicielami wykonawcy, inspektor nadzoru inwestorskiego miał dostęp do terenu budowy, gdzie regularnie (codziennie) przebywał. Istnieje rozbieżność między zeznaniami świadków co do sposobu postąpienia z odkrytymi korzeniami drzewa: świadek K.S. zeznał, że wydał polecenie wyrównania piłą korzeni drzewa uszkodzonych wcześniej na skutek prac budowlanych przy sieci wodociągowej
(z dziennika budowy wynika, że wydał zalecenie "zabezpieczenia korzeni przez przycięcie i zabezpieczenie ziemią", k. 273 akt adm.), ale podmiotem odpowiedzialnym za sposób postąpienia z drzewem świadek ten uczynił organ wydający pozwolenie na budowę (k. 331 akt adm.); z kolei przedstawiciel wykonawcy B.G. wskazał, że pytał inwestora o niezbędne prace w stosunku do drzewa (nakazano realizację prac zgodnie z pozwoleniem na budowę), po wytyczeniu budynku poinformował inwestora o bezpośrednim sąsiedztwie drzewa z budynkiem (zlecono kontynuację prac zgodnie z pozwoleniem na budowę), a następnie po wykonaniu wykopu i odkryciu gruntu nasypowego i zniszczonych korzeni - inspektor nadzoru inwestorskiego po konsultacji z Dyrektorem WUOZ nakazał kontynuować prace po przycięciu korzeni nienaruszonych w czasie prac (k. 276 akt adm.). Powyższe wskazuje, że niezależnie od tego, co odkryto podczas wykopów pod fundamenty garażu (grunt nasypowy, zasypane zniszczone korzenie – przy czym nie jest to widoczne na żadnym materiale fotograficznym a wynika wyłącznie
z ww. zeznań) – doszło w czasie realizacji garażu do usunięcia kolejnych korzeni. Zakres tych prac obrazują zdjęcia na k. 13 akt adm. Z zeznań powyższych wynika jednoznacznie, że inspektor nadzoru inwestorskiego będący na budowie przedstawicielem inwestora – miał świadomość prac (zakresu, rodzaju) wykonywanych w pobliżu drzewa. W tym zakresie nie były zgłaszane żadne zastrzeżenia odnośnie wstrzymania prac z uwagi na ich wykonywanie w zbliżeniu do drzewa.
W zaistniałej sytuacji nie sposób przyjąć, że wykonawca robót budowlanych był samoistnym posiadaczem nieruchomości, który na podstawie protokolarnego przekazania terenu budowy i w oparciu o zawartą umowę wyłącznie (z wykluczeniem inwestora) dysponował działką budowlaną, a więc że był posiadaczem nieruchomości odpowiedzialnym na zasadzie art. 88 ust. 2 u.o.p. Zawarta między stronami umowa (vide k. 41 akt adm.) nie pozbawiała WUOZ władztwa nad powierzonym terenem budowy. Powierzenie nastąpiło w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez inwestora i wynikający z dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę a także sposób wykonywania prac był nadzorowany przez inspektora nadzoru inwestorskiego. Jak wskazuje się
w orzecznictwie, w kontekście analizy art. 652 k.c. regulującego skutki protokolarnego przejęcia terenu budowy, wykonawca włada tym teren wyłącznie
w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany, i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonawca jest gospodarzem terenu, ale włada nim tylko w granicach, w jakich podejmuje czynności związane z prowadzeniem robót czy ich koordynacją, zapewnieniem prawidłowości wykonanych prac, zabezpieczeniem osób pracujących na budowie, i mienia tam się znajdującego. W rezultacie uznanie go za posiadacza samoistnego byłoby zbyt daleko idące i dające wykonawcy za szerokie uprawnienia (A. Kamicka-Kawczyńska, J. Kawczyński, Umowa o roboty budowlane. Prawo Spółek 1999, nr 7-8, s. 56). Wykonawca nie tylko nie jest posiadaczem samoistnym terenu budowy, ale również nie jest posiadaczem zależnym terenu, ponieważ włada nim wyłącznie w interesie kontrahenta umowy i wykonuje władanie czysto zastępcze za zamawiającego
-inwestora, jest więc dzierżycielem, nie posiadaczem (E. Strzępka-Frania, Przekazanie i udostępnienie terenu budowy przez inwestora wykonawcy budowlanemu. Prawo Spółek nr 6/2007). Wykonawca włada terenem budowy wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany
i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonuje zatem władanie czysto zastępcze, za zamawiającego-inwestora, tym samym jest wyłącznie dzierżycielem a nie posiadaczem. W przypadku, gdy inwestor przekazał teren budowy wykonawcy a nie nastąpiło przeniesienie na niego posiadania, to inwestor ponosi nadal odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody na terenie budowy, jako posiadacz samoistny, pomimo protokolarnego przejęcia terenu budowy przez wykonawcę (art. 652 w związku z art. 434 k.c.).
Skoro więc w sprawie niniejszej uprawniony przedstawiciel inwestora wiedział o zakresie prac i na nie się godził nie zgłaszając żadnych uwag – to wobec treści umowy na wykonanie garażu i pozostałego znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego: nie sposób przyjąć, że inwestor nie był tym podmiotem, który spełnia cechy posiadacza wiedzącego i godzącego się z zakresem spornych prac (skutkujących zniszczeniem drzewa i uzasadniających nałożenie kary administracyjnej). Inaczej rzecz ujmując, nie sposób przyjąć że sporne roboty budowlane skutkujące zniszczeniem drzewa odbyły się poza jakąkolwiek wiedzą
i zgodą inwestora. Natomiast zapis § 8 ust. 1 pkt 12 umowy może być podstawą odpowiedzialności wykonawcy ale wyłącznie cywilnej (odszkodowawczej).
2. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy: 1) reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 2) sprawdzanie jakości wykonywanych robót budowlanych i stosowania przy wykonywaniu tych robót wyrobów zgodnie z art. 10; 3) sprawdzanie i odbiór robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających, uczestniczenie w próbach i odbiorach technicznych instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych oraz przygotowanie i udział w czynnościach odbioru gotowych obiektów budowlanych i przekazywanie ich do użytkowania;
4) potwierdzanie faktycznie wykonanych robót oraz usunięcia wad, a także, na żądanie inwestora, kontrolowanie rozliczeń budowy. Uprawnienia inspektora nadzoru inwestorskiego reguluje art. 26 p.b., z którego wynika m.in. prawo do wydawania poleceń kierownikowi budowy, potwierdzonych wpisem do dziennika budowy, odnośnie usunięcia zagrożeń, nieprawidłowości, usuwania wadliwości. Bezskuteczne pozostają więc zarzuty skarżącego, zgodnie z którymi działania inspektora nadzoru inwestorskiego – z istoty reprezentującego inwestora – były samodzielnymi działaniami inspektora pozostającymi bez wpływu na sytuację inwestora. Z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie procesu budowlanego inwestor zgłaszał zastrzeżenia do działań inspektora, a jak wynika z § 1 ust. 14 umowy, mógł nawet dokonać zmiany inspektora nadzoru inwestorskiego.
IX. Nieskutecznie też skarżący zarzuca nieważność decyzji Kolegium.
Istotnie, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Niewątpliwie podpisy pod decyzją SKO nie są czytelne, nie zawierają imion i nazwisk osób składających podpisy. Wspomniany przepis nie wprowadza jednak wymogu czytelności podpisu, a jedynie wymóg złożenia podpisu oraz podania imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję. W sprawie I GSK 351/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podpis pod decyzją może być nieczytelny (w formie zwykle używanej przez osobę składającą podpis), jeżeli jest on uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby składającej podpis. Identyfikacja osoby podpisującej decyzję jest możliwa także dzięki wskazaniu w nagłówku decyzji danych identyfikujących osobę podpisaną pod decyzją. Podpis pod rozstrzygnięciem musi być zatem własnoręczny, lecz nie musi być czytelny. Wydana decyzja spełnia powyższe wymogi. Z jej komparycji jasno wynika jakie osoby, wymienione z imienia i nazwiska zasiadały
w składzie tego organu i zawiera podpisy wszystkich trzech osób wchodzących
w skład organu kolegialnego. Złożenie nieczytelnych podpisów nie ma zatem wpływu na ważność wydanej decyzji.
X. W pozostałym zakresie argumenty skarżącego stanowią polemikę ze stanowiskiem organu. Wobec jednoznacznej kwalifikacji usuniętych korzeni przez biegłego w ekspertyzie trudno przyjąć kwalifikację tych korzeni podawaną przez skarżącą ("drobne korzenie żywicielskie"), zwłaszcza że tej kwalifikacji nie podważa też w sposób jednoznaczny opinia J.B. Hipotetyczność zniszczenia drzewa jest natomiast w pewien sposób wpisana w sytuację, w której następuje ukaranie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. – w tym celu odracza się uiszczenie kary.
W sprawie niniejszej z uwagi na długotrwałość postępowania odroczenie uiszczenia kary będzie miało miejsce faktycznie na prawie 8 lat od wystąpienia zdarzenia usunięcia korzeni. Pozwoli to, zdaniem sądu, w sposób niewątpliwy przesądzić skutki robót wykonanych w czerwcu 2020 r.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 88 ust. 6 i 7 u.o.p. na ocenę niezachowania żywotności przez drzewo po upływie okresu 5 lat mogą mieć też wpływ przyczyny niezależne od podmiotu ukaranego. Rolą tego podmiotu jest zatem wnikliwa ocena i ewentualne gromadzenie materiału dowodowego na okoliczności jakie będą miały miejsce po wydaniu decyzji o ukaraniu, jeśli takie wystąpią. W tym kontekście należy spojrzeć na dokumenty przedłożone przez uczestnika postępowania do pisma z 3 stycznia 2023 r. obrazujące roboty budowlane przy wymianie ogrodzenia. Są to fakty zaistniałe po wykonaniu fundamentu pod garaż i po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, zatem będą podlegały analizie w ewentualnej decyzji wydawanej na podstawie art. 88 ust. 6 i 7 u.o.p.
Zdaniem też sądu, treść znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy dendrologicznej wraz z wyjaśnieniami w piśmie z 21 września 2020 r. wyklucza konieczność jej ponawiania, dopuszczania dowodu z innych specjalistycznych opinii co do tego m.in. na jakiej długości korzeń centralny został odcięty, ile korzeni centralnych posiadało drzewo czy jaka była wielkość całego systemu korzeniowego drzewa. Sąd zwraca uwagę, że biegły wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne założenia (co do wielkości systemu korzeniowego), jednoznacznie wskazał
że odcięto "co najmniej kilka korzeni centralnych", dokonał rozróżnienia i wyjaśnienia rodzajów korzeni posiadanych przez ten gatunek drzewa oraz ich umiejscowienia,
a formułując konkluzje oparł się na literaturze fachowej. Są to okoliczności wystarczające by przyjąć, że ekspertyza jest wiarygodna, wyczerpująca w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, przez co mogła stanowić kluczowy dowód
w sprawie.
Organy wyjaśniły sprawę w pełnym zakresie oraz dokonały właściwej oceny poczynionych ustaleń. Wydane decyzje nie naruszają art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.
w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji nie naruszają również art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. Wbrew stanowisku skarżącej organy wykorzystały zgromadzony materiał do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia kwestionowanych decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
W szczególności Kolegium skoncentrowało się na zagadnieniach kluczowych
w sprawie, przesądzających o kształcie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, dostatecznie wyjaśnia zastosowane przepisy i ich subsumcję.
XI. Nie było też powodów by podważać oznaczenie podmiotu, do którego skierowano decyzję. Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków a także załączonych decyzji w przedmiocie trwałego zarządu (k. 348-350 akt adm.) WUOZ jest trwałym zarządcą działki nr [...]. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z ust. 2, jednostka ta ma prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do jej zakresu działania oraz wykonywania robót budowlanych, zgodnie
z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Z kolei stosownie do treści art. 4 pkt 10 u.g.n., przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
Dalej wskazać trzeba, iż według art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi
o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne
- również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie zaś z art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a z art. 28 p.p.s.a. wynika, że mają one również zdolność do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Skoro więc wojewódzki konserwator zabytków wchodzi w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i kieruje jednostką organizacyjną jaką jest wojewódzki urząd ochrony zabytków – będący trwałym zarządcą nieruchomości, na której znajduje się sporne drzewo, określenie podmiotu odpowiedzialnego za nałożenie kary (jako posiadacza nieruchomości) nie narusza prawa, jeśli jest nim WUOZ czyli skarżący w sprawie niniejszej, reprezentowany przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
XII. Skarga nie zawiera zarzutów dotyczących art. 88 ust. 4 u.o.p. (zgodnie
z którym termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności), a także art. 89 ust. 1 u.o.p. regulującego sposób wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej. W decyzji organu pierwszej instancji na s. 14 i 15 szczegółowo wyjaśniono wysokość wymierzonej kary, z zastosowaniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330 z późn. zm.). Przedstawiony sposób wyliczenia, zaakceptowany przez SKO utrzymaniem w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, nie budzi zastrzeżeń sądu. Strona również nie podważa stawki, obwodu pnia, współczynnika kary i samej jej wysokości.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.